行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-中國糧食“政策型”波動及政策轉(zhuǎn)型.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-中國糧食“政策型”波動及政策轉(zhuǎn)型【內(nèi)容提要】中國糧食市場存在“政策型”波動現(xiàn)象，其根源在于“收入”目標(biāo)、“安全”目標(biāo)與政策成本的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。文章試圖構(gòu)建一個“三角動力圈模型”對此進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上探討我國糧食政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向。糧食政策的轉(zhuǎn)型，就是要在市場化的條件下，切斷政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的動力連接，結(jié)合直接補(bǔ)貼政策的改革與完善，建立政策目標(biāo)分離的、以數(shù)量調(diào)節(jié)為特征的、以最小政策成本為代價的糧食政策框架“二元”穩(wěn)定模型?！菊}】時事評論【關(guān)鍵詞】糧食政策/“政策型”波動/“三角動力結(jié)構(gòu)”【正文】20世紀(jì)70年代末以來，中國“賣糧難”、“買糧難”現(xiàn)象反復(fù)交替出現(xiàn)，糧食市場價格波動十分顯著，糧食市場陷入一種“短缺”與“過?！苯惶姘l(fā)生的循環(huán)波動之中，糧食政策陷入了“多了放、放了少、少了統(tǒng)”的怪圈，政府也為此付出了沉重的財(cái)政代價。中國糧食政策與糧食波動是否存在深層次上的聯(lián)系？中國糧食波動及糧食政策變遷的內(nèi)在動力機(jī)制是什么？如何通過糧食政策的轉(zhuǎn)型，以更小的政策成本實(shí)現(xiàn)更有效的市場調(diào)控？本文試圖對這些問題作一探討。糧食“政策型”波動：一個現(xiàn)象描述改革開放以后，中國逐步改革統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制，提高糧食收購價格，減少定購數(shù)量，使糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高速增長。1984年的豐收使糧食供給情況大為改觀，糧倉爆滿，出現(xiàn)了第一次糧食“過?！薄?985年將“統(tǒng)購”改為“合同定購”，實(shí)行“倒三七”比例價，新政策對產(chǎn)量的拉動力度減弱，隨即出現(xiàn)糧食生產(chǎn)的滑坡。1988年至1989年初一段時間，有的地方庫存銳減，出現(xiàn)糧價猛漲的現(xiàn)象。之后國家迅速調(diào)整政策，再次提高糧食收購價格，減少定購數(shù)量，鼓勵農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)，到1990年再次出現(xiàn)糧食“過?！钡默F(xiàn)象。在糧食供給較為寬裕的時期，國家進(jìn)一步深化了糧食流通體制改革。1993年，全國糧食經(jīng)營放開，取消了定量定價供應(yīng)體制，向市場體制轉(zhuǎn)軌。但是不久又出現(xiàn)了糧食銷區(qū)庫存緊張、糧價暴漲等現(xiàn)象，影響迅速波及全國。以后在糧價暴漲的陰影和“布朗風(fēng)波”的影響下，政府進(jìn)一步加大了對糧食安全的關(guān)注，先后兩次大幅提高收購價格，并開始實(shí)行保護(hù)價政策。從1996年開始，糧食產(chǎn)量再次增長，出現(xiàn)了連續(xù)幾年大豐收、庫存大增長的局面，糧食價格持續(xù)低迷，形成第三次糧食“過?！?。2000年之后，為了解決新的“過?！眴栴}，國家在保護(hù)價政策上逐步退出，先是部分品種退出保護(hù)價，后來是部分地區(qū)進(jìn)行市場化改革。此外，國家還鼓勵調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和退耕還林，糧田面積逐步減少，此后連續(xù)幾年雖產(chǎn)不足需，但糧食價格仍持續(xù)低迷，直至2003年10月，糧食價格才又突發(fā)攀升之勢。將20世紀(jì)80年代以來的糧食產(chǎn)量進(jìn)行移動平均，可以觀察到三個波動周期,20世紀(jì)80年代以來糧食波動經(jīng)歷的三個周期正好對應(yīng)了糧食政策調(diào)整的三個周期。拉動性糧食政策使產(chǎn)量上升，而過剩的產(chǎn)量帶來的政策成本又對政策提出了調(diào)整的要求，調(diào)整后的政策對產(chǎn)量的拉動作用下降，引起了產(chǎn)量下降，產(chǎn)量下降引起的市場波動又促成了拉動性糧食政策的再次出臺，拉動性政策又一次使產(chǎn)量沖高政策調(diào)整與糧食波動如此循環(huán)往復(fù)?？梢?，中國糧食波動與政策變動密切相關(guān)，中國糧食市場存在“政策型”波動現(xiàn)象。糧食“政策型”波動的成因（一）“三角動力圈模型”一個分析模型中國糧食“政策型”波動的形成機(jī)制可以用“三角動力圈”模型來進(jìn)行模擬?！叭莿恿θΑ蹦Ｐ偷暮诵氖恰叭莿恿Y(jié)構(gòu)”。農(nóng)民收入、糧食安全、政策成本構(gòu)成了糧食市場波動的動力框架?！叭莿恿Y(jié)構(gòu)”三角形上部為兩個政策目標(biāo)，下部為政策成本。在此結(jié)構(gòu)中，“收入”目標(biāo)和“安全”目標(biāo)是串聯(lián)的，即“安全”目標(biāo)通過“收入”的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入的提高連帶地提高糧食產(chǎn)量，提高糧食安全保障度。這在價格政策上體現(xiàn)為提高收購價，在補(bǔ)貼政策上表現(xiàn)為與糧食交售量相關(guān)的“掛鉤型”補(bǔ)貼。在政策目標(biāo)串聯(lián)的三角動力結(jié)構(gòu)下，政府以一定的政策成本提高農(nóng)民收入，提高其種糧積極性，通過這一過程拉動糧食產(chǎn)量的提高。但是產(chǎn)量拉動到了一定程度必然帶來“過?！?，這種“過剩”不僅影響農(nóng)民收入的增加，而且導(dǎo)致政策成本的劇增。此時政府無力支撐原有的政策體系，不得不對原來的拉動政策進(jìn)行調(diào)整，以降低政策成本。由于政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，新政策減弱了支撐作用，農(nóng)民收入下降，產(chǎn)量也下降，進(jìn)而影響到糧食安全。此時政府又會高度緊張，再次拾起政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，通過加大政策投入提高農(nóng)民收入，以提高糧食產(chǎn)量，從而開啟了新一輪的政策循環(huán)和波動周期。即政策目標(biāo)的串聯(lián)結(jié)構(gòu)使政策在實(shí)施到一定時期后產(chǎn)生高額的政策成本，而政策成本的約束使政策效用顯現(xiàn)的同時也提出了調(diào)整政策、降低政策成本的要求，從而形成了糧食生產(chǎn)波動的“三角動力結(jié)構(gòu)”。此外，生產(chǎn)波動在市場中存在放大效應(yīng)。作用于生產(chǎn)領(lǐng)域的“三角動力結(jié)構(gòu)”，在流通領(lǐng)域沒有得到有效的穩(wěn)定性調(diào)整，甚至出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”，放大了市場波動。（二）“三角動力結(jié)構(gòu)”的歷史觀察改革開放后，中國糧食政策總的來看是市場化取向，但也經(jīng)歷了三次“收”、“放”的反復(fù)，糧食產(chǎn)量也經(jīng)歷了三個“上升一下降”的周期。1.第一周期的政策變動與生產(chǎn)波動（19791985年）。從這一時期來看，政策目標(biāo)是提高農(nóng)民收入、提高糧食產(chǎn)量，從而保證糧食安全，實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)的兼顧。十一屆三中全會指出，“農(nóng)業(yè)這個國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，這些年來受到了嚴(yán)重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱”，“必須首先調(diào)動我國幾億農(nóng)民的積極性，在經(jīng)濟(jì)上關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上保證他們的民主權(quán)利”。1979年糧食購銷價格從夏糧上市時提高20，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價50，同時規(guī)定銷價一律不動。在政策的拉動下糧食產(chǎn)量不斷提高，到1984年達(dá)到4.07億噸，糧食過剩成為全局性的問題，集中表現(xiàn)為廣泛的賣糧難、儲糧難和運(yùn)糧難。為此政府也付出了高昂的政策成本，1984年財(cái)政補(bǔ)貼比1979年增長了174.41，其中收購性補(bǔ)貼增長了212.46。在糧食豐收的情況下，糧食安全效用下降，政府面臨政策成本的壓力，政策目標(biāo)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了游離，政策的著眼點(diǎn)向減輕財(cái)政壓力傾斜。從1985年起，取消糧食統(tǒng)購，改為合同定購。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計(jì)價收購（即三成按原來的統(tǒng)購價，七成按原來的超購價），定購以外部分可以自由上市?！?5糧改”當(dāng)年，財(cái)政補(bǔ)貼比上年下降13.59，其中收購性補(bǔ)貼下降19.15；同時，糧食產(chǎn)量下降2820萬噸，降幅達(dá)6.93，是1978年以來降幅最大的年份。這樣，中國糧食政策在“三角動力結(jié)構(gòu)”下完成了第一次拉動與衰減的循環(huán)，糧食產(chǎn)量也出現(xiàn)了由升到降的波動周期。2.第二周期的政策變動與生產(chǎn)波動（19861993年）。糧食流通體制經(jīng)過1985年短暫放開的市場化改革過程后，在糧食供求驟然緊張的形勢下，又退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上。這期間，無論是合同定購還是國家定購，在糧食購銷方面實(shí)際上都是雙軌運(yùn)營：對一部分糧食流通繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃控制，對另一部分糧食流通放開經(jīng)營，讓市場調(diào)節(jié)。在合同定購的政策框架內(nèi)，1986年以來在定購數(shù)量、價格等方面都采取了一些調(diào)整措施：一是提高合同定購的糧食價格，連續(xù)5年調(diào)高糧食定購價格，1989年水稻、小麥和玉米的合同定購價比1985分別提高了43.4、14.2和21.8；二是調(diào)減合同定購基數(shù)，在1985年790億公斤基礎(chǔ)上減少了36.7；三是委托代購和“議轉(zhuǎn)平”，大幅度地調(diào)減糧食的定購基數(shù)后，國家平價銷售的缺口由議價糧彌補(bǔ)（“議轉(zhuǎn)平”）。雖然1985年后，糧食生產(chǎn)連續(xù)數(shù)年徘徊不前，但是在政策的不斷拉動之下，再次出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的高峰。1990年，糧食又獲得了大豐收，產(chǎn)量達(dá)到4.46億噸，重新出現(xiàn)了“賣糧難”的問題。同時，財(cái)政補(bǔ)貼也達(dá)到了歷史高峰，比1985年增長了160，其中收購性補(bǔ)貼增長了60。此時，政策成本已超過政府可以承受的極限，降低財(cái)政壓力成為迫切的需要。這一階段，政策變革的直接動機(jī)是政府想甩掉不堪重負(fù)的巨額財(cái)政補(bǔ)貼包袱。1993年，在1991年和1992年部分地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)行保量放價、購銷同價政策，規(guī)定中央和地方財(cái)政減下來的糧食加價、補(bǔ)貼款要全部用于建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。由于糧食市場的放開，沿海發(fā)達(dá)省市的農(nóng)民開始將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源更多地投入到盈利水平高的產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致沿海局部地區(qū)糧食產(chǎn)量下降。1993年，浙江、福建和廣東糧食播種面積分別比前一年減少10、5和8，當(dāng)年三省糧食總產(chǎn)分別下降8、5、10。匯率并軌、地區(qū)間的封鎖加上當(dāng)?shù)厥袌龉?yīng)短缺，使東南沿海地區(qū)糧價迅速上漲，并且很快蔓延至全國。由于獨(dú)立儲備制度缺位，政府無法通過市場手段來控制市場價格的波動，于是又回歸到行政手段上。以上是中國糧食產(chǎn)量在“三角動力結(jié)構(gòu)”作用下的第二次拉動與衰減的循環(huán)。3.第三周期的政策變動與生產(chǎn)波動（19942003年）。1994年，“保量放價”政策被束之高閣，一些原有做法又被啟用。1994年四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的綜合平均定購價提高44.4，“保量放價”成了“提價定購”。至此，19921993年開始的價格自由化嘗試在短短不到一年的時間內(nèi)便迅速逆轉(zhuǎn)，最終于1994年下半年又回到價格雙軌的體制中。1994年，布朗的誰來養(yǎng)活中國？在國內(nèi)外引發(fā)了激烈討論。在經(jīng)歷了糧價飛漲及“布朗風(fēng)波”以后，政府對糧食安全更為關(guān)注，并采取保護(hù)價政策拉動產(chǎn)量的提高：1993年開始建立糧食保護(hù)價制度；1997年將糧食保護(hù)價制度擴(kuò)大到完成定購任務(wù)后的農(nóng)民余糧；1998年5月實(shí)行“三項(xiàng)政策”，在高價位敞開收購農(nóng)民所有余糧。在此期間，經(jīng)過兩年的提價，收購保護(hù)價已相當(dāng)于1993年的205.2。這一時期，政府的政策意圖仍然是通過提高農(nóng)民收入增強(qiáng)其種糧積極性，從而保證糧食安全。但這一次與前兩次不同的是，政府十分關(guān)注政策成本，特別是1998年的保護(hù)價政策中，政府試圖在不支付政策成本的條件下通過國有企業(yè)壟斷收購實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的提高。但由于事實(shí)上壟斷無法實(shí)現(xiàn)，政策的實(shí)際成本仍在發(fā)生，只是暫時以潛在的政策成本存在。因此，這一時期的政策目標(biāo)和政策成本仍然符合“三角動力結(jié)構(gòu)”。其后，在產(chǎn)量達(dá)到一定高度以后，出于保護(hù)農(nóng)民收入的目標(biāo)考慮，繼續(xù)執(zhí)行保護(hù)價政策，在串聯(lián)的“收入”、“安全”目標(biāo)結(jié)構(gòu)下，持續(xù)的保護(hù)價政策使供過于求問題更為嚴(yán)重（注：保護(hù)價政策的主要目的在于保護(hù)眼下農(nóng)民收入，但是由于“掛鉤型”的保護(hù)價政策沒有割斷農(nóng)民收入和糧食安全（產(chǎn)量）的聯(lián)系，保護(hù)價政策在保護(hù)農(nóng)民利益的同時，也帶來了過剩產(chǎn)量的進(jìn)一步累積。所以從政策結(jié)構(gòu)來看，此時仍然深陷在“三角動力結(jié)構(gòu)”的桎梏中。）。累積的過剩產(chǎn)量伴隨著沉重的政策成本，最后在財(cái)力的約束下，使保護(hù)價政策逐步退卻。與此相對應(yīng)，糧食產(chǎn)量在20世紀(jì)90年代末至2003年10月以前一直呈下降的態(tài)勢。至此，中國糧食產(chǎn)量在政策變動的影響下經(jīng)歷了上升和下降的第三個周期。（三）政策變動與生產(chǎn)波動的計(jì)量分析1.政策變量的選擇與階段的劃分。在“三角動力結(jié)構(gòu)”的分析中，重要的是要研究政策力度與產(chǎn)量波動的關(guān)系。為了便于進(jìn)行計(jì)量分析，必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞縼矸从痴叩牧Χ?。?0世紀(jì)90年代初以前政府通過提高收購價、減少定購數(shù)量等方式促進(jìn)糧食生產(chǎn)，這一時期由于銷價不變，政府對提高購價后形成的倒掛給予補(bǔ)貼，減少定購糧引致的平價糧缺口通過“議轉(zhuǎn)平”等方式解決，因此，政策的力度可通過收購性補(bǔ)貼規(guī)模（在這里也包括“議轉(zhuǎn)平”差價（注：雖然“議轉(zhuǎn)平”差價是對消費(fèi)者的補(bǔ)貼，但由于其形成是對定購糧缺口的替代，實(shí)際上其數(shù)額的增加反映了收購環(huán)節(jié)農(nóng)民收入的提高。）來反映。收購性補(bǔ)貼刻畫了政策力度的大小，因此可選擇收購性補(bǔ)貼作為購銷同價前的政策變量。對于購銷同價以后特別是實(shí)行保護(hù)價后，由于沒有完整的收購性補(bǔ)貼額作為計(jì)量依據(jù)，只能通過政府收購價與市場價的差乘以收購量得出模擬的補(bǔ)貼數(shù)。但由于數(shù)據(jù)可得性的限制，這一方案無法操作。替代的辦法是通過政策性貸款的規(guī)模來計(jì)量政策力度。保護(hù)價水平高、收購量大則政策力度大，反之則小。在保護(hù)價政策下，政府沒有通過財(cái)政補(bǔ)貼來補(bǔ)貼生產(chǎn)者，而是通過貸款來支付收購資金，因此，政策性的收購貸款規(guī)?？煞从痴咦饔玫牧Χ取Ｊ召徺J款和財(cái)政補(bǔ)貼之間存在內(nèi)在聯(lián)系，收購貸款中存在潛在的政策成本，這種潛在政策成本在一定條件下將向財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化（每一次糧食清查審計(jì)都是對前一階段財(cái)務(wù)掛賬的財(cái)政確認(rèn)）。因此，選擇政策性貸款作為政策變量與選擇收購性補(bǔ)貼作為變量在邏輯上是一脈相承的。由于選擇的政策變量不同，下文以1991年為界，劃分為兩個階段來進(jìn)行分析。第一階段（19801990年）包括了糧食生產(chǎn)“上升下降上升”這1.5個周期。第二階段（19912003年）包括了糧食生產(chǎn)“下降上升下降”另1.5個周期，以上兩階段包括了三個糧食波動周期，其中第二周期（19861993年）被分別劃在第一階段末和第二階初。2.19801990年政策對生產(chǎn)影響的計(jì)量驗(yàn)證。從中國歷年糧食產(chǎn)量的序時數(shù)據(jù)可以看出，中國糧食產(chǎn)量呈長期增長的趨勢，這主要是受優(yōu)質(zhì)品種及農(nóng)藥、化肥等技術(shù)因素的影響。在分析糧食生產(chǎn)波動時，應(yīng)在對長期趨勢進(jìn)行剔除的基礎(chǔ)上計(jì)算產(chǎn)量變異率。產(chǎn)量趨勢剔除方程為：Y，t，0，1T，t（T，t為趨勢變量，0、，1為待估參數(shù)），剔除長期趨勢后的絕對波動幅度即為回歸方程的殘差，t，相對波動指數(shù)即變異率I.F.。糧食產(chǎn)量受自然因素和政策因素雙重影響，在下面的分析中，自然因素以受災(zāi)面積表示，政策因素以政策性貸款表示。通過EVIEWS對19801990年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得到：Y，t0.157316X，t0.08832Z，t0.007831C（2.008）（1.00473）（0.009875）R20.743485；AR20.679356其中，Y，t為t年的產(chǎn)量變異率，X，t為t年的收購性補(bǔ)貼變異率（根據(jù)糧食企業(yè)財(cái)務(wù)