農(nóng)村研究論文-當前農(nóng)村土地法流轉的制約因素與化解路徑.doc

農(nóng)村研究論文-當前農(nóng)村土地法流轉的制約因素與化解路徑摘要：農(nóng)地流轉是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的深化，是農(nóng)村經(jīng)濟社會結構嬗變的必然結果。目前湖南農(nóng)地流轉呈加速趨勢，但仍存在觀念滯后影響流轉、市場機制不健全妨礙流轉、程序不規(guī)范制約流轉和損害農(nóng)民利益等諸多制約因素。要化解農(nóng)地流轉制約因素，必須引導農(nóng)民解放思想、建立土地使用權轉讓機制，培育中介組織，防止流轉過程中政府尋租，完善農(nóng)地流轉后的社會保障。關鍵詞：湖南；土地流轉；制約因素；化解路徑當前農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在實踐中出現(xiàn)了一些矛盾，主要表現(xiàn)在：小規(guī)模生產(chǎn)同規(guī)模經(jīng)營的矛盾；小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)的矛盾。解決這些矛盾的關鍵，在于實行農(nóng)村土地使用權的流轉，即所有權歸集體，承包經(jīng)營權歸農(nóng)戶，使用權歸轉入戶，只有這樣才能明確各產(chǎn)權主體關系，清晰界定權利和義務，從而促進農(nóng)用地使用權的順利流轉。農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉的放開，是政策法規(guī)條件日趨成熟的結果；是農(nóng)村經(jīng)濟社會結構嬗變的必然要求，也是建設中國特色社會主義現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。十七屆三中全會決議中將這一政策確定下來，將徹底打開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元化之路。一、當前湖南農(nóng)地流轉的現(xiàn)狀與特征近幾年來，隨著農(nóng)村土地承包三十年不變政策的落實，農(nóng)村經(jīng)濟結構的調整和農(nóng)村勞動力的轉移，促進了農(nóng)村土地流轉，流轉速度明顯加快。呈現(xiàn)流轉速度加快、規(guī)模擴大、形式多樣的特點。到2007年底，全省農(nóng)村土地流轉面積953.3萬畝，其中耕地流轉面積334.8萬畝，占家庭承包耕地面積的8；林地流轉面積618.5萬畝，占林地總面積的3.24。從流轉的形式看，一般有轉包、租賃、轉讓、互換、人股等幾種，其中轉包占53，租賃占24，轉讓占11?；Q占7，入股占1，其他形式占4。從流轉的期限看，耕地流轉以1-3年期為主，占流轉面積的70以上；林地流轉期限一般在十年以上，約占69。湖南農(nóng)地流轉在現(xiàn)階段大約呈現(xiàn)如下特征：一是流轉形式日益豐富多樣。土地流轉由轉包、租賃、轉讓、互換等較為簡單的形式向土地股份合作制等形式發(fā)展。二是流轉規(guī)模加大、步伐加快。土地流轉面積已達到953.3萬畝，流轉耕地占全省耕地的8。三是流轉范圍從主要經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的大中城市向欠發(fā)達地區(qū)全面擴展。四是土地流轉由單一的種糧向多種特色高效農(nóng)業(yè)及種養(yǎng)殖業(yè)方向發(fā)展，而且工商企業(yè)也大量參與進來。五是農(nóng)地流轉從無償流轉向有償流轉轉變。二、當前湖南農(nóng)村土地流轉的制約因素盡管湖南農(nóng)村土地流轉取得了一些成績，但仍然存在認識上、機制上、操作上和體制上等諸多方面的制約農(nóng)村流轉的因素。1農(nóng)民和基層干部認識和觀念的滯后影響著土地流轉。由于“戀土”情結及“守田為安”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些農(nóng)戶即使種不了、種不好也不愿轉出其農(nóng)用承包土地；同時因為農(nóng)業(yè)的比較利益低，一些農(nóng)戶即使種不夠，無田種也不愿轉入土地，不愿長期租賃；此外，基層干部特別是一些村組干部缺乏對土地流轉重要性的認識，沒把土地流轉作為一項重要工作去積極協(xié)調和幫助，而是無所作為，任其自然，使土地流轉處于自發(fā)無序、盲目運作的狀態(tài)。2市場機制不健全妨礙了土地流轉。湖南農(nóng)土流轉形式以轉包為主，形式比較單一，流轉主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉的內(nèi)容簡單。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉還處于自發(fā)階段，土地流轉大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。中介服務組織尚未建立，土地流轉市場還沒有形成，流轉信息不暢，土地評價缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有門路；鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施；鄉(xiāng)村兩級引導和服務不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實到位，難以通過有效地流轉實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。3程序不規(guī)范制約了土地流轉。土地流轉在我國農(nóng)村雖早已存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套完整規(guī)范的農(nóng)用地流轉程序。如有些農(nóng)戶進行土地流轉僅憑口頭協(xié)議，無任何書面合同，事后矛盾、糾紛時有發(fā)生；有些農(nóng)戶未事先向所在鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟合作組織提出書面申請，經(jīng)土地發(fā)包方同意就私自進行土地流轉交易，且事后也不進行匯報，以致造成農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權證書、土地清冊、實際承包面積和所處位置“四不相符”，擾亂了政府對農(nóng)用地的管理秩序。4操作不規(guī)范的土地流轉嚴重損害了農(nóng)民利益。在現(xiàn)有體制下，由于存在分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，出現(xiàn)了地方及基層政府侵犯農(nóng)民權益的現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在有的基層政府隨意改變土地承包關系，甚至用高壓手段和國家機器來強迫流轉，嚴重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權；不擇手段與民爭利，把土地流轉作為增加財政收入來源和吃喝玩樂的小金庫，嚴重損害了農(nóng)民的利益；強行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉租給企業(yè)經(jīng)營嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；為了大幅度地降低建設成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地之目的，以集體土地流轉機制或者入股制取代國家征地制；為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間低價出讓土地經(jīng)營權。三、湖南農(nóng)村土地流轉的制約因素的化解路徑化解制約湖南農(nóng)地流轉的因素著重從以下幾方面入手：1宣傳引導農(nóng)民解放思想，與時俱進。各級政府部門應提高認識，加強宣傳，轉變農(nóng)戶傳統(tǒng)經(jīng)營觀念，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前提下，增強農(nóng)民參與農(nóng)地流轉的積極性、主動性，對農(nóng)村中業(yè)已形成的土地自發(fā)流轉行為進行規(guī)范并完善管理機制引導其步入健康合法的市場交易軌道。2建立土地使用權轉讓機制。制定相應的規(guī)范操作程序，規(guī)定只要發(fā)生土地流轉，必須簽訂合同，且必須由村委會或村經(jīng)濟合作社備案，鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理委員會鑒證，對涉及時間較長、面積較大的流轉合同規(guī)定要到相應的公證處進行公證。涉及全村農(nóng)戶利益的土地流轉經(jīng)村民代表以上會議通過才能開展。同時，制定科學的土地流轉價格體系，切實保障農(nóng)民的利益。健全土地流轉管理機構，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)承包合同管理部門的組織協(xié)調作用，加強對土地流轉的監(jiān)督和管理，及時向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉糾紛。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道也建立健全土地承包經(jīng)營權流轉服務中心，為農(nóng)戶開展流轉前、流轉后的各種服務。各地政府應出臺鼓勵開展土地經(jīng)營權流轉、工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)建設農(nóng)產(chǎn)品原料基地等一系列政策意見，推進土地流轉。建議在各級土地管理部門內(nèi)部沒立土地流轉管理機構，并賦予相應的管理職權，對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理，并對土地流轉過程實行監(jiān)管，提高工作透明度，使農(nóng)村集體土地使用權流轉管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。3培育中介組織，服務土地流轉。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程的加快，進人二級市場交易農(nóng)地使用權數(shù)量將會急劇增加，這種信息不對稱的問題勢必影響生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。因此，有必要培育自主經(jīng)營、產(chǎn)權獨立的土地流轉中介機構，使土地使用權流轉從小范圍轉向大范圍，從臨時性、季節(jié)性轉向整體性、常年性。從單向性轉向綜合性，把土地使用權推向市場，建立土地流轉的長效機制。促進農(nóng)業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組。中介組織的主要功能是建立農(nóng)村土地流轉交易信息網(wǎng)絡，及時登記匯集可流轉土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場需要雙方的相互聯(lián)系，在雙方協(xié)商一致前提下，中介組織幫助辦理流轉手續(xù)；同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務；妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題；切實維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權益，從而使土地流轉與農(nóng)業(yè)結構調整實行“雙贏”?；诖?，現(xiàn)階段應建立的中介機構包括：土地交易所，從事農(nóng)地入市、農(nóng)地產(chǎn)權流轉協(xié)議的代理登記，用途變更登記，審批及信息發(fā)布。4完善政府職能，防止政府尋租。政府要對土地流轉有宏觀上的調控，完善產(chǎn)權登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。政府要建立約束政府行為過度干預的機制，準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源。與民爭利。5完善社會保障，鞏固流轉成果。(1)讓農(nóng)民享有市民待遇。認真落實湖南省委提出的新型城市化戰(zhàn)略，提高大中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸納能力，加快農(nóng)民市民化進程。對進城農(nóng)民一旦具備長期穩(wěn)定的生存條件，就應在制度上使其真正轉變?yōu)槭忻?，用城市制度平等解決、甚至傾斜支持解決他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學等問題；對進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產(chǎn)積累。只