農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民合理利益完全補(bǔ)償問(wèn)題探析.doc

農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民合理利益完全補(bǔ)償問(wèn)題探析內(nèi)容提要：失地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題是關(guān)系到農(nóng)民利益及社會(huì)安定的重大問(wèn)題。本文分析了現(xiàn)行失地農(nóng)民補(bǔ)償政策存在的問(wèn)題，陳述了實(shí)行完全補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，并對(duì)完全補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償期限及補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行了探討。關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民，完全補(bǔ)償，合理利益，現(xiàn)實(shí)選擇一、引言失地農(nóng)民是指在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基于城市建設(shè)用地需要而耕地被征用并失去土地的農(nóng)民。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著城市化的迅速推進(jìn)，全國(guó)每年至少有300萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民。到2005年，失地農(nóng)民累計(jì)已達(dá)四、五千萬(wàn)人，其中失地又失業(yè)的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人，占失地農(nóng)民的20%(趙蓓蓓，2005)。農(nóng)民失去土地后，大都沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，收入水平和生活水平都大幅下降。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2004年，全國(guó)的“三無(wú)農(nóng)民”已達(dá)4000多萬(wàn)，有60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地(黃抗生，2004)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)的一項(xiàng)以全國(guó)人均耕地面積在0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象的抽樣調(diào)查結(jié)果也顯示，43%的被調(diào)查農(nóng)戶完全喪失了耕地；20%的勞動(dòng)力賦閑在家；46%的失地農(nóng)戶收入水平下降。大量生活無(wú)著落的失地農(nóng)民的困境已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，60%的農(nóng)民上訪是因?yàn)橥恋貑?wèn)題(趙蓓蓓，2005)。因此，為了解開失地農(nóng)民問(wèn)題的癥結(jié)，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民利益，有必要結(jié)合近幾年的土地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策進(jìn)行重新審視，以探索出一條失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男侣纷?。二、我?guó)對(duì)失地農(nóng)民的現(xiàn)行補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)目前，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)，基本屬于適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆懂?。這種補(bǔ)償政策從近幾年各地的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，存在以下幾個(gè)問(wèn)題：(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理首先，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按耕地被征用“前三年平均產(chǎn)值”來(lái)計(jì)算，這與農(nóng)村的許多情況不相吻合。如某地塊在被征用前三年的某一年或兩年甚至于三年休耕或撂荒了，也就沒有收益可言；有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如經(jīng)濟(jì)林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，都有一個(gè)動(dòng)植物的自然生長(zhǎng)過(guò)程，在自然生長(zhǎng)期內(nèi)該土地也是沒有收益的。所以，“前三年平均產(chǎn)值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公允，必然遭致農(nóng)民的反對(duì)。另外，安置補(bǔ)助費(fèi)規(guī)定為相關(guān)耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的若干倍也沒有任何依據(jù)，因?yàn)槎咧g并不存在必要的相關(guān)性。其次，按“前三年平均產(chǎn)值”計(jì)算的補(bǔ)償金額明顯偏低。根據(jù)北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院的研究結(jié)果，目前我國(guó)西部地區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最高的標(biāo)準(zhǔn)是1.8萬(wàn)元人，這一數(shù)字僅僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。即使在我國(guó)比較富裕的東部地區(qū)，若按該地區(qū)一般耕地每年800元左右的產(chǎn)值和法律規(guī)定的30倍的最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總共也不過(guò)2萬(wàn)多元，僅相當(dāng)于同地區(qū)普通公務(wù)員一年的工資收入。(二)補(bǔ)償期限過(guò)短我國(guó)農(nóng)村土地承包法第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)”。根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)民在三十年或五十年、七十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間之內(nèi)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵碛谐邪恋厮休d的各種收益和保障。因此，對(duì)被征用的承包土地的補(bǔ)償期限，至少應(yīng)為三十年或五十年、七十年的承包期減去已承包年限之后的剩余時(shí)間。而現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的六至十倍和四至六倍。這就意味著，除非特殊情況，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的最長(zhǎng)補(bǔ)償期限分別為十年和六年。這一期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地承包期限，使失地農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害。(三)有關(guān)概念模糊不清如“前三年平均收益”以何時(shí)價(jià)格計(jì)算?是否考慮通貨膨脹因素?又如，根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)在中華人民共和國(guó)土地管理法釋義所作的解釋：“安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用”。這一解釋只是模糊地說(shuō)明安置補(bǔ)償費(fèi)是用來(lái)對(duì)失地農(nóng)民的“生活”所給予的“補(bǔ)助費(fèi)”，并沒明確“生活”的內(nèi)容及“補(bǔ)助費(fèi)”的涵義，在實(shí)際工作中引起諸多爭(zhēng)議。如筆者2006年暑期在河南省盧氏縣城關(guān)某村民小組進(jìn)行社會(huì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于概念模糊不清，土地補(bǔ)償費(fèi)被簡(jiǎn)單地理解為生活補(bǔ)助，致使該組被征土地每畝補(bǔ)償價(jià)格都在1萬(wàn)元以下，引起群眾強(qiáng)烈不滿，接連上訪。(四)補(bǔ)償形式單一按照國(guó)土資源部的規(guī)定，對(duì)于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。但在實(shí)踐中，絕大多數(shù)地區(qū)都采取了一次性貨幣補(bǔ)償形式。從西部有代表性的四川省(貨幣安置比例高達(dá)72.99%)(四川省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳，2006)，到東部有代表性的福建省的福州市(貨幣安置比例高達(dá)82%)(盧海元，2003)，情況概莫如此。單一的補(bǔ)償形式不可避免地造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、侵占、截留、挪用補(bǔ)償款、農(nóng)民失地又失業(yè)等種種損害農(nóng)民合法利益的現(xiàn)象。如河南省輝縣某村由于沒有集體企業(yè)，土地補(bǔ)償費(fèi)被用于村里的日常行政開支；江西省上饒市2003年全年共查辦與土地補(bǔ)償款有關(guān)的各類案件達(dá)30多件(胡錦武，2006)；甘肅省2004年全年共查處截留挪用征地款案9起，涉案金額812.565萬(wàn)元(王海川，2004)。(五)缺乏長(zhǎng)期保障機(jī)制現(xiàn)行補(bǔ)償政策只考慮了失地農(nóng)民的眼前利益，而忽略了他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽略了農(nóng)村土地所承載的多重社會(huì)功能。眾所周知，現(xiàn)階段，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活和生存保障。農(nóng)民在失去土地的閩時(shí)，其享有的、依附在土地上的其他權(quán)力和利益，如財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利以及享受政府支持的權(quán)利等等也就一并消失了。少數(shù)地區(qū)雖然嘗試著給失地農(nóng)民建立了部分就業(yè)保障，但由于缺乏長(zhǎng)期保障機(jī)制，這些保障最后也都名存實(shí)亡。以土地的就業(yè)保障為例，據(jù)四川省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳的調(diào)查，在全省歷年征地已得到就業(yè)安置的2.94萬(wàn)人中，到2003年底，已有56.96%的安置人員處于失業(yè)狀態(tài)。另?yè)?jù)浙江省人民政府研究室課題組統(tǒng)計(jì)，杭州市江干區(qū)歷年征用土地招工安置4916人，目前已有80%下崗回村。三、完全補(bǔ)償：失地農(nóng)民合理利益補(bǔ)償政策的現(xiàn)實(shí)選擇上述問(wèn)題表明，現(xiàn)行的補(bǔ)償政策不能使失地農(nóng)民的合理利益得到足夠、合理的補(bǔ)償。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)深入人心的今天，必須對(duì)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位進(jìn)行確認(rèn)，還給他們以應(yīng)有的國(guó)民待遇，并在此基礎(chǔ)上對(duì)失地農(nóng)民的合理利益進(jìn)行完全補(bǔ)償，即對(duì)由于土地被征用而給失地農(nóng)民帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)的及可預(yù)見的一切可量化的損失全部進(jìn)行補(bǔ)償。(一)實(shí)行完全補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)首先，實(shí)行完全補(bǔ)償有其理論依據(jù)。根據(jù)帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)資源分配從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)變化時(shí)，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人的境況變得更好，這就是帕累托改進(jìn)或帕累托最優(yōu)化。如果一部分人的利益增加是建立在另一部分人的利益受損的基礎(chǔ)上，這種增加就無(wú)異于掠奪。帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法，改進(jìn)的過(guò)程也是社會(huì)福利增加的過(guò)程。在土地征用過(guò)程中，國(guó)家征用土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無(wú)疑會(huì)增進(jìn)社會(huì)福利，但只有在失地農(nóng)民利益不受任何損失的前提下這種增加的福利才是有意義的、積極的。不使農(nóng)民利益受損，只能是對(duì)失地農(nóng)民損失的利益進(jìn)行全部補(bǔ)償。其次，實(shí)行完全補(bǔ)償有其法律依據(jù)。我國(guó)憲法第十三條明確規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)和繼承權(quán)”。農(nóng)民與被征用土地相聯(lián)系的合法財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)(包括財(cái)產(chǎn)孽息)理所當(dāng)然不受侵犯。如若受到損害就應(yīng)依法給以賠償或恢復(fù)原狀。另外，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，我國(guó)農(nóng)村土地承包法對(duì)不同土地的承包期限分別作了三十年、五十年、七十年或更長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)定，也就是說(shuō)，至少應(yīng)對(duì)從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時(shí)間內(nèi)的未來(lái)收益進(jìn)行補(bǔ)償。再次，實(shí)行完全補(bǔ)償有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。當(dāng)前，舉國(guó)上下正在大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。無(wú)論是“多予、少取、搞活”的方針，還是“以人為本”的執(zhí)政理念；無(wú)論是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的舉措，還是“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)以及“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的社會(huì)保障體系建設(shè)目標(biāo)，無(wú)不要求在土地補(bǔ)償中要還農(nóng)民所失的，給農(nóng)民應(yīng)得的。(二)完全補(bǔ)償范圍的確定根據(jù)完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地所實(shí)際承載的諸多權(quán)利和保障，對(duì)失地農(nóng)民合理利益的補(bǔ)償至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.相關(guān)土地的地價(jià)及土地收益。如農(nóng)林牧漁各業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、租賃收益、土石交易收益等。2.相關(guān)土地未來(lái)的升值收益。如土地租賃收益、土地未來(lái)升值收益。在一個(gè)自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的土地價(jià)格取決于市場(chǎng)的供求狀況，這點(diǎn)與其他商品是一樣的。由于土地的稀缺性和不可再生性，故土地的供給可以看作是恒定不變的，在城市化和工業(yè)化過(guò)程中，對(duì)土地的需求會(huì)逐漸增加，在這樣一個(gè)過(guò)程中土地的價(jià)格升高，土地實(shí)現(xiàn)了自身的增值。3.地上附著財(cái)產(chǎn)的損失及收益。如房屋價(jià)值，利用房屋的經(jīng)營(yíng)收益，道路、水井及灌溉設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施本身的價(jià)值及其帶來(lái)的收益，由于土地部分或全部被征用而使與之相關(guān)聯(lián)的其他財(cái)產(chǎn)價(jià)值遭受的損失。4.重新安置費(fèi)用，包括搬遷費(fèi)用及尋找和建造新住宅的費(fèi)用。5.轉(zhuǎn)崗成本。失地農(nóng)民重新獲得相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)的成本，包括崗前技能培訓(xùn)費(fèi)用、提高文化素質(zhì)的培訓(xùn)費(fèi)用以及尋找工作的費(fèi)用。6.社會(huì)保障。失地農(nóng)民應(yīng)享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障等。中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體制賦予了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。在我國(guó)的現(xiàn)階段，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，還對(duì)農(nóng)民起著重要的保障作用。第一，由于農(nóng)村社會(huì)保障的缺失，土地仍然是中國(guó)農(nóng)民的生活風(fēng)險(xiǎn)保障。對(duì)于廣大中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，擁有一份土地，農(nóng)村老年人口就有了基本社會(huì)保障。第二，土地還有就業(yè)保障作用。許多農(nóng)民必須以承包土地作為謀生的手段，離開了土地就面臨著失業(yè)的危機(jī)。對(duì)部分從農(nóng)村流動(dòng)到城市非農(nóng)部門就業(yè)的勞動(dòng)力還可以起到失業(yè)保障或“退農(nóng)保障”的作用，擁有一份土地，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力在遭遇挫折的時(shí)候就可以退而務(wù)農(nóng)。7.由于被征用土地上的工程施工而受到的影響。如在未被征用部分的土地上堆積工程原料、作業(yè)廢料等造成未被征用部分的土地上的經(jīng)營(yíng)損失。(三)完全補(bǔ)償期限的確定目前，對(duì)失地農(nóng)民合理利益的補(bǔ)償期限并沒有明確的法律規(guī)定。因此，按照現(xiàn)行有關(guān)政策及法律精神，補(bǔ)償期限至少可以有以下幾種選擇：1.參照憲法有關(guān)私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定，對(duì)地上附著的房屋等私有財(cái)產(chǎn)，按該私有財(cái)產(chǎn)的實(shí)際使用壽命期限進(jìn)行補(bǔ)償。2.參照農(nóng)村土地承包法有關(guān)承包期限的規(guī)定，對(duì)土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)在從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時(shí)間內(nèi)的收益進(jìn)行補(bǔ)償。3.參照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、使用年限的規(guī)定，對(duì)由于土地被征用而造成的固定資產(chǎn)或具有固定資產(chǎn)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)際操作時(shí)，應(yīng)本著不與民爭(zhēng)利的原則，從不同的補(bǔ)償項(xiàng)目所涉及到的若干法律規(guī)定中選取最長(zhǎng)的期限進(jìn)行補(bǔ)償。(四)完全補(bǔ)償價(jià)格的確定如果采用貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)格的確定就要具體問(wèn)題具體分析。具體地：1.以公允價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)。當(dāng)某資產(chǎn)由于缺乏活躍市場(chǎng)而又無(wú)同類市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，公允價(jià)值就是一個(gè)公平的計(jì)價(jià)基礎(chǔ)。如對(duì)被征用土地上的水井、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)價(jià)。2.以重置價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)。這種定價(jià)方法特別適合對(duì)住房的補(bǔ)償。失地農(nóng)民若因土地的征用而一并失去了住所，也就變得無(wú)家可歸，土地需求方理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾袚?dān)為他們重建家園的責(zé)任。3.以凈現(xiàn)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由于其使用會(huì)給其所有者或使用者帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，如經(jīng)營(yíng)性房屋的經(jīng)營(yíng)收益、土地的經(jīng)營(yíng)收益及增值收益、水庫(kù)(塘)及其他基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收益等，因此，對(duì)其補(bǔ)償應(yīng)按各期可預(yù)見的收益與各期投入成本計(jì)算的凈現(xiàn)值來(lái)進(jìn)行定價(jià)。4.以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)。對(duì)那些有參考市價(jià)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可直接參考市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。如搬遷費(fèi)用、青苗補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)崗成本以及由于被征用土地上的工程施工而受到的影響等。四、政策性建議1.完善相關(guān)法律規(guī)定，增加政策的可操作性。對(duì)最近幾年的土地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)失地農(nóng)民合理利益的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償期限、補(bǔ)償