行業(yè)經(jīng)濟論文-農(nóng)地制度：委托代理困境及對策思考.doc

行業(yè)經(jīng)濟論文-農(nóng)地制度：委托代理困境及對策思考內容摘要：聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的農(nóng)地關系實質上是一種復合的委托代理安排。由于信息不對稱等原因，不完全契約導致代理人的機會主義行為。我國農(nóng)地制度運行的低效和失范直接導源于委托代理安排的固有缺陷，而委托代理問題的日趨嚴重以至陷入困境，根本原因則在于農(nóng)地產(chǎn)權制度和農(nóng)地市場制度的缺陷。因此，擺脫委托代理困境，建立有效的委托代理機制的關鍵在于明晰農(nóng)地產(chǎn)權，完善農(nóng)地市場。關鍵詞：農(nóng)地制度；委托代理；產(chǎn)權委托代理是所有權和控制權分離情況下產(chǎn)權配置的一種契約形式。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的農(nóng)地關系本質上是一種委托代理性質的契約安排。產(chǎn)權的運行效率取決于契約的有效性，取決于產(chǎn)權的清晰程度和市場的完善程度。在現(xiàn)代經(jīng)濟組織中即使產(chǎn)權清晰，市場健全，委托代理也會產(chǎn)生“道德風險”和“逆向選擇”。我國農(nóng)地制度運行中，由于產(chǎn)權不清晰，土地市場功能缺失，委托人對代理人缺乏有效監(jiān)督和約束，代理人的機會主義行為普遍存在。本文分析了我國農(nóng)地制度中委托代理關系的形成和性質，探討了委托代理關系存在的問題及其根源，并提出建立有效的委托代理機制，提高農(nóng)地制度運行效率的若干思路。一、我國農(nóng)地制度委托代理關系的歷史變遷（一）合作社時期的委托代理關系土地改革后，在農(nóng)村建立了土地私有制。出于合作生產(chǎn)的需要，1952年起，各地自發(fā)組織了初級合作社。初級社對社員的土地所有權進行了分解，從農(nóng)戶完整的私有權中分割出一部分作為合作社的剩余控制權。初級社的產(chǎn)權安排，初步構建出個體農(nóng)戶與合作社在農(nóng)地經(jīng)營管理上的委托代理關系。農(nóng)戶在保持終極所有權的前提下將土地折價入股，分配上實行按勞分配和按股分紅相結合。初級社的成功推動了高級社的發(fā)展。在高級社中，土地等主要生產(chǎn)資料實行集體化，土地的個人股權轉讓給集體。由于相應取消了土地分紅，事實上農(nóng)戶對土地的剩余索取權被以集體的形式行使。但農(nóng)民對土地的終極所有權并沒有明確地被剝奪，合作化、集體化仍然是在農(nóng)戶和集體間建立委托代理關系的過程，高級社仍然是一種典型的委托代理安排。合作社的委托代理被證明是一種有效的制度選擇。首先，由于合作社土地產(chǎn)權是清晰和明確的，而且合作社范圍一般不大，委托人對代理人的監(jiān)督和懲罰成本較低；其次，由于代理人和委托人在一個較小的社區(qū)環(huán)境中世代共同生活而形成的鄉(xiāng)情氛圍，非正式的鄉(xiāng)村制度對代理人可能產(chǎn)生的敗德行為形成有效約束，使之面臨高昂的機會成本；最后，由于社員保留了退社自由，合作社所有權可以以某種形式分解或者對象化在社員身上，即當合作社的目標過度偏離作為委托人的社員的目標時，社員可以通過退社的方式解除與合作社的關系。這一特征促使社員在生產(chǎn)勞動中傾向于實施自我監(jiān)督，從而在一定程度上得以促使集體成員在兼顧他人利益的過程中追求自身利益的最大化。（二）人民公社時期的委托代理關系1960年起進入人民公社時期。人民公社的土地產(chǎn)權結構是合作社土地產(chǎn)權結構的延續(xù)和異化。人民公社的集體土地所有權是從合作社繼承來的，但合作社的勞動群眾集體所有制已演變?yōu)槿嗣窆绲纳鐓^(qū)所有制。在合作社時期，由于擁有退社權，農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權是現(xiàn)實而具體的。在人民公社土地產(chǎn)權結構中，農(nóng)民的退出權最終喪失，農(nóng)戶與土地的所有權關系實際上湮沒了。而且，當作為集體組織的人民公社不再是單純的經(jīng)濟組織而是成為一個綜合了經(jīng)濟職能和社會、行政職能的“政社合一”的地域性組織時，其行為目標越來越多脫離初始委托人的意志，初始委托人的權利和意志越來越難以在集體行動中得到實現(xiàn)，農(nóng)戶與土地的產(chǎn)權聯(lián)系也日益模糊。于是，作為行政系統(tǒng)代理人的集體成為農(nóng)地實際上的所有者。在人民公社制度下，合作社時期的委托人和代理人交換了位置。人民公社體制下異化的委托代理關系不再是一種基于平等權利的契約安排，而是一種具有強制性的政治安排。它強化了委托代理本身的缺陷和弊端，并最終使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入困境。首先，具有行政代理人身份的集體組織的政治性行為目標，往往與最大化自身利益的社員目標發(fā)生沖突，激發(fā)了社員的機會主義動機；其次，產(chǎn)權的不清晰，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域分散性等特點，決定了農(nóng)業(yè)勞動的高昂監(jiān)督成本，并助長了農(nóng)戶的“搭便車”行為；最后，由于社員的退出權的喪失，割斷了集體所有權與個體福利的聯(lián)系，弱化了社員關心社內財產(chǎn)安全與增值的內在動力。這樣，在人民公社體制下，自我監(jiān)督機制徹底失效，“偷工減料”、“弄虛作假”等機會主義行為泛濫成災。（三）聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的委托代理關系人民公社制度下委托代理關系的困境，導致了1978年后聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行。在聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)權安排中，保持土地的集體所有，農(nóng)戶同集體簽定承包合同后取得土地的經(jīng)營使用權。集體負責土地的集中規(guī)劃和管理，農(nóng)戶負責土地的具體經(jīng)營和使用。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的委托代理安排具有復合性的特點。一方面是作為所有者的集體農(nóng)戶同集體組織間的所有權委托代理，另一方面是集體組織同作為具體經(jīng)營活動主體的農(nóng)戶間的經(jīng)營權委托代理。所有權委托代理農(nóng)戶集體組織經(jīng)營權委托代理聯(lián)產(chǎn)承包責任制下復合的委托代理關系的產(chǎn)生有其客觀必然性。所有權委托代理產(chǎn)生的原因在于：首先，對自然條件的高度依賴使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動面臨高風險，回避和化解風險的許多措施如預防洪澇災害的水渠、水庫的興修等必須依靠集體行動；其次，由于土地承擔著對農(nóng)民生活的基本保障功能，根據(jù)人口增減調整和再分配承包地是農(nóng)民對公平的基本追求，而土地分配和調整的職能只能通過集體組織行使；最后，由于土地的高度稀缺和不可再生，維持土地的持續(xù)利用和實現(xiàn)土地綜合收益的最大化是社區(qū)農(nóng)戶的共同意志，但由于個體利益與整體利益的沖突及“搭便車”現(xiàn)象的客觀存在，要求以集體的形式代表和實現(xiàn)農(nóng)戶的整體和長遠利益。經(jīng)營權委托代理關系產(chǎn)生的原因在于家庭經(jīng)營相對于集體經(jīng)營的效率優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，基于性別和年齡的自然分工的不穩(wěn)定和不確定，使農(nóng)業(yè)不能像工業(yè)企業(yè)那樣通過制定實施勞動定額對勞動者進行激勵，在集體勞動情況下，生產(chǎn)者偷工減料，“磨洋工”等機會主義現(xiàn)象不可避免，從而使集體經(jīng)營面臨高昂的監(jiān)督成本。建立經(jīng)營權委托代理，恢復家庭經(jīng)營的基礎地位，實際上是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)納入適應其特點的效率軌道。以親緣和血緣關系為紐帶的家庭是一個利益共同體，以家庭成員結成的團隊生產(chǎn)最大限度地杜絕了機會主義產(chǎn)生，從而大大降低了監(jiān)督和懲戒成本。這正是聯(lián)產(chǎn)承包責任制取得成功的關鍵所在。二、聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的委托代理困境及其根源（一）聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的委托代理困境：聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地復合委托代理安排在解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的監(jiān)督難題方面取得一定進步。但是，進入九十年代以后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整過程中，原有制度設計的缺陷日趨明顯，制度運行效率逐步降低。高度稀缺的土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，同時土地又承擔著對農(nóng)民生活的基本保障功能，在農(nóng)地復合委托代理關系中，作為終極所有者的集體農(nóng)戶對土地經(jīng)營使用的整體和長遠目標構成了農(nóng)地委托代理安排的最高原則。即土地的可持續(xù)利用、土地及其收益的公平分配、土地管理和利用的綜合收益最大化。但是，由于委托代理本身存在的缺陷，而土地產(chǎn)權制度和土地市場制度又沒能為委托代理機制的正常運行提供相應的制度保障，在復合委托代理的兩個層次上，委托代理問題日趨顯現(xiàn)，代理人目標不斷偏離初始委托人的意志，農(nóng)地委托代理陷入困境。所有權委托代理中代理人的機會主義行為主要表現(xiàn)在：其一，耕地保護問題。出于集體組織在土地規(guī)劃管理上規(guī)模經(jīng)濟的考慮，初始委托人將耕地保護的職能委托給集體組織。但是，集體組織出于短期利益考慮，具有違背委托人意愿，放棄耕地保護，甚至變相買賣耕地的行為傾向。如許多地方的集體土地管理者，為謀取土地流轉收益，擅自以聯(lián)營、入股等方式將農(nóng)地轉為建設用地；在“四荒”使用權拍賣中，不少集體組織不僅拍賣真正的荒山、荒坡、荒湖、荒灘，而且將拋荒土地作為“四荒”拍賣，有的甚至將農(nóng)戶正在使用的耕地收回再以“四荒”的名義拍賣。以“四荒”名義拍賣出去的耕地，很多改變了用途。其二，土地調整分配問題。根據(jù)社區(qū)人口的增減調整和再分配土地是為了實現(xiàn)土地的公平占有。但是，集體干部存在利用職權，借土地調整之機謀取個人利益的傾向。如在土地調整中，縮小土地承包面積，隨意擴大機動地。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的一項抽樣調查，全國23.8%的村莊留有機動地，平均每村面積達23.8%，大大超過農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定。又如在“兩田制”推廣中，部分鄉(xiāng)村干部為增加集體可支配收入和干部工資，不考慮“口糧田”對農(nóng)民生活的基本保障功能，一味通過削減“口糧田”來擴大“責任田”，并不斷提高“責任田”的承包金。其三，土地收益分配問題。鄉(xiāng)村干部利用對集體土地的實際控制權在土地流轉中攫取私人利益已成為公開的秘密。有些地方的集體經(jīng)濟組織在對外發(fā)包土地過程中，既沒有實行公開招標，也沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂承包協(xié)議，只是由村干部與承租者達成口頭協(xié)議。在土地征用中，鄉(xiāng)村干部與征用方相勾結損害農(nóng)民利益的情況更加普遍而嚴重。據(jù)汪輝2001年11月對浙北某縣的一項調查發(fā)現(xiàn)，在該縣城郊區(qū)，每畝耕地補償費大致在5萬左右，其中直接用于分配的補償費23萬元，而土地出讓價格高達150萬元。所有權委托代理中代理人機會主義行為的肆無忌憚已經(jīng)使農(nóng)村土地制度的運轉陷入了混亂、失范和危機之中。耕地的大量減少，農(nóng)業(yè)基礎設施的變賣、毀損，農(nóng)民對土地及其收益公平分配愿望的落空，不僅降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，嚴重制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還加劇了農(nóng)村社會經(jīng)濟秩序的混亂。在農(nóng)地復合委托代理關系中，農(nóng)戶具有委托人和代理人的雙重身份。在所有權委托代理中，作為委托人的農(nóng)戶是集體農(nóng)戶，其利益追求表現(xiàn)為整體的和長遠的利益；在經(jīng)營權委托代理中，作為代理人的農(nóng)戶是個別農(nóng)戶，其利益追求表現(xiàn)為個別的和眼前的利益。個體利益和整體利益的沖突使作為經(jīng)營權委托代理中代理人的農(nóng)戶同樣產(chǎn)生機會主義行為。農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)生產(chǎn)力在很大程度上維系于地力的維持和培育，作為農(nóng)地直接利用者的農(nóng)戶，理應承擔維持和培育地力的責任。但是，由于農(nóng)戶對土地僅僅擁有一定時期的經(jīng)營使用權，地力的培育具有正的外部性，于是農(nóng)戶理性地選擇放棄或不作為。甚至在短期利益的誘導下，農(nóng)戶有可能采取掠奪地力的增產(chǎn)措施。農(nóng)戶在土地利用上的短期行為主要表現(xiàn)在兩個方面：一是耕地的拋荒。二是大量使用化肥而減少有機肥使用。在筆者2002年23月組織的一次遍及湖北、湖南、河南、四川、陜西、山西、內蒙、江西等省的農(nóng)戶肥料使用情況快速調查中，80%以上的農(nóng)戶傾向于少使用和不使用有機肥，而種植綠肥的比例為零。雖然有機肥的使用有利于長期保持和增進地力，符合初始委托人的利益追求。但是，從短期來看，施用有機肥的效果不明顯，投入回報較慢。盡管化肥長期使用的結果是土地板結和地力下降，但在短期利益的刺激下，農(nóng)戶還是理性地選擇了機會主義。（二）聯(lián)產(chǎn)承包責任制下委托代理問題惡化的原因：在我國農(nóng)地制度委托代理關系的歷史變遷中，合作社時期的委托代理制度是一種有效的契約安排。合作社的成功基于以下幾個因素：明確清晰的產(chǎn)權提供了委托人監(jiān)督制約代理人的動機；農(nóng)戶的退社權促進了自我監(jiān)督，降低了監(jiān)督費用；有限而明確的合作社范圍克服了監(jiān)督和懲戒代理人的外部性。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下委托代理問題的惡化以至陷入困境，關鍵就在于上述條件的缺失。首先，農(nóng)地產(chǎn)權主體的不明確是委托代理關系惡化的根源。在產(chǎn)權經(jīng)濟學的意義上，財產(chǎn)的保護有賴于排他性產(chǎn)權制度的建立，有賴于明確的產(chǎn)權主體的形成。維護產(chǎn)權是有成本的，在產(chǎn)權清晰的情況下，維權成本可以在收益中得以實現(xiàn)；而如果產(chǎn)權不清晰，勢必導致維權收益的外溢，從而降低具有公共產(chǎn)品性質的維權活動的供給。在我國現(xiàn)行憲法和土地管理法中，對農(nóng)地產(chǎn)權主體究竟是鄉(xiāng)、行政村還是自然村，缺乏明確界定，其結果是出現(xiàn)了同一土地的“一權多主”現(xiàn)象。在這種情況下，產(chǎn)權保護成本由保護者單獨承擔，但利益卻由眾多主體分享，于是不可避免產(chǎn)生“搭便車”。人人等待他人保護產(chǎn)權，產(chǎn)權就失去了保護。失去保護的產(chǎn)權實際上處于一種無主狀態(tài)，當國家強制性低價甚至無償征用農(nóng)地時，無人出面進行干預；當集體領導賤賣、侵占集體土地時，無人出面制約；既然土地實際上成為免費的午餐，誰也不愿意放棄無償享用的機會，于是超標準占用宅基地不可遏制。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，手握農(nóng)地分配大權的部分鄉(xiāng)村干部將農(nóng)地作為謀取經(jīng)濟和政治利益的私人資源，在農(nóng)地調整、規(guī)劃、征用中，尋租如洪水猛獸，農(nóng)地則被吞噬得百孔千瘡。其次，農(nóng)地產(chǎn)權界限的不明確增加了產(chǎn)權保護難度，助長了代理人的機會主義。產(chǎn)權界限的不明確使部分產(chǎn)權運行處在公共領域，這為產(chǎn)權運用的“搭遍車”提供了機會，并使產(chǎn)權的維護陷入外部性的陷阱中。農(nóng)地產(chǎn)權權能界限的不明確即各項產(chǎn)權權能之間缺乏清晰的界定，而且各產(chǎn)權主體的權責利也缺乏明顯的界限。這其中的危害最大的是農(nóng)戶的終極所有權與集體組織的代理權之間界限的模糊。作為代理人的集體組織，其對土地的產(chǎn)權來源于農(nóng)戶集體的委托，故其土地行為理應受到委托人的監(jiān)督和制約。但是，在農(nóng)地實踐中，集體組織獲得了事實上的土地控制權。這使集體組織得以將其意志凌駕于農(nóng)戶之上，使得作為委托人的農(nóng)戶對代理人的監(jiān)督失去正常的權利基礎。產(chǎn)權時間界限的不明確表現(xiàn)為農(nóng)地分配和調整在時間的隨意性。在許多地區(qū)，鄉(xiāng)村干部出于控制土地資源，謀取私人利益的目的，隨意對承包土地進行調整。其結果是弱化了農(nóng)戶對土地投資未來收益的預期，減少長期投資，并助長農(nóng)戶對土地的掠奪性使用。由于前述農(nóng)地產(chǎn)權主體界定的不確定，導致了農(nóng)地產(chǎn)權空間界限的不明確。當以行政村、甚至鄉(xiāng)作為農(nóng)地所有權主體時，共同所有的范圍明顯過大。個體農(nóng)戶利益與共同體利益的關聯(lián)隨共同體范圍的擴大而減弱，農(nóng)戶對公共財產(chǎn)運行的關心也相應減弱。這種情況下，委托人對代理人