農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策 .doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策摘要:隨著各地對于國家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的落實和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的開展,縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積的公共負(fù)債問題,越來越明顯地暴露出來。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)”政策在基層的執(zhí)行,而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。需要尋找其形成的原因,并尋找對策解決。關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；形成原因；對策一、債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀近年來,隨著深化體制改革的進(jìn)行,全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”,己經(jīng)成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題并受到了廣泛的關(guān)注。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大,覆蓋面廣我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少?農(nóng)業(yè)部1999年的統(tǒng)計表明,截至1998年底全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)共計3259億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元,每個村20萬元。另有官員統(tǒng)計,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元,計2200億元左右。但有專家學(xué)者認(rèn)為還遠(yuǎn)不止此,財政部科學(xué)研究所研究員白景明指出:“從我們掌握的材料看,在我國除臺灣和兩個特別行政區(qū)以外的省級行政單位中,鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)279億元,有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模。因此,如果在推斷全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話,全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷,全國可能突破1萬億元。由此可見,鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP的比重在5%-10%之間,占我國財政收入的比重在30%-50%之間,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實際上己超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)?！绷頁?jù)社科院的調(diào)查,2002年,被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為19%,高于同年17.85%的國債負(fù)擔(dān)率。事實上,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù),連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清,原因主要是債務(wù)是在長期的過程中形成的,領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆,現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債,也不關(guān)心到底有多少債務(wù)；另外一方面,就債務(wù)本身而言,也確實難以搞清楚。有些是原來辦企業(yè)時借的,有些是部門借的,有些可能是投資款,有些也可能是個人借的,要認(rèn)定有一定的難度。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)1.債權(quán)人結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括金融機(jī)構(gòu)、上級財政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會等。由于上世紀(jì)90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度的借貸；由于國家后來強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會,導(dǎo)致了大量的債務(wù),金融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成；再如,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修建高速公路、教育“普九”達(dá)標(biāo)中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化,債權(quán)主體構(gòu)成也是多元化。2.債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育“普六”“普九”達(dá)標(biāo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、借債上繳稅費(fèi)統(tǒng)籌等。一是盲目興辦企業(yè)負(fù)債,在上個世紀(jì)的興辦企業(yè)熱中懷著良好的愿望,提出“村村有工廠”“消滅無工廠的村”,在沒有經(jīng)過實際的考慮下,盲目上馬了很多企業(yè),在現(xiàn)在看來,當(dāng)時企業(yè)在一定程度上緩解了農(nóng)村勞動力大量剩余的壓力,但是作為企業(yè),由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化,并沒有實現(xiàn)長期贏利的目的,現(xiàn)在,不僅當(dāng)初盲目上馬的企業(yè)無一成功,反而使部分集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的村債臺高筑；二是透支興辦公益事業(yè)負(fù)債,其中包括如九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、普及程控電話、飲用水改造、改造村級公路等,從而背上了沉重的包袱；三是財政管理不規(guī)范,多數(shù)村的村級財務(wù)連年赤字,農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費(fèi)用沒有實現(xiàn)“年初預(yù)提,年終結(jié)算,多退少補(bǔ),滾存使用”的原則辦理,超范圍的開支現(xiàn)象嚴(yán)重,致使共同生產(chǎn)的費(fèi)用成了“無底洞”,累積超支的數(shù)額巨大,村級組織不堪重負(fù)；四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費(fèi)稅,完成上級的稅收。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。債務(wù)問題在20世紀(jì)90年代末就受到重視,中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措。但收效并不大,1998年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成,主要有:舊債基礎(chǔ)上形成的新債。如舊債的利息,或者為還舊債而舉新債。建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。行政管理開支方面形成的債務(wù)。一部分是拖欠財政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù),一部分是因為辦公經(jīng)費(fèi)不足、吃喝招待、旅游參觀而形成的債務(wù)等等。原來導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會、“普九”達(dá)標(biāo)等基本上不見了。多起來的是政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)。看來,就債務(wù)解決債務(wù)問題,并不能完全解決債務(wù)問題,那么,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程之中,會不會導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢?筆者認(rèn)為,要從債務(wù)形成上尋找原因,才能找到解決債務(wù)問題的根本對策,防止舊債添新債。二、債務(wù)形成原因通過分析債務(wù)的形成,可以發(fā)現(xiàn),一部分債務(wù)是由于政策出臺的不當(dāng)造成的,如90年代提出的“消滅無工廠的村”,大興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵村辦企業(yè)。這些政策的出臺是1978年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)解放后,國家為緩解農(nóng)村勞動力人口大量剩余而提出的,出于較好的動機(jī),在當(dāng)時得到了國家的鼓勵。但后來由于這些企業(yè)競爭力不強(qiáng)等多種原因,國家又出臺了政策關(guān)閉這些企業(yè),但卻沒有給予一定的補(bǔ)償,也沒有根本解決農(nóng)村勞動力大量剩余的問題。另一部分債務(wù)是由于上級在下達(dá)任務(wù)時沒有給以一定的配套資金造成的,如“九義”達(dá)標(biāo)。為了達(dá)標(biāo),進(jìn)行校舍改造、進(jìn)行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等,本來是為了使兒童都有書讀,到最后反而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重,沒有錢讓小孩去讀書。再如“三個代表”等類似的基層學(xué)習(xí)活動,村干部被集中起來學(xué)習(xí)數(shù)日,其間心不在焉地聽報告,漫無邊際地討論,花錢印材料,買材料等,既耗費(fèi)時間,也耗費(fèi)錢財。具體分析原因,主要包括:(一)我國行政管理體制方面的原因我國現(xiàn)行的壓力型管理體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級增支減收的壓力無能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財力上劃、事權(quán)增加”的局面。1994年分稅制改革后,我國提高了中央財政收人所占比重,地方財政所占比重相應(yīng)降低。財權(quán)上收了,而事權(quán)在一次次任務(wù)中不斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)有多大常常是剛性的,而事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。對于基層的農(nóng)民而言,他們只是看重事情有沒有人做,而不管是由哪一級政府出的錢,上級政府“只給政策不給錢”,下達(dá)了任務(wù)卻沒有配套資金,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。這也反映了目前考核機(jī)制的不合理。現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級進(jìn)行且由上級說了算,不可能真正從為農(nóng)民出發(fā)。現(xiàn)行的政績考核機(jī)制和自上而下的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動就是完成任務(wù),圍繞上級的指令、指標(biāo)轉(zhuǎn)。任務(wù)的完成情況與個人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān),于是,在實際操作過程中,不得不將指標(biāo)分解下達(dá),從縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))到村,村再將每一個指標(biāo)落實到每戶農(nóng)民身上。而各種所謂的達(dá)標(biāo)活動、升級活動、招商引資等就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實現(xiàn)目標(biāo)的主要手段。至于這些活動采取什么方式、手段實現(xiàn),并不時上級所關(guān)心的,他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展,必能造福于農(nóng)民,但事實上,這種自上而下的問責(zé)恰恰忽視了農(nóng)民。上級政府指派任務(wù)、指令,卻看不到基層政府的實際表現(xiàn)。同時,基層政府債務(wù)的形成、加重也與政府自身的特點有關(guān)。1983年人民公社制被正式廢除,鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級農(nóng)村政權(quán),同時建立了一級財政。財政的建立,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一種內(nèi)在的權(quán)力和利益擴(kuò)張沖動不斷地追逐更大的權(quán)力和更多的利益,直到受到約束和抵制。其實,這種政府所具有的擴(kuò)張沖動是所有政府具有的本質(zhì)。從公共選擇學(xué)的角度來看,政府不僅具有社會性,同時還是“經(jīng)濟(jì)人”,具有自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍包括國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)重短缺的情況下,游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理之外的預(yù)算外資金和自籌資金的存在,便構(gòu)成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門的極大激勵,為其提供了大量的尋租機(jī)會。(二)財政體制上的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在缺陷。一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入上,“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的收入來源。1994年起我國開始實行中央與省級財政的分稅制財政管理體制,以后由省級向下逐步推開,但迄今為止,我國省以下“分稅制”體系并未完全到位,致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機(jī)制。而且每年各級財政收人都有硬性任務(wù)指標(biāo),從而使“分稅制”在一定程度上成為“包稅制”。上級政府在年初根據(jù)支出計劃,逐級下達(dá)財政收人任務(wù),層層分解,限期上交。有的縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù),給基層政府造成很大壓力,在難以完成稅收上交任務(wù)時,只好舉債先完成上交任務(wù),債務(wù)負(fù)擔(dān)又轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工資,教師工資已經(jīng)統(tǒng)一由縣級財政發(fā)放,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍有稅收負(fù)擔(dān),有很大的財政壓力。解決債務(wù)問題,可能還需要從擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入來源進(jìn)行考慮。同時,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的另一個重要來源,轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范、透明。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說,大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法,相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項補(bǔ)助形式進(jìn)行的。而補(bǔ)助量的多少沒有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù),難以排除撥款的隨意性,最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在跑關(guān)系要錢方面,依賴補(bǔ)助過日子,而另一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平,挖潛增收的積極性受到了影響。另一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出方面,由于機(jī)構(gòu)臃腫等原因?qū)е仑斦С鍪Э亍｀l(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府,就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4萬多個,相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小,但不管地域多大,人口多少,財政承受能力如何,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對口,這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂,缺乏監(jiān)督機(jī)制。財務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,多頭審批,隨意性強(qiáng),這些都人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。(三)債務(wù)解決對策現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)會不會引起新的問題,影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè),在新的歷史時期,如何對待現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù),這些都要求解決好債務(wù)問題,以更好地促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。一是要積極尋找措施化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解決的,因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有債務(wù)。由于各地具體情況不同,債務(wù)發(fā)生的原因不同,因此必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,因地制宜、分類指導(dǎo),逐個鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù),制定切實可行的債務(wù)化解措施。二是采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。在這方面,首先要適當(dāng)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可用財力,加強(qiáng)財務(wù)管理,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用效益,精簡財政供養(yǎng)人口,遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。雖然這樣做的難度也是很大的,但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。其次,上級政府在下達(dá)任務(wù)、指令時,防止只給政策不給錢的現(xiàn)象。再次,推行綜合預(yù)算。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預(yù)算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預(yù)算外收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理范圍,采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法,管好預(yù)算內(nèi)外資金,提高改革的綜合效益。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中,今年國家將會有較大力度的轉(zhuǎn)移支付,但在上文中,我們已經(jīng)分析轉(zhuǎn)移支付制度的不完善,有一定的隱患,國家的轉(zhuǎn)移支付安排可能只是具體到項目,而不是具體到村,勢必會帶來新一輪的“跑錢”活動,會不會由于資金不到位,或者資金缺口,而又走到借貸或者向農(nóng)民統(tǒng)籌的路上去呢?三是上級政府理應(yīng)給予的援助和配套改革措施。要想確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良性運(yùn)行,杜絕進(jìn)一步發(fā)生的赤字和債務(wù),同樣需要上級政府的大力援助和相關(guān)部門的相應(yīng)配合。進(jìn)一步建立規(guī)范的政府間分配體系,從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充實的財力,給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大力度的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付等。與此同時,國家應(yīng)適當(dāng)加大對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人,以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解不能只靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“孤軍奮戰(zhàn)”,上級政府和相關(guān)部門給予必要的支持是極為重要的。據(jù)悉,在今年的政府工作報告中,國家已開始拿出大量的資金,化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級在“九義”達(dá)標(biāo)過程中所遺留的債務(wù)。參考文獻(xiàn)1蘇明.部分縣