農(nóng)村研究論文-關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資機制探析.doc

農(nóng)村研究論文-關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資機制探析作者：江正平曲春生趙瑩瑩論文關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資機制論文摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足已成為制約新農(nóng)村建設與發(fā)展的瓶頸，其中籌資機制的不完善是造成供給不足的關鍵所在。在目前的籌資機制中，存在著各籌資主體財權和事權不對稱、預算外籌資加重、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構影響、資金籌集缺少保障等因素，必須在協(xié)調(diào)各籌資主體的責任、完善公共財政體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立籌資長效機制的基礎上，不斷完善與創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資機制。農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展離不開公共產(chǎn)品的有效供給，而建立與之相完善的籌資機制則是這個環(huán)節(jié)的核心。據(jù)初步測算，新農(nóng)村建設需要新增資金15萬20萬億元人民幣，因此，對改善農(nóng)村基礎設施所需的大量資金投入問題，只有形成與現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展相適應的公共產(chǎn)品供給與籌資機制，才能確保社會主義新農(nóng)村建設目標的終極實現(xiàn)。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資機制的困境農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足已成為制約新農(nóng)村建設進一步發(fā)展的瓶頸，其中籌資機制的不完善是造成供給不足的關鍵所在。盡管這一問題在各級政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解決。1、籌資主體責任不明，存在本末倒置的現(xiàn)象目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要采取“自上而下”的決策機制，但是作為政府籌資主體中央、省級和基層政府三者間，在責任范圍以及相關籌資比例上尚不明確。例如教育一項準公共產(chǎn)品的投入，中央和地方政府應有的義務劃分與投入責任卻顯得界限模糊，責任倒置。中央和省級掌握著約60的財力，卻基本上只承擔少部分農(nóng)村義務教育的責任，縣鄉(xiāng)政府只掌握約20的財力，卻承擔了絕大部分農(nóng)村義務教育的責任。1991-2006年，中央財政教育事業(yè)費支出占主要項目支出的比重，從3.44降到2.86，下降了0.58個百分點，降幅為16.86；同期，盡管地方財政教育事業(yè)費支出比重也出現(xiàn)下降，但降速僅為5.48。應該說，地方財政在教育發(fā)展方面做出了更大貢獻，承擔了更多責任。同樣的情況還發(fā)生在衛(wèi)生、文化和各項農(nóng)村事業(yè)發(fā)展方面。2、預算外籌資加重，存在向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁成本的傾向預算外財政收入已成為我國各級政府財政收入的重要組成部分。19912007年期間，我國預算外資金的絕對值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多數(shù)年份，預算外收入和支出的增長幅度都超過了國家財政收支的增長速度。稅費改革后，地方尤其縣鄉(xiāng)財政收入的來源更為狹小，收支矛盾陡然加劇，于是預算外籌資被各級政府尤其是縣鄉(xiāng)政府作為彌補財政收入不足和滿足公共產(chǎn)品建設需要的一個重要手段。調(diào)查顯示，稅改后有關農(nóng)村公共產(chǎn)品的群眾集資(主要形式為一事一議籌資)有了一定程度的增加。但是由于“一事一議”制在實際操作中的弊端，諸如“事”權難辨，信息不暢，監(jiān)督不力等，實際使其在法律層面失效。同時，由于這種預算外的籌資方式缺少對資金收入和使用的制度約束，最終有可能演變?yōu)檎鞑块T向農(nóng)民集資、攤派甚至亂收費的趨勢，進而使農(nóng)民成為公共產(chǎn)品成本的分攤者，變相加重了農(nóng)民的負擔。3、政策慣性作用，農(nóng)村籌資能力欠缺由于“以農(nóng)促工”政策的歷史影響，一些政府籌資主體至今在觀念上不能與時俱進，潛意識里認為農(nóng)村落后于城市是“合理的”。改革開放以來，盡管這種思想不斷受到滌蕩，農(nóng)村公共基礎設施建設也取得了很大成就，但農(nóng)村區(qū)域間不平衡、農(nóng)村落后于城市的格局并沒有徹底改變。城鄉(xiāng)之間的顯著差距不僅表現(xiàn)在道路、公共基礎設施上，更突出地反映在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障和疾病預防及控制體系的建設等方面。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，我國農(nóng)村人口約占全國總?cè)丝诘?0，但農(nóng)村衛(wèi)生費用僅占全國衛(wèi)生費用的30左右；同時，30的城市人口占用了70的醫(yī)療衛(wèi)生資源。目前，只有少數(shù)幾個經(jīng)濟發(fā)達的省份建立了農(nóng)村醫(yī)療和社會養(yǎng)老保障體系，而絕大多數(shù)省市區(qū)的農(nóng)村在這方面僅處于籌備階段，有的甚至是空白狀態(tài)。在這種慣性思維作用下出現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給不公平，同時由于農(nóng)村自身市場機制的不健全，村集體經(jīng)濟的欠發(fā)達，導致農(nóng)村金融產(chǎn)品單調(diào)，籌資渠道單一，農(nóng)村自身的籌資能力欠缺，這方面尤以中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)明顯。4、資金籌集缺少保障，長效機制難以建立長效發(fā)展機制的建立，既需要公共財政來保障，也需要有符合市場經(jīng)濟運行要求的融資機制。從公共財政的角度看，歐美國家均采取了相應的法律制度來給予足夠的經(jīng)費投入保障。實際上，我國也在這方面做了大量的工作。例如1992年頒布的中國教育改革和發(fā)展綱要中明確提出，到本世紀末，國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應達到4。應該說，這個指標是發(fā)展中國家的平均水平，屬于偏低的指標。即使如此，我國教育投入的這一比重到目前也仍未達到這一平均水平。如果按這一標準執(zhí)行，以2006年的GDP210871億元計算，教育投入應為8434.84億元，而實際投入為6348.36億元，前后相差2086.48億元，占當年教育投入的32.87，國家財政教育經(jīng)費支出實際比重為3.01。但以筆者調(diào)查所及，目前能真正落實這一規(guī)定的在縣域比例上也不容樂觀。同時還存在一些本應投入到公共產(chǎn)品建設上的資金，不僅不能到位，相反還被用到其他方面。從市場化融資方面來看，由于農(nóng)村缺少完善的市場運作方式，各地區(qū)的市場化程度不一，造成了農(nóng)村融資能力方面的不平衡，資金不能完全通過市場的方式得以保障。即使經(jīng)濟發(fā)展比較快、市場化程度比較高的地方，諸如如何保護投資者利益，如何實行多形式的經(jīng)營和管理等問題依然亟待解決。而在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，比較普遍采用的是各種非市場籌資，即接受來自國際和民間的資金援助。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機制存在問題的原因透視盡管目前影響籌資問題的根源諸多，但主要原因在于各級政府在財權和事權上的不對稱、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構的影響以及籌資的保障措施不健全等，這些最終影響和制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。1、財權和事權上的不對稱首先，財權和事權的不對稱造成各級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資責任劃分不清?，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，中央政府把有些事權下放得過低，而財權卻抓得過緊，基層政府擔負著沉重的支出責任，而自身財政能力頗為有限。19942002年期間中央財權平均為52，地方財權平均為48；中央事權平均為30，地方事權平均為70。以農(nóng)村義務教育投入為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔占78，縣級財政負擔占9，省市財政負擔占11，而中央財政負擔占1左右。本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，也在行政、財政體制改革的名義下，通過轉(zhuǎn)移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的責任，供給主體錯位現(xiàn)象嚴重。其次，財權和事權不對稱也造成了預算外籌資方式的盛行。根據(jù)財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府負責地方性公共產(chǎn)品的提供。但目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品基本上是由基層政府提供的，基層政府的事權大于財權，承擔了許多本應該由上級政府承擔的支出。特別是在建設社會主義新農(nóng)村的背景下，基層政府為了完成上級政府的要求和任務，在財政能力匱乏的情況下，必然要通過權力斂取不合理的收入應對不合理的事權，采用向農(nóng)民集資與攤派，甚至亂收費的形式，用以彌補財權與事權不對稱產(chǎn)生的財政能力不足和解決公共產(chǎn)品建設資金不足的問題，無形中將一部分本應由國家負擔的支出轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，使農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不相稱的負擔。2、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構的影響由于我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構，國家從政策、財政上優(yōu)先支持城市的基礎設施建設、公益事業(yè)和社會保障等，而投入農(nóng)村的資金還遠遠不能滿足農(nóng)村的實際需要。在公共產(chǎn)品的提供上，農(nóng)村和城市是截然不同的兩種發(fā)展道路，農(nóng)村的公共產(chǎn)品大部分由農(nóng)戶自籌資金建設，政府僅是給予一定限度的補貼，而城市中的各類公共產(chǎn)品，基本上都是由政府提供。在公共產(chǎn)品籌資上，城市優(yōu)先于農(nóng)村的現(xiàn)象也很突出?？梢哉f這種非均衡的發(fā)展模式，直接造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資渠道單一，渠道不暢，自身籌資能力降低，是導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中籌資問題的根源所在之一。盡管傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構正逐漸被新的即市場主導型的二元結(jié)構所替代，但同時在消費結(jié)構上也引發(fā)了城市對農(nóng)村依存度的嚴重下降?？傮w來看，農(nóng)村市場機制的健全與完善程度遠非城市，農(nóng)村地區(qū)利用市場化手段進行籌資的能力大為減弱。3、籌資機制的保障措施不健全從目前農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資的發(fā)展情況看，無論是公共財政支持的模式還是通過市場融資的模式，都缺少應有的保障措施。首先，缺乏法律保障。我國還沒有明確形成關于農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資的法律法規(guī)。甚至規(guī)范性文件。既沒有確立與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共產(chǎn)品籌資和建設法，也沒有以法律形式將各籌資主體的責任明確，更沒有以法律形式規(guī)定將國民經(jīng)濟收入中的一部分投入到公共產(chǎn)品的建設上去。由于缺少法律保障，公共產(chǎn)品建設資金就沒有穩(wěn)定、可靠的財政來源。同時，各政府籌資主體對通過市場化融資的手段缺少支持，對一些想進入公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設的各種市場資本形成了一定阻礙，造成市場“有心無力”的現(xiàn)象。其次，籌資程序上隨意性較大，缺少科學化和法治化。科學化和法治化作為規(guī)范籌資程序的兩個標準，在實踐中其功能僅存在于理論層面，在籌資過程中，籌資程序缺少科學的設計，效率和公平難以得到最大的體現(xiàn)，也沒有形成“硬約束”，沒有明確的責任機制，蔑視、違反和破壞籌資程度的現(xiàn)象時常存在。三、完善與創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資機制綜上，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資機制遠未適應新農(nóng)村建設的形勢需要，只有進一步完善與創(chuàng)新這種制度，才能保證新農(nóng)村建設的公共產(chǎn)品和資金需要，從而加快廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。1、協(xié)調(diào)各籌資主體，明確劃分責任各籌資主體之間要進行協(xié)調(diào)，明確責任，這樣才能最大限度地發(fā)揮各籌資主體的籌資作用，保證現(xiàn)有條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最大化。筆者建議，各籌資主體之間應當根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性來明確各自應該承擔的責任。對于農(nóng)村的純公共產(chǎn)品，應采用中央政府和省級政府聯(lián)合的籌資方式。如在農(nóng)村基礎教育、社會保障、環(huán)境保護等方面，應由中央政府和省級政府全權負責建設和維護資金的籌集，根據(jù)行政區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，中央政府應該承擔5075的資金責任，省級政府承擔剩余的部分，而基層政府則給予積極配合，保證中央的政策決策貫徹執(zhí)行。對于農(nóng)村的準公共產(chǎn)品，如地區(qū)性的農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)村道路建設、中型水利工程等，應根據(jù)“誰受益，誰負擔”的原則，采取省級政府、基層政府和市場投資相結(jié)合的籌資方式。省級政府和基層政府根據(jù)受益范圍的大小進行一定數(shù)額的補貼，其余部分采用市場籌資的方式。對于補貼的標準，要依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍和基層政府的財力狀況進行適當安排。2、完善公共財政體制，強化制度內(nèi)籌資能力完善公共財政體制首先是加大中央及地方政府財政對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支持力度，建立健全各級財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入的穩(wěn)定增長機制，不僅做到資金絕對數(shù)量上的增加，還要做到用于農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設資金占公共財政支出的比例增加，而且財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設資金增量主要用于農(nóng)村，保持農(nóng)村公共基礎設施、社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活環(huán)境改善等方面的投入不斷增長。同時，要優(yōu)化支農(nóng)結(jié)構，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的輕重緩急，優(yōu)先支持那些影響面大、受益人多、農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品項目，整合財政支農(nóng)資金，提高財政支農(nóng)資金的使用效率。其次是完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構，加大在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上的力度。這不僅包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，甚至包括地方對地方的轉(zhuǎn)移支持。各級政府應根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，確定不同的財政轉(zhuǎn)移支付標準，避免財政轉(zhuǎn)移支付中的平均主義。同時做好轉(zhuǎn)移支付資金在使用過程中的管理，確保轉(zhuǎn)移支付資金使用效用的最大化。3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)村籌資能力城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構是造成城鄉(xiāng)籌資能力出現(xiàn)巨大差距的主要原因。因此，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構形成的體制格局。首先是消除在制度層面上的差距。改變重城市輕農(nóng)村的財政支出政策，由依靠農(nóng)民自身解決向以國家提供為主的政策目標過渡，堅持城鄉(xiāng)一體化為導向，加快推進公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的公共產(chǎn)品供給籌資制度。其次，積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道。一是“向上要”，自稅費制改革以來，盡管中央支持農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設方面的籌資地位在下降，但地方籌資的地位在增強。基層政府應充分意識到這一點，特別是在中央提出建設社會主義新農(nóng)村這一歷史任務的機遇下，多向省、市級政府爭取資金。二是“自己籌”?？梢酝ㄟ^對已建成的公共產(chǎn)品進行一定程度的征稅收費，將所得的錢重新投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設中去，或成立旨在推動某項公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設的專項發(fā)展基金。三是“對外找”。基層政府可以通過減免稅收和給予信貸的優(yōu)惠政策，調(diào)動經(jīng)濟組織增加對公共產(chǎn)品的投入，吸引市場力量的參與，例如通過出讓一定時期基礎設施使用管理權的方式，發(fā)動企業(yè)或個人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設，提供部分資金，之后回收部分成本。也可以爭取企業(yè)家的捐助，特別是祖籍是本地區(qū)的成功人士。4、完善籌資的法律保障，建立長效機制長效機制的建立，必須依賴于相應的法律規(guī)則。首先是要逐步建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資機制的法律保障。在憲法層面明確規(guī)定農(nóng)民對公共產(chǎn)品的享有權利，以條例、規(guī)定等形式頒布行政法規(guī)，或以中央和國務院聯(lián)合發(fā)文的形式出臺規(guī)范性文件，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金保障確立依據(jù)