行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-現(xiàn)行土地征用制度存在的問題探析.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-現(xiàn)行土地征用制度存在的問題探析摘要依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)理論、公共管理理論和管理學(xué)理論，我國現(xiàn)行土地征用制度在實踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實現(xiàn)等諸多問題。而解決這些問題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。關(guān)鍵詞征地；供地；政府職能；土地價格目前，我國建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲型恋?；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人國家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實現(xiàn)等問題。一、供地與用地脫節(jié)征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現(xiàn)平衡，造成要么國有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規(guī)劃設(shè)計院學(xué)者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國年固定資產(chǎn)投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。二、土地價格嚴(yán)重扭曲在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機(jī)制，土地價格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。價格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。據(jù)了解，一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費用一般只占工程總投資的35，最低的竟只占0.8，最高也只占12.2。供地價格也以難按市場價格執(zhí)行。國家實際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標(biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。據(jù)審計署關(guān)于國土專項資金試點審計情況的報告，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97和96.2。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的不足5。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5，在全國范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。據(jù)審計署調(diào)查，低價出讓國有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價出讓國有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。三、政府職能嚴(yán)重越位根據(jù)市場失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競爭；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能嚴(yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問題：1政府尋租目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會，不利于耕地保護(hù)，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。2政府官員尋租(1)追求政績。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利潤的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價才23萬元。(2)追求個人經(jīng)濟(jì)利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年深圳法制報報道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟(jì)罪案舉報中心就收到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用土地出讓之機(jī)進(jìn)行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年深圳法制報報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年改革雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達(dá)123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達(dá)1.1億元人民幣；1998年中國土地報報道，原廣東省常務(wù)副省長、省人大常委會副主任于飛，以權(quán)謀私，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。3企業(yè)尋租企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價格低、質(zhì)量優(yōu)的土地所采取的行動。企業(yè)的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進(jìn)行尋租的企業(yè)的利益。對消費者來說，尋租企業(yè)會把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費者；對于其他企業(yè)來講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。四、管理缺乏科學(xué)性1管理模式倒置征地的審批權(quán)在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進(jìn)行審核，往往依賴報件進(jìn)行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級政府，不利于調(diào)動地方對違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現(xiàn)實中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。2職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級的土地管理部門；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級的土地管理機(jī)關(guān)地市級土地管理機(jī)關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級土地管理機(jī)關(guān)的作用。3交易費用高所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。五、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實現(xiàn)政府對國民經(jīng)濟(jì)和土地進(jìn)行宏觀調(diào)控，所采用的主要措施之一是增加或者減少土地的供給。目前，國家提供的新增建設(shè)用地的來源主要是征用農(nóng)民集體的土地。當(dāng)國家增加土地的供給量時，就大量征用農(nóng)民的土地；當(dāng)國家減少土地的供給量時，就減少土地需求的審批，減少征用農(nóng)民的土地。這種在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地供地制度難以實現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。其表現(xiàn)是：國家對土地的供給一放開就亂，供給總量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，供地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)；國家對土地的供給一控制就死，正當(dāng)?shù)男枨笠搽y以得到滿足，制約了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會的正常發(fā)展。上個世紀(jì)末和現(xiàn)在正在進(jìn)行的針對圈地?zé)岬闹卫碚D，就說明這一點。通過以上的分析，我們可以看出，現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問題是：市場機(jī)制發(fā)揮不充分，市場在土地資源的配置中沒有起到基礎(chǔ)性作用；政府干預(yù)太多，不但進(jìn)行宏觀調(diào)控、制定執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃