農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緣何出了問題？.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緣何出了問題？內(nèi)容摘要：土地流轉(zhuǎn)制度改革是當前農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的熱點和難點。上個世紀八、九十年代稅費上漲的壓力促使荊門蔣村所在區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大面積的土地拋荒現(xiàn)象，并由此導致在地方政府“土政策”的推動下出現(xiàn)了一種本地“要逃離的”農(nóng)戶與外來“要進入的”農(nóng)戶之間通過買賣房屋連帶“流轉(zhuǎn)”宅基地和承包地的小農(nóng)經(jīng)濟邏輯的土地流轉(zhuǎn)實踐形式，為我們理解當下規(guī)模化經(jīng)營導向的土地流轉(zhuǎn)試驗可能出現(xiàn)的后發(fā)效應提供了一個很好的分析視角。關鍵詞：農(nóng)村土地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營小農(nóng)經(jīng)濟邏輯一、農(nóng)民負擔激增中的土地拋荒與土地流轉(zhuǎn)2008年國慶節(jié)前后，我們在湖北荊門地區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)村在分田單干以后出現(xiàn)了規(guī)模巨大的“外來戶”，進而又發(fā)現(xiàn)了一種不同于規(guī)?；瘜虻男∞r(nóng)經(jīng)濟運轉(zhuǎn)邏輯的土地流轉(zhuǎn)模式，為我們理解當下的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以及以此為基礎的土地流轉(zhuǎn)政策實踐提供了一個很好的分析視角。以蔣村為例，早在1981年該村就開始試行分田到組的土地改革方案，并在時隔半年之后進一步推行分田到戶的土地承包政策，促使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性在一定程度上得到提高。然而好景不長，到上個世紀八十年代末，該村已經(jīng)開始出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，并在九十年代中期達到頂峰。在土地拋荒的背后，一個至為關鍵的因素是包括三提五統(tǒng)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅費征繳總額在不斷增加，農(nóng)民負擔在日益攀升，甚至曾經(jīng)達到畝均360元的征收標準。與此同時，土地的產(chǎn)出水平和糧食價格卻并沒有同步上漲，農(nóng)民的種田收益相對明顯下滑。土地拋荒意味著農(nóng)民不再愿意承當承包地所負擔的農(nóng)業(yè)稅費，也意味著地方政府的財政收入遭遇新的困境。這就必然迫使地方政府一方面通過自上而下的壓力型體制施壓村組干部在不斷提高農(nóng)業(yè)稅費畝均金額的情況下強化征稅能力，一方面嘗試推行各種政策的變通實踐以化解土地拋荒和由此而加劇的畝均農(nóng)業(yè)稅費上漲的壓力。在分稅制改革以后，地方政府財政收入更加依賴于農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)民負擔也在1996年前后達到農(nóng)民所能夠承受的極限?！肮俦泼穹础钡恼螇毫驮絹碓酱蟮呢斦毫ζ仁沟胤秸畬ψ兺ㄍ恋卣咭曰獍殡S土地拋荒而來的農(nóng)業(yè)稅費收入減少的訴求更加的強烈，而土地流轉(zhuǎn)政策則為之提供了一個難得的機會。實際上，在出現(xiàn)土地拋荒的初期，祖籍四川和湖北利川等經(jīng)濟發(fā)展水平更加落后地區(qū)的農(nóng)民就開始涌入當?shù)貙ふ抑\取生計的機會。而外來的農(nóng)民要想在當?shù)亓⒆?，一要購買或新建房子以解決居住問題，二要獲得土地資源以解決生存難題，三要獲得地方政府，尤其是村組干部對其居住權(quán)利的身份性認可。因此，“要逃離的”與“要進入的”就在地方政府的政策變通中達成了雙方皆大歡喜的“交易契約”，逃離的本地居民將房子連同宅基地、承包地連賣帶送地“轉(zhuǎn)讓”給了迫切想要進入的外來農(nóng)民，并放棄了其在村莊里的一切權(quán)利，當然也包括一切義務，徹底割斷了與生養(yǎng)自己的家鄉(xiāng)的連接紐帶。地方政府的政策變通主要是“幫助”本地要逃離的村民將房子與宅基地和承包地捆綁在一起連同村莊的成員權(quán)一次性地通過一種“形似流轉(zhuǎn)，實是買賣”的所有權(quán)變更合同在“符合”法律規(guī)定的界限內(nèi)永久性地“流轉(zhuǎn)”給了“要進入的”外來農(nóng)民。按照相關的法律規(guī)定，農(nóng)村的宅基地和承包地是集體所有，是不能進入流通市場自由買賣的，當?shù)卣汀澳J”雙方村民的賣房與買房行為，而將土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)順便“流轉(zhuǎn)”給買房的外來村民，并注銷了外逃村民的戶口，為進入的外來村民注冊上了本地戶口，幫助完成了本地小農(nóng)與外來小農(nóng)之間的土地流轉(zhuǎn)，從而也減輕了自身因為土地拋荒、稅費空懸而帶來的稅費收入減少的壓力。1997年，在農(nóng)業(yè)稅費居高不下的情況下，當?shù)卣菩辛送恋囟喲影?，之前外逃的本地村民徹底喪失了承包土地的?quán)利和機會。2005年，在取消農(nóng)業(yè)稅費、實行糧食直補政策的新形勢下，當?shù)匾?997年二輪延包時的土地家庭承包情況為基準推行了土地確權(quán)確證的政策改革實踐，外來農(nóng)戶的土地承包權(quán)得到進一步確認，外逃農(nóng)戶再一次也將是永久性地喪失了原本所有的承包權(quán)。而對于在1997年到2005年之間發(fā)生的小農(nóng)之間的“土地流轉(zhuǎn)”則根據(jù)雙方的約定與協(xié)商結(jié)合實際情況加以處理并給予確權(quán)確證。由此導致在2005年，當?shù)貒@土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律與民事糾紛顯著上升，最終蔣村以及所在區(qū)域的大多數(shù)農(nóng)村都有不下于10%的原住民將村莊成員權(quán)及其附屬權(quán)利不得不“確權(quán)確證”給了外來的新住民，最高的村莊甚至達到了三分之二的規(guī)模。二、確權(quán)確證中的土地流轉(zhuǎn)政策及問題呈現(xiàn)2005年當?shù)氐胤秸诖_權(quán)確證中推行的土地流轉(zhuǎn)承包政策實際上已經(jīng)完全剝奪了原住民的土地承包權(quán)，變相肯定了流轉(zhuǎn)雙方的土地“買賣”行為，違背了現(xiàn)今法律對土地只能流轉(zhuǎn)而不能買賣的相關規(guī)定。然而，地方政府的政策行為也有其難言之隱。在上個世紀八、九十年代，農(nóng)民負擔不斷加重，土地拋荒日益增多的情況下，任何人都難以預測到不久之后國家就會取消農(nóng)業(yè)稅費并對種糧農(nóng)民實行直補的惠農(nóng)政策，而農(nóng)業(yè)稅費來源減少的威脅就擺在眼前困擾著基層政府。外逃的本地村民既然“放棄”土地不愿耕種，自然也就不可能再承擔負載在土地上的納稅繳費義務。在稅源減少的財政壓力面前，地方政府不得不推行短視的土地流轉(zhuǎn)政策：一方面為自愿進行的房屋連帶宅基地和承包地的“買賣”行為打開方便之門，鼓勵不愿耕種土地的本地農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給外來的農(nóng)民，并通過房屋所有權(quán)的過戶連帶將宅基地和承包地的相關權(quán)益全部過戶給新的外來農(nóng)民；一方面為了緩解日益增大的土地拋荒壓力，地方政府推行了“稅隨地走”的農(nóng)稅政策，鼓勵村組干部到外地去引進種糧大戶，促使當?shù)亟^大多數(shù)村莊的村組干部都曾經(jīng)到四川、河南等地宣傳本地特殊優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)政策千方百計地引進外來愿意種糧的農(nóng)民。這在相當大程度上保證了外來承包戶的土地權(quán)益，并通過村莊成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓化解了其后顧之憂。因此，當土地經(jīng)營效益好轉(zhuǎn)的新形勢下，地方政府推行確權(quán)確證的土地政策就不得不照顧到外來農(nóng)戶的土地權(quán)益，繼續(xù)堅持權(quán)利與義務對稱的原則，將稅費征繳年代獲取土地經(jīng)營收益的權(quán)利與承擔納稅繳費義務的對稱關系延續(xù)到后稅費時代將已經(jīng)過戶的土地權(quán)益仍然賦予外來農(nóng)戶。在地方政府的政策邏輯里面，只看到農(nóng)民繳納稅費與享受土地權(quán)益是對稱關系，而沒有顧及短視的土地流轉(zhuǎn)政策可能引發(fā)的新問題。在房屋、宅基地與承包地的買賣或流轉(zhuǎn)中，價格是極其便宜的。在九十年代初中期土地承載的稅費相對還算比較低的時候，一棟民房連同宅基地和戶均10多畝的承包地只能賣到價格不等的幾千元。基本上可以說農(nóng)戶買賣的只是房屋，至于宅基地和10多畝的承包地都是免費贈送給外來農(nóng)戶的。外逃的本土農(nóng)戶獲得的只是區(qū)區(qū)幾千元的一次性貨幣收入，喪失的卻是村莊的成員權(quán)以及依附其上的居住權(quán)和土地繼續(xù)承包權(quán)。從此以后，這些外逃農(nóng)戶就只能在市場經(jīng)濟的大潮中去“披荊斬棘”，承受巨大的永不確定的市場風險，在很大程度上喪失了重返村莊生活的可能性，也為城鄉(xiāng)地區(qū)的社會穩(wěn)定和中國持續(xù)的現(xiàn)代化進程帶來了新的威脅。三、短視的土地流轉(zhuǎn)政策潛存的社會問題地方政府短視的土地流轉(zhuǎn)政策徹底割斷了外逃農(nóng)民與所在村莊的聯(lián)系，將之完全推向了風險難測的莊外世界，雖然曾經(jīng)為緩解地方財政壓力作出了功不可沒的貢獻，但是也為中國經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展埋下了新的隱患。根據(jù)我們的調(diào)查，當?shù)赝馓愚r(nóng)民在莊外世界謀生的路徑主要有三個：一是憑借自身的社會關系網(wǎng)絡和經(jīng)濟實力在外經(jīng)商；二是在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城或其它地方的商業(yè)街做小買賣、小生意；三是在外打工謀生。在留守農(nóng)民的觀念中，外逃農(nóng)民過著遠比自己要好得多的生活，而實際上往往并不如此。稅費改革以后，當?shù)貞艟?0多畝地的家庭耕種模式完全可以讓留守村莊的農(nóng)民過上相對比較體面的生活，每年戶均1-2萬元的種田純收入已經(jīng)使留守農(nóng)民步入溫飽有余、小康不足的相對富裕的生活階段。而在那些外逃農(nóng)民中，除了極少數(shù)的農(nóng)民能夠通過自身的努力打拼獲得在城市生活的資格和經(jīng)濟實力外，大多數(shù)農(nóng)民的生活處境并不比留守農(nóng)民優(yōu)越，并不得不承受越來越大的經(jīng)濟社會壓力。在我們調(diào)查的蔣村所在地區(qū)，絕大多數(shù)的流出農(nóng)民或在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和附近新開發(fā)的商業(yè)街做些小買賣、小生意，或在發(fā)達地區(qū)和發(fā)達城市以及附近的縣城打工謀生。在蔣村附近的關橋商業(yè)街，一百米長的臨街店面已經(jīng)出現(xiàn)了5個早餐店和19家小百貨店，其它類型的店面莫不如此，競爭是越來越激烈，效益是越來越差。因為關橋商業(yè)街覆蓋范圍太過有限，只有四個周邊村莊，原本在九十年代開一個早餐館一年能夠掙上兩、三萬元，現(xiàn)今忙活一年只能掙得大幾千元。而且由于在農(nóng)田經(jīng)營中耕種與收割機械化、幫工貨幣化的有利形勢下，種田農(nóng)民開始過上“一個月種田，兩個月過年（趕人情、喝酒），九個月休閑”的生活，也有了空閑時間以及必要的資本實力在商業(yè)街開店面做生意，這就進一步地擠壓了無地農(nóng)民做小買賣、小生意的利潤空間，致使其生活處境越來越差。同時，在蔣村所在的縣城，也活躍著數(shù)量龐大的靠打零工謀生的失地農(nóng)民工。還有更多的外逃村民到更遠的發(fā)達地區(qū)和發(fā)達城市尋找就業(yè)謀生的機會。而受制于農(nóng)民自身的素質(zhì)和中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打工農(nóng)民中的絕大多數(shù)都不可能獲得在城市繁衍生息的經(jīng)濟實力，難以取得在城市生活的資格。現(xiàn)今，有少部分在莊外世界謀生不得意的外逃農(nóng)民想要重新回到村莊里來，可是在種田效益好轉(zhuǎn)和國家對種田農(nóng)民實行反哺政策的新形勢下，要想反過來通過“買房轉(zhuǎn)地”在已經(jīng)確權(quán)確證的情況下再次獲得村莊的成員權(quán)是非常困難的。短視的土地流轉(zhuǎn)政策實踐使當?shù)氐耐馓愚r(nóng)民喪失了穩(wěn)定的生活來源和立足之地，從而也就使其失去了在莊外世界謀生失敗之后的回旋余地，很有可能會成為新的城市貧民。當前，在蔣村所在的縣城已經(jīng)出現(xiàn)了一個相對穩(wěn)定的零工市場和失地農(nóng)民的居住場所。隨著時間的推移，在大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動力或類似于荊門地區(qū)的外逃失地農(nóng)民居住的城市地區(qū)，很多可能會出現(xiàn)拉美化的貧民窟。相對于還保有土地的農(nóng)村剩余勞動力而言，外逃失地農(nóng)民將不得不長期忍受貧民窟的苦難生活。四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐反思相對于規(guī)?；瘜虻耐恋亓鬓D(zhuǎn)，蔣村所在區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無疑還是一種小農(nóng)經(jīng)濟的流轉(zhuǎn)經(jīng)營邏輯。然而，正如我們在當?shù)厮吹降募词故窃谕鈦磙r(nóng)民與本地農(nóng)民在地方政府鼓勵下自愿開展的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營實踐也已經(jīng)導致出現(xiàn)了相對于原住民來說無論是絕對數(shù)量還是相對比例都不容忽視的失地農(nóng)民。這部分農(nóng)民已經(jīng)失去了進城失敗以后回歸農(nóng)村的無限可能性，也失去了失敗之后仍然能夠過上有尊嚴而又體面的生活的機會，最終極有可能會淪落為新型城市貧民階層，進而威脅到城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定。就當前的情況來看，無論是類似于荊門地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟運轉(zhuǎn)邏輯的買斷型土地流轉(zhuǎn)，還是諸多改革實驗區(qū)規(guī)模化經(jīng)營導向的土地流轉(zhuǎn)都無法避免出現(xiàn)大規(guī)模的失地農(nóng)民。只是由于前者規(guī)模有限，弊端還沒有能夠完全呈現(xiàn)，而后者實驗區(qū)的地方政府大多都有雄厚的財力支撐，能夠承受土地流轉(zhuǎn)改革實驗失敗后的經(jīng)濟與社會壓力，甚至還能夠通過政策引導將失地農(nóng)民所潛藏的社會矛盾分流到自身所管轄的范圍之外，讓中央政府以及失地農(nóng)民流入的地方政府來分擔改革的失敗成本，自然有持無恐。不過，一旦規(guī)模化經(jīng)營導向的土地流轉(zhuǎn)成為國家