民主制度論文-信息與政策及其制度分析.doc

民主制度論文-信息與政策及其制度分析內(nèi)容提要：信息是非常重要的，對于公共政策尤其如此。信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的。公共政策要有效，就要根據(jù)需要和經(jīng)濟原則投資于信息。政策實踐信息具有不完善性、不均衡性和不對稱性三大特征，制度分析的任務(wù)就是著眼于有效的公共政策這一目標(biāo)，來盡可能運用各種制度安排來減少政策的不完善性、不均衡性和不對稱性的危害。最后，論文針對性地分析了時空信息與科學(xué)信息不對稱、一般信息不對稱對于公共政策實踐的挑戰(zhàn)及其制度分析的一般思路。關(guān)鍵詞：信息公共政策制度分析在信息時代，人類生活的各個方面都與信息密切相關(guān)。從某個意義上來說，我們所生活的世界，除了局部還是看得見、摸得著的物理世界之外，大部分世界已經(jīng)成為信息的世界了。我們生活在某個地方，有藍天白云、高山流水，我的心在跳動，我的聲音能夠被其他人聽到，我沒有工作證，也沒有身份證，人們喊我的小名，一聽我的聲音就知道我是誰，也知道我的偏好和習(xí)性，具有什么才能，我也可以感覺到自己物理地存在于一個物理的世界當(dāng)中。在這樣的傳統(tǒng)社會中，我的存在可能僅此而已。但是在現(xiàn)代高度發(fā)達的信息社會里，每一個人的存在和生活，實際上都是一個實在的信息世界之中：大多數(shù)人用我的名字來認識我，相當(dāng)多的人可能只知我名不知我人，我是毛壽龍，有身份證，有工作證，各種各樣的學(xué)位證書，工作證，護照，有許多專著和論文表明我是研究公共政策與政府治道問題的，是一個學(xué)者；我周圍的絕大多數(shù)人我都是不認識的，我不認識他們的臉、聲音和身形，不知道他們干什么，更不了解他們的各種各樣的證件，而我所認識的人，我卻很少見到他們，經(jīng)常通過電話、電子郵件，才能知道他們還存在。我通過大量的書籍，通過網(wǎng)絡(luò)，通過調(diào)查，可以了解整個世界發(fā)生了什么事情，盡管我沒有親眼看到，親耳聽到。屬于自己的天地，往往用鎖和防盜門、電子密碼以及相關(guān)的法律才得以存在。這就是信息時代的我，也是信息時代的我以及每一個人所生活于其中的世界。在這個世界里，信息問題開始成為人們的熱門話題，人們也逐漸習(xí)慣于從信息的角度，來看待周圍的世界。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，信息傳播速度越來越快。因特網(wǎng)成為信息問題的最為熱門的話題。1999年是中國政府上網(wǎng)年，有關(guān)電子政府的話題成為媒體操作的對象。但是，信息是什么呢？它是不是就是計算機化或者電子化呢？信息與政府公共政策的關(guān)系如何？無疑，信息在公共政策中的地位是毋庸質(zhì)疑的，但是信息決不是信息高速公路，或者計算機。信息的含義要廣泛得多，它的問題也決不僅僅在電子化方面。電子化使得傳統(tǒng)社會以更快的速度走向信息社會，但它本身只是信息社會的一個技術(shù)基礎(chǔ)。本文將拋開目前流行的熱門話題，重新審視信息的基本含義、信息的特征及其與公共政策分析與實踐之間的關(guān)系、投資于信息的原則、政策實踐信息的特征、政策過程中的信息不對稱以及信息不對稱與政策博弈格局等問題。一、信息、知識與公共政策信息，就是音信，消息，從客觀方面來說，它是客觀的狀況；但是從人的角度來說，它是我們有關(guān)某種客觀狀況的認識，這種認識一旦為人所擁有，就成為人所擁有的知識。因為這一緣故，人們實際上把信息、知識看作一回事，或者認為知識既包括有關(guān)人們較為高級的認識，即技術(shù)的知識，以及有關(guān)屬性的知識，即通常所說的信息問題。1998/1999年世界銀行世界發(fā)展報告知識與發(fā)展就是這樣界定知識的。1當(dāng)然，要非常準確地界定知識與信息，并區(qū)別這兩者，也是可能的，比如我們可以把信息當(dāng)作一種客觀的東西，它只是反映客觀存在的狀況。而把知識當(dāng)作是人們所掌握的信息，是人們對客觀世界的系統(tǒng)的認識。但在現(xiàn)有的政策討論中，一般都把這兩者當(dāng)作一回事，因為即使是信息，實際上也是已經(jīng)經(jīng)過人處理過的、已為人所認識的信息，也就是知識。在此，我也將按照國際慣例，把信息和知識當(dāng)作一回事。當(dāng)然，在進一步分析時，也可以把不同的信息和知識進行分類。政府的政策，往往是為公共利益服務(wù)的，其目標(biāo)是解決公共問題，因此又叫做“公共政策”。根據(jù)公共政策學(xué)的一般界定，它是指“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權(quán)力的行動”。2比如，政府在經(jīng)濟方面直接采取的行動就是經(jīng)濟政策，政府在人口控制方面采取的行動就是人口政策。在經(jīng)濟方面，美國學(xué)者把它分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策和基礎(chǔ)性的政策。3在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、環(huán)境保護政策、國土資源開發(fā)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、警察服務(wù)政策等。公共政策的質(zhì)量對于一個國家公共利益的實現(xiàn)，具有極大的影響。高質(zhì)量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動，并且積極合作；它可以很好地實現(xiàn)有限資源的適當(dāng)配置，實現(xiàn)配置效率，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。那么，如何提高公共政策的質(zhì)量呢？這有各種各樣的途徑。如完善公共政策設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋等過程的制度安排，完善公共政策的責(zé)任機制等，都是非常重要的。本文討論的側(cè)重點在于探討從政策的角度來探討信息的若干特征，具有這些特征的信息與政策之間的關(guān)系，認為信息對于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的資源，公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋，需要探討不同階段的信息的特征，其稀缺程度，以及開發(fā)成本的高低，尤其是要重視信息不對稱條件下的信息資源開發(fā)和利用的問題。二、信息的三大特征讓我們來探討信息的若干特征。信息的第一個特征是，它是大量存在的。實際上，世界本身就是由信息組成的，只有通過某種信息，世界萬物才能表明自己的存在。不用說有關(guān)大自然的信息，即使是有關(guān)某個人、某個問題的信息，也都是大量存在的。比如有關(guān)毛壽龍的信息，如果系統(tǒng)地收集起來，其信息量可能組建一個圖書館。政府所處理的公共事務(wù)以及解決公共問題的公共政策也是一樣的，它也是由大量的信息組成的，并且哪怕是一個局部的問題、一個最簡單的公共行動，其所涉及到的信息都是大量的。信息的第二個特征是有用的，是人類生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何時候都離不開信息，個人決策、集體決策和政府公共決策，都離不開信息。就個人來說，如果沒有有關(guān)結(jié)婚對象的信息，作出的有關(guān)結(jié)婚的決策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的決策，結(jié)果就很可能是致命的。就某個集體來說，如果沒有信息，要采取有效的集體行動實際上是很困難的。就政府來說，如果沒有相關(guān)的信息，或者信息不足，其危害就更大。對外可能導(dǎo)致戰(zhàn)爭，對內(nèi)可能導(dǎo)致經(jīng)濟的崩潰。個人決策、集體決策和政府公共決策，與信息是息息相關(guān)的。比如，如果沒有有關(guān)國土資源的數(shù)量調(diào)查，在耕地不足的情況下，還采取鼓勵濫用耕地的政策，其結(jié)果肯定是壞的。在戰(zhàn)爭中，公共決策更需要信息。從信息角度來看，所有的戰(zhàn)爭不僅僅是物質(zhì)力量的戰(zhàn)爭，而且還是信息之間的戰(zhàn)爭，現(xiàn)代化的信息戰(zhàn)更是現(xiàn)代戰(zhàn)爭的關(guān)鍵。信息的第三個特征是有用的信息往往是有成本的。不可否認，大量的信息是免費的，如陽光照亮了世界，我們輕易地看見了這個世界，從而了解了這個世界，這一過程我們并沒有付費。但是，許多免費的信息是沒有用的，對于我們所需要的信息來說，免費的信息是重要的，但往往是不夠的，而采集、開發(fā)進一步的信息是需要成本，要使之變成我們的認識，不是免費的。比如，在晚上，我們要照樣看得見這個世界，就需要照明的能源。即使有人免費送我一本書，我要了解其中所包含的信息，也需要進一步投入必要的時間，并且投入的時間越多，從書中了解到的信息也就越多。我們要了解世界大事，就需要大量的記者去采訪、收集有關(guān)各個方面的信息，再由報社編輯成報紙，讀者去購買，而即使有了現(xiàn)成的報紙，我們也需要花費大量的時間去閱讀。因此，信息是非常有用的，雖然是大量存在的，并且許多信息是免費的，但有用信息的開發(fā)和使用，是需要代價的。信息與所有有用的、需要通過努力和付出代價才能獲得的資源一樣，是稀缺的，是一種有價值的資源。作為有種資源，它值得我們進一步努力，去開發(fā)信息，緩解稀缺性；把在給定資源條件下，合理地配置信息資源，用足既有的信息資源存量。這對于政府決策的意義就在于，要改善政府決策的質(zhì)量，就需要投資于信息，用足信息。三、投資于信息的原則但是，投資于信息，并不一定要進行盲目的投資，并非要讓所有的信息都變成我們的認識，或者說成為我們的知識。在此，我們需要進一步遵循如下兩項原則：首先是需要原則。也就是說，信息是大量的，但是人們根據(jù)生活的需要，只收集其中的部分信息，作為我們的認識。要認識某個人，不必要掌握有關(guān)某個人所有方面的信息，否則反而難以認識某個人，根據(jù)需要的原則，只要模模糊糊的認識就可以了。比如，要簡單地認識毛壽龍，一般只要知道名字，然后了解大體的情況，如臉龐的樣子、體形等，就可以了。但如果要復(fù)雜地認識毛壽龍，可能需要了解進一步的信息，比如要請毛壽龍當(dāng)司機，就要了解能否開車，如果直接了解困難，就需要通過表明毛壽龍是合格司機的證件，如駕駛證以及領(lǐng)取的年限。如果要讓毛壽龍執(zhí)掌大權(quán)，則需要更進一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有關(guān)毛壽龍的所有信息，我們真正需要的也只是有關(guān)毛壽龍的所有信息的一點點信息而已。有關(guān)政府決策的信息也是一樣的。比如，我們要確定房改政策，就需要研究實物分房政策存在的問題，貨幣分房政策的優(yōu)勢，并在實踐過程中，了解由實物分房政策改為貨幣分房政策過程中所存在的問題，在此基礎(chǔ)上進一步出臺相應(yīng)的對策。需要原則告訴我們，投資于信息，需要投資于有用的信息。其次是經(jīng)濟原則。根據(jù)需要采集信息，根據(jù)需要利用信息，這是有關(guān)認識信息的需求方面的約束。但是，投資于信息是需要成本的，這就需要我們遵循經(jīng)濟的原則。經(jīng)濟原則意味著如下幾個方面：一是要充分利用現(xiàn)有的信息?，F(xiàn)有的信息存量是非常重要的財富，即使花錢買，也要比實際調(diào)查要便宜。我們許多改革政策，都需要從國外吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，中央各個部門經(jīng)常派人出國考查，這時如果能夠充分利用國內(nèi)已有的信息，其他部門考查后所寫作的考查報告，就可以節(jié)約大量的出國考查費用，至少是減少重復(fù)考查，了解更多的新的信息。二是根據(jù)節(jié)約原則來選擇不同的收集信息的方法。收集信息的方法是各種各樣的，如訪談?wù){(diào)查、實地考查、問卷調(diào)查、表格調(diào)查、抽樣調(diào)查、普查。不同的收集方法，需要不同的成本，這時就需要在總體成本約束條件下，進行選擇。比如，我們要制定人口政策，就需要了解人口的總量、人口的年齡結(jié)構(gòu)等信息，一個方法是普查的方法，這是最昂貴的，同時也是費時的，一旦普查結(jié)果出來后，所收集的信息也有點過時了。這時，比較經(jīng)濟的方法是進行抽樣調(diào)查。統(tǒng)計調(diào)查研究告訴我們，抽樣調(diào)查不僅省時、省錢，而且往往比普查更為準確。這時，我們完全有理由用抽樣調(diào)查方法來替代普查的方法。在政策評估方面也是一樣的，某個政策效果是好還是壞，公民評價是非常重要的。有些地方采用普查的方法，費時費力，其結(jié)果還可能由于錯誤的累積而不能準確反映實際情況，這時嚴格按照抽樣方法，就可以達到省時省力省錢的效果。三是要在總體成本約束條件下，把資源合理分配，否則掌握了大量的信息，但缺少一個方面的信息，決策的質(zhì)量也難以提高。俗話說，巧婦難為無米之炊，沒有米，即使有很高的烹調(diào)技術(shù)，也無能為力。這就需要我們不僅要投資于信息，而且還要合理地安排投資，投資于最稀缺的信息，在各個方面緩解稀缺。四是開發(fā)信息是需要資源的，而資源是稀缺的，這時為了利用有限的資源來開發(fā)更多的信息，就需要盡可能避免去開發(fā)高成本或者根本難以判斷真?zhèn)蔚男畔?，而要盡可能開發(fā)易于開發(fā)的并且易于判斷真?zhèn)蔚男畔?。并使公共政策基于準確的、易于辨別真?zhèn)蔚男畔?，而不能使公共政策置于可能不準確的信息基礎(chǔ)之上。四、政策實踐信息的特征投資于信息，可以使我們比較充分地了解現(xiàn)實世界，了解公共政策所需要解決的問題。一旦信息為我們所擁有，它就成為我們的知識。如我們記住了歷史上發(fā)生的許多事實，我們就擁有很多歷史知識；了解世界各國的地理情況，就擁有了很多地理知識；閱讀過很多文學(xué)作品，就擁有了很多文學(xué)知識?，F(xiàn)在的問題是，我們能否擁有完美的知識呢？我們每一個人能夠擁有一樣的知識嗎？答案是否定的，我們不可能擁有完美的知識，每一個人所擁有的知識也不可能完全是一樣的，也就是說知識在人與人之間的配置是不對稱的。因此，在投資于信息的同時，必須注意，我們投資于信息而得到的知識，具有三大特征：一是如何我們怎么努力，我們的知識都是不完善的，即使假設(shè)在遙遠的將來，人類將進入一個自由世界，走出必然世界，但在進入這一刻之前，人類所擁有的知識都是不完美的，而為個人所掌握的知識更不可能是完美的。二是信息在不同政策過程的不同階段的完善性是有差別的，具有不均衡性。三是知識在不同的人身上的分布是不對稱的。也就是說，我們每一個人的努力不同，每一個人的需要不同，投資力度不同，理解能力不同，因此我們每一個人所擁有的知識都是不一樣的，或者說知識在每一個人身上的配置是不對稱的。政策實踐過程中知識或者信息的這三大特征，對于政府決策有多方面的深遠影響。公共政策實踐應(yīng)該充分重視政策實踐信息的三大特征：第一，不完善性。信息的不完善性問題，在公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋各個階段都是存在的。實際上，政策研究與政策實踐的差別，就在于政策研究沒有達到完善的境界，可以繼續(xù)研究，頂多出一個階段性的研究成果，或者推遲出版研究成果。但是，政策實踐卻不是這樣，許多情況下，我們政策設(shè)計還不完善的時候，許多信息還沒有收集和得以確認的時候，就需要我們立即制定政策，并付諸執(zhí)行。比如垃圾處理的技術(shù)目前還不完善，但是城里成千上萬噸的垃圾急需我們處理，總不能等著有了完善的垃圾處理技術(shù)之后，才處理垃圾，那時恐怕我們已經(jīng)為大量的垃圾所包圍了。在此，我們需要明白，任何公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估，都可能是不完善的。這首先需要我們在公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估等整個過程中，都認真對待，進行充分的調(diào)查研究、專家論證