政治其它相關(guān)論文-我國基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)問題探析.doc

政治其它相關(guān)論文-我國基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)問題探析論文關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員政策執(zhí)行自由裁量權(quán)論文摘要：我國基層公務(wù)員在執(zhí)行公共政策過程中行使自由裁量權(quán)還存在不少問題,這些問題的產(chǎn)生主要有三方面的原因:一是政策本身存在缺陷,二是政策執(zhí)行監(jiān)督機制不健全,三是基層公務(wù)員自身素質(zhì)不高。要確?；鶎庸珓?wù)員正確行使自由裁量權(quán),提高政策執(zhí)行效果,需提高政策質(zhì)量,進一步健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制,提高基層公務(wù)員素質(zhì)。公共政策是一個連續(xù)的過程,中央政府制定的政策需要基層公務(wù)員的實際執(zhí)行才能實現(xiàn)其目標。改革開放以來中央政府制定的系列政策經(jīng)過基層公務(wù)員的認真貫徹執(zhí)行取得了舉世矚目的成就,但是,也有一些基層公務(wù)員在實際執(zhí)行中央或上級政府的政策時,因不正確使用自由裁量權(quán),阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標的實現(xiàn),產(chǎn)生了極其負面的影響。針對這些情況,本文試圖探討如下幾個問題。一、基層公務(wù)員執(zhí)行政策時行使自由裁量權(quán)需遵循的原則我國于1993年開始實施的國家公務(wù)員暫行條例規(guī)定“本條例適用于各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。”1剛通過的公務(wù)員法把公務(wù)員界定為“是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。2根據(jù)這一界定以及我國公務(wù)員等級劃分和行政區(qū)域劃分相結(jié)合的原則,本文所指基層公務(wù)員是指區(qū)、縣行政區(qū)域內(nèi)行政處級及其以下的、具有國家行政編制,由國家財政負擔工資福利的國家行政機關(guān)公務(wù)人員,及各類有法律授權(quán)具有外部行政管理職能的組織中的公務(wù)人員。基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)是基層行政組織及其公務(wù)員執(zhí)行政策時在特定情況下,依照其職權(quán)“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當?shù)木唧w行政行為的權(quán)力?！?行使這種權(quán)力的最終目的是實現(xiàn)政策目標?；鶎庸珓?wù)員執(zhí)行政策中行使的這種自由裁量權(quán)具有以下幾方面的屬性:一是自由裁量權(quán)是法律授予的權(quán)力,其目的是實現(xiàn)政策目標,因此,基層公務(wù)員必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),而不能超越法律的授權(quán),而且,這種裁量權(quán)必須以實現(xiàn)政策目標為唯一目的；二是自由裁量權(quán)是在特定情況下選擇行政作為或不作為的權(quán)力,是一種有條件限制的而非任意的權(quán)力；三是自由裁量權(quán)對行政職權(quán)有依附性,它以職權(quán)的存在為前提并以實現(xiàn)職權(quán)為目的,不能越權(quán),也不能不履行其職權(quán)?！霸诂F(xiàn)實生活環(huán)境中,對政策執(zhí)行者容許的自由裁量程度的解釋,與有意無意的漠視規(guī)則之間的界限十分模糊”。4自由裁量權(quán)的本質(zhì)及其屬性要求基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時必須遵循一系列原則,才能規(guī)范其正確行使裁量權(quán),實現(xiàn)政策目標,它也是我們判斷公務(wù)員是否正確行使自由裁量權(quán)的標準?；鶎庸珓?wù)員在行使自由裁量權(quán)時必須遵循如下一些原則:第一,合法原則。在現(xiàn)代民主法治社會,公務(wù)員行使的自由裁量權(quán)是法律授予的一種特殊的行政權(quán)。它要求基層公務(wù)員在執(zhí)行政策,做出裁量時,必須以法律的授權(quán)為前提,不僅要符合法律的具體規(guī)定,還要符合法律的立法目的。合法性原則還要求基層公務(wù)員行使自由裁量權(quán)時,必須以法律為依據(jù),以事實為準繩。必須考慮政策執(zhí)行中的相關(guān)因素,比如政策執(zhí)行中的地域差異、民族文化傳統(tǒng)等。同時不能考慮不相關(guān)的因素,如執(zhí)法人員、執(zhí)法機關(guān)部門的利益,以及與執(zhí)法行為無關(guān)的第三方的利益等。第二,合理原則?！坝捎诜少x予權(quán)力行使者以自由裁量區(qū)間,使其在自由裁量區(qū)間內(nèi)的不同選擇可以體現(xiàn)截然不同的價值取向。不同價值取向的行為選擇在形式上是合法的,這就為權(quán)力行使者披著合法的外衣濫用自由裁量權(quán)提供了可能。這種權(quán)力的濫用比一般的權(quán)力腐敗更為隱蔽,更難受到制約”,5所以,必須強調(diào)基層公務(wù)員在執(zhí)行政策中行使自由裁量權(quán)的合理性原則,使其在法律條文無法規(guī)范的自由裁量區(qū)間內(nèi),自覺體現(xiàn)政策的本質(zhì)和精神,合理運用自由裁量權(quán)。合理性原則要求基層公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)時公正地對待政策相對人。同種情況,必須同樣對待；不同種情況,必須不同對待。對同種情況給予不同對待,以及對不同種情況給予相同對待,都是違反公正原則的。第三,誠信原則。我國各級人民政府是代表人民利益,受人民委托而行使管理國家公共行政事務(wù)的工具。維系委托與受托關(guān)系的關(guān)鍵在于人民對政府的信任,而信任的根源在于政府的誠信。作為基層公務(wù)員它既要取信于基層人民,還必須向上級人民政府誠實守信。第四,程序原則。如果沒有科學(xué)合理的執(zhí)行程序,自由裁量權(quán)要實現(xiàn)政策的實體公正、合理將在很大程度上依賴于基層公務(wù)員的主觀判斷而具有很大的不確定性和可塑性。因此,必須制定科學(xué)合理的政策執(zhí)行程序,明確自由裁量的標準、說明自由裁量的依據(jù)、切實實行回避制度、吸納政策相對人和有關(guān)方面人員參與對自由裁量的聽證、建立救濟制度,以確?；鶎庸珓?wù)員行使自由裁量權(quán)時能夠?qū)崿F(xiàn)實體規(guī)則。二、基層公務(wù)員執(zhí)行政策中行使自由裁量權(quán)存在的問題授予我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán),是執(zhí)行政策的需要。過去20多年的實踐表明,正是授予了基層公務(wù)員相應(yīng)的自由裁量權(quán),才使他們創(chuàng)造性的完成了許多政策目標,取得了巨大成就。但是,也有一些基層公務(wù)員因為缺乏有效的規(guī)制,沒有認真遵循行使自由裁量權(quán)的規(guī)則而導(dǎo)致自由裁量權(quán)的異化和政策執(zhí)行變異,給國家、社會和政策相對人造成了嚴重的不良后果。概括而言,政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)的異化主要表現(xiàn)為以下幾種情況:1濫用裁量權(quán)。一些基層公務(wù)員違反行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的各項規(guī)則,背離政策目的,考慮不相關(guān)因素,不考慮相關(guān)因素,隨意解釋不明確的政策概念,在執(zhí)行政策中濫用自由裁量權(quán),造成惡劣的社會影響。濫用裁量權(quán)是基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時行使自由裁量權(quán)存在的主要問題。主要表現(xiàn)為:第一,政策執(zhí)行缺損。一項政策是一個有機的整體,必須完整的執(zhí)行才能達到預(yù)期的政策效果。但是,有些地方、部門的基層行政機關(guān)及其公務(wù)員在執(zhí)行政策時,利用“自由裁量權(quán)”對上級或中央的政策各取所需,只選擇那些對自身有利的政策內(nèi)容執(zhí)行,對自己無利、利益受損的政策內(nèi)容則有選擇性的不傳達、不執(zhí)行,從而使政策的整體功能不能得到有效的發(fā)揮。如1992年國務(wù)院頒發(fā)了全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例,中央給企業(yè)14項權(quán)利,而在相當長的時間,有許多地方?jīng)]有落實,不少權(quán)利被地方政府截留,政企不分依然存在。第二,政策執(zhí)行歪曲?；鶎庸珓?wù)員在傳達和執(zhí)行上級或中央政策時對政策精神或部分內(nèi)容有意曲解,利用政策中某些抽象性、概括性的語言,借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋。如中央確立國企改革中實行“抓大放小”的政策后,一些地方的基層行政機關(guān)只注視“抓大放小”政策的表面文字含義,而不去領(lǐng)會搞活企業(yè)的真正政策目的,在短時間內(nèi)把大量的中小企業(yè),包括一些經(jīng)濟效益很好的企業(yè)廉價出售,有的基層公務(wù)員還利用自己“自由裁量”出售給誰、以何價格出售的權(quán)力進行“尋租”,以權(quán)謀私,貪污腐化使國有資產(chǎn)大量流失。第三,政策替代。有些基層行政機關(guān)及其公務(wù)員當執(zhí)行的政策對自己不利時,就利用其“自由裁量權(quán)”制定與上級政策表面一致,實際上卻違背上級政策的實施方案,使上級的政策難以得到貫徹、落實,即所謂的“上有政策、下有對策”。例如,中央要政企分開,一些政府主管部門搖身一變成為行政性公司,即翻牌公司,照舊行使直接管理企業(yè)的權(quán)力。第四,政策附加?；鶎有姓C關(guān)及其公務(wù)員為了自身或地方、部門的利益,在執(zhí)行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內(nèi)容,從而使政策的調(diào)控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。比如,我國住房制度改革政策,其精神旨在克服福利分房中的不正之風(fēng)推動住房的商品化進程,然而,在實施中,許多地方規(guī)定了一些原政策沒規(guī)定的內(nèi)容,結(jié)果這一政策明顯向占有較大面積和較高質(zhì)量住房的既得利益者傾斜。2越權(quán)裁量?；鶎庸珓?wù)員行使的自由裁量權(quán)是一種與職權(quán)相應(yīng)的權(quán)力,除非特殊授權(quán),否則一旦越權(quán)裁量,便是一種違法行為。以違法的權(quán)力去執(zhí)行既定的政策,其本身已違反了依法行政的法治原則,其行為是無效的甚至是違法的,不可能有效的實現(xiàn)政策目標。例如,曾經(jīng)有些地方,一些基層公務(wù)員在執(zhí)行計劃生育政策時,為了完成上級下達的任務(wù),越權(quán)行政,沒收相關(guān)人員的財產(chǎn)、搗毀其房屋,甚至實行“連坐”、“株連九族”,以至民怨沸騰,發(fā)生了村民炸鄉(xiāng)政府的極端行為。3怠于裁量?；鶎庸珓?wù)員在執(zhí)行政策時有意不行使或變相不行使自由裁量權(quán),以消極拖延或不作為的方式,機械地執(zhí)行政策。自由裁量權(quán)是中央或上級政府賦予基層行政機關(guān)及其公務(wù)員的一種“便宜行事”的職權(quán),目的是使基層公務(wù)員能夠根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況靈活處理,以更好地實現(xiàn)政策目標?；鶎庸珓?wù)員怠于行使自由裁量權(quán),該為而不為,不能把政策的靈活性與原則性有機的結(jié)合起來,機械地執(zhí)行政策其實質(zhì)是一種失職行為,它將貽誤政策執(zhí)行的有利時機,致使中央和上級制定的政策在基層得不到及時、有效的執(zhí)行。三、基層公務(wù)員執(zhí)行政策中行使自由裁量權(quán)存在問題的原因我國基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中行使自由裁量權(quán)存在上述問題的原因是復(fù)雜的。概而言之,則主要有以下幾方面:1公共政策本身存在缺陷?；鶎庸珓?wù)員在政策執(zhí)行過程中由于使用自由裁量權(quán)不當而導(dǎo)致政策變異,在很多情況下與公共政策本身的缺陷有關(guān)。一是政策缺乏科學(xué)性、不完整、不配套?！罢咧贫ㄖ饕揽款I(lǐng)導(dǎo)干部的個人經(jīng)驗和智慧,而未形成一套完整科學(xué)的決策程序和決策約束機制”。7容易導(dǎo)致決策者作出的決策缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和可行性。此外,新老政策之間、宏觀和微觀政策之間；政治、經(jīng)濟和社會各個領(lǐng)域和各個部門的政策之間；以及一個大政策和它的具體實施細則之間、往往沒有很好的銜接和配套,沒有形成科學(xué)合理的政策體系。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難,另一方面也給執(zhí)行者鉆政策“空子”,尋找對策造成了可乘之機。二是政策缺乏合理性。制定公共政策是為了能夠解決現(xiàn)實的社會問題,如果政策方案不能真實反映客觀存在著的社會問題,不符合大多數(shù)人民群眾的利益、愿望和要求,政策方案是無法得到有效執(zhí)行的。三是政策缺乏具體性,即政策目標表述不明確、政策措施和步驟模棱兩可。四是政出多門,莫衷一是。由于我國機構(gòu)繁多、部門林立、職責(zé)不明、且缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)、常常是政出多門,甚至相互矛盾,這就給政策執(zhí)行者“靈活變通”政策提供了條件。五是我國幅員遼闊、地區(qū)間的社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展的不平衡使得很難用整齊劃一的政策來指導(dǎo)。因此,如果政策制定者無視地區(qū)間的差異,搞政策“一刀切”,往往會導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)變異行為。2政策執(zhí)行監(jiān)督機制不健全。雖然我國已形成了多元化的監(jiān)督體系,但仍然不健全,對基層公務(wù)員政策執(zhí)行監(jiān)督不力。一是監(jiān)督機構(gòu)沒有相對的獨立性,使得監(jiān)督力度大打折扣；二是監(jiān)督機構(gòu)之間責(zé)任不明確,監(jiān)督機構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,造成監(jiān)督混亂；三是某些監(jiān)督人員素質(zhì)低,與執(zhí)行人員“合作”,扮演“裁判”和“運動員”的雙重角色8；四是“督查制度過多地或單純地注重執(zhí)行進度和結(jié)果的檢查,而對執(zhí)行過程本身及執(zhí)行中出現(xiàn)的問題關(guān)注不夠或關(guān)注過少,使執(zhí)行偏差得以產(chǎn)生并不斷擴大”9；五是監(jiān)督主體單一,政策執(zhí)行缺乏應(yīng)有的公開性性和透明性,群眾知情權(quán)不足,社會輿論監(jiān)督嚴重不足,監(jiān)督不力。因此,我國公共政策執(zhí)行體制中的監(jiān)督更多地是流于形式,監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督作用的發(fā)揮極其有限,基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時不當使用自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策變形、走樣的情況時有發(fā)生。3基層公務(wù)員素質(zhì)較低?；鶎庸珓?wù)員使用自由裁量權(quán)不當導(dǎo)致政策執(zhí)行變異的另外一個重要因素是其素質(zhì)較低所致。一是基層公務(wù)員政治素質(zhì)不高,受狹隘利益的驅(qū)動,濫用自由裁量權(quán),導(dǎo)致政策執(zhí)行變異。二是基層公務(wù)員文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低,不能正確理解政策,不當使用自由裁量權(quán),導(dǎo)致政策偏離。我國執(zhí)行政策的基層公務(wù)員學(xué)歷偏低,大專以下學(xué)歷的公務(wù)員還占有相當?shù)谋壤?“特別是在中西部地區(qū),由于人員不足,同時受財政等方面的制約,還聘用一些未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的或?qū)W歷低下的臨時工或合同工來協(xié)助執(zhí)行政策”。10低層次的認知結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其對政策理解不透,把握不準。同時一些基層行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也缺乏對政策實質(zhì)的準確理解能力,知識水平偏低,業(yè)務(wù)執(zhí)行能力不強,不能結(jié)合本地區(qū)、本部門、以及具體事務(wù)的實際在把握政策實質(zhì)的基礎(chǔ)上靈活處理,這就不可避免地會導(dǎo)致其行使自由裁量權(quán)的不當,而使政策目標發(fā)生偏離。四、防治基層公務(wù)員執(zhí)行政策中不當行使自由裁量權(quán)的對策正如孟德斯鳩所說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。11權(quán)力具有內(nèi)在的擴展性,為了防止基層公務(wù)員使用自由裁量權(quán)不當導(dǎo)致政策執(zhí)行變異,必須對自由裁量權(quán)加以合理的控制。為此,需要:1提高公共政策質(zhì)量。要提高公共政策質(zhì)量,首先,應(yīng)加強決策的民主化、科學(xué)化建設(shè)。建立民主決策機制,集思廣益,博采眾長,不應(yīng)長官意識濃重,由少數(shù)幾個人、甚至一個人獨自決策；政策必須要有科學(xué)理論知識支撐,符合科學(xué)決策程序,符合客觀實際具有可行性。為此,政策制定者必須提高自身的政策理論水平,深入了解實際情況,采用科學(xué)的決策技術(shù)和方法,建立科學(xué)的決策咨詢機制,提高政策的質(zhì)量。其次,要注意政策之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、配套,以免基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時擇其所要而行之。再次,政策表述應(yīng)盡可能明確、具體。最后,要提高公共政策授權(quán)的質(zhì)量,控權(quán)的力度。2完善監(jiān)督控制機制。監(jiān)督不力,則使基層公務(wù)員濫用自由裁量權(quán)有恃無恐,監(jiān)督機制不健全則使其能游走于各種監(jiān)督之間而不受懲罰或從輕受罰。因此,必須加大政策執(zhí)行的監(jiān)督力度,進一步完善政策執(zhí)行監(jiān)督機制。首先,要建立相對獨立的政策執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng),增強監(jiān)督機關(guān)的權(quán)力。改變目前我國行政機關(guān)既當運動員又當裁判員的監(jiān)督局面。其次,必須進一步加強國家權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督,賦予其更大的監(jiān)督權(quán)力,以更好的履行立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約功能。立法機關(guān)必須既要重視實體法的建設(shè),又要高度重視程序法的立法工作,規(guī)范基層公務(wù)員執(zhí)行政策的行政程序,避免其恣意妄為。司法機關(guān)在重視實體規(guī)則監(jiān)督、事后監(jiān)督的同時,還要高度重視對基層公務(wù)員執(zhí)行政策時行使自由裁量權(quán)的程序規(guī)則的監(jiān)督、過程的監(jiān)督,以程序規(guī)則確保自由裁量權(quán)實體規(guī)則的實現(xiàn)。再次,必須加強和