新聞傳播學(xué)論文-現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中的信息公開制與知情權(quán).doc

新聞傳播學(xué)論文-現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中的信息公開制與知情權(quán)內(nèi)容提要本文將“知情權(quán)”的提出和信息公開制的興起及發(fā)展置于現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中研究。論文首先回顧了信息公開制伴隨著“知情權(quán)”的提出和日益受到認(rèn)可而興起的歷史軌跡，進(jìn)而探討了“知情權(quán)”原則的確立和信息公開制的發(fā)展，分析了其主要原因。最后論文考察了信息公開實踐在我國的發(fā)展。論文指出，保障公民知情權(quán)的政府信息公開制的興起和發(fā)展，在思想層面和操作層面都是以現(xiàn)代民主政治為背景的，是公民民主權(quán)利擴(kuò)大的表現(xiàn)。符合現(xiàn)代政治民主發(fā)展的要求是它得以在世界范圍發(fā)展的主要原因。論文還指出，“知情權(quán)”和信息公開制并非西方資本主義政治文明的專利。社會主義政治文明建設(shè)的實質(zhì)，是人民當(dāng)家作主，知情是人民當(dāng)家作主的需要，信息公開滿足人民的這一需要。關(guān)鍵詞：知情權(quán)信息公開政治文明社會傳播系統(tǒng)同政治體系及其運作方式密切相聯(lián)?，F(xiàn)代政治文明是以民主為核心內(nèi)涵的，傳媒業(yè)的興起與參與社會政治生活，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展中的重要影響因素之一：作為現(xiàn)代社會中占主導(dǎo)地位的信息傳播體系，傳媒業(yè)帶來的政治信息溝通的普及化和公開的政治表達(dá)渠道，同決策民主化、同公民的廣泛的政治參與有著難解之緣；傳媒業(yè)的引導(dǎo)輿論功能，使其同民主政治所要求的對于政治過程和政治人物的監(jiān)督緊密相連。信息公開制是在政治民主化進(jìn)程中出現(xiàn)的，從一開始，它就與傳媒業(yè)有著不解之緣。I信息公開制的興起和“知情權(quán)”的提出在以民主為核心內(nèi)涵的現(xiàn)代政治文明的進(jìn)程中，公民民主權(quán)利的擴(kuò)大是普遍現(xiàn)象。就實行資本主義政治文明的西方國家而言，自建立起資本主義民主制度以來，在資本主義民主的發(fā)展過程中，西方國家公民在法律范圍享有的權(quán)利，不斷得到擴(kuò)大和發(fā)展。例如，日本1946年憲法對“國民的權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，由過去的14條增加到了31條，規(guī)定國民可以享有的權(quán)利許多是過去沒有的。又如，法國1946年制定的新憲法，除宣布“再次鄭重確認(rèn)1789年之人權(quán)宣言所賦予人類及公民權(quán)利的自由，以及共和國法律所承認(rèn)之基本原則”之外，還在序言中專門列舉了法國公民享有的各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。1就實行社會主義政治文明的國家來說，以我國為例，自我國現(xiàn)行憲法（中華人民共和國第四部憲法）于1982年12月由第五屆全國人大五次會議通過以來，歷經(jīng)了四次修改，始終堅持進(jìn)一步完善重視和保護(hù)公民權(quán)利的規(guī)定。非公經(jīng)濟(jì)、地位、權(quán)利、法治等等是修憲中相同或相似的關(guān)鍵詞。2004年3月十屆人大第二次會議通過的憲法修正案（現(xiàn)行憲法的第四次修正案）在公民享有廣泛的自由民主方面，明確寫入了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”和“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。這兩點同三個代表重要思想的寫人憲法，被稱為此次憲法修正中的三大熱點。私有財產(chǎn)權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。我國1954年憲法（中華人民共和國第一部憲法）承認(rèn)和保護(hù)公民的生活資料的所有權(quán)。1982年憲法規(guī)定：“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)?！边@次憲法修正案明確規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，用“財產(chǎn)權(quán)”代替“所有權(quán)”，為在市場經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)公民財產(chǎn)所有權(quán)以外的其他物權(quán)、債權(quán)以及知識產(chǎn)權(quán)等方面的財產(chǎn)權(quán)，提供了憲法保障；同時，完善了對私有財產(chǎn)的征收、征用制度，以利于正確處理私有財產(chǎn)保護(hù)和公共利益需要的關(guān)系。2“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”寫入我國憲法，體現(xiàn)了國家承擔(dān)保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)的職責(zé)的承諾?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”寫入憲法修正案，表明我國全面推進(jìn)人權(quán)事業(yè)和保護(hù)公民權(quán)利的決心。這次憲法修正案對我國第四部憲法的修改，還包括關(guān)于土地征收征用制度、社會保障制度的規(guī)定，它們同樣體現(xiàn)了進(jìn)一步完善尊重和保護(hù)公民權(quán)利的原則。信息公開制，是人類社會在現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中正在探索的實踐，是保證民眾在知情的基礎(chǔ)上實現(xiàn)民主權(quán)利的一種機(jī)制，其興起與發(fā)展，是公民民主權(quán)利擴(kuò)大的表現(xiàn)。目前，世界上已有幾十個國家制定了有關(guān)政府信息公開的法律，從而以法律的形式確認(rèn)了知情權(quán)的原則并指導(dǎo)其實施。在這些國家中，芬蘭是于1951年制定官方文件公開法的。此后，美國（1966年）、丹麥（1970年）、挪威（1970年）、法國（1978）、荷蘭（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亞（1982年）、新西蘭（1982年）、奧地利（1987年）、意大利（1990年）、比利時（1994年）、愛爾蘭（1997年）、日本（1998年）等國相繼制定了政府信息公開的法律。而即使在尚未頒布專門的政府信息公開的法律的國家和地區(qū)，近年來伴隨著世界范圍內(nèi)提倡政務(wù)公開、透明的政治文明近期發(fā)展趨勢，信息公開和“知情權(quán)”的概念也逐漸引起廣泛關(guān)注和探討。信息公開制和公開原則的表述，最早出現(xiàn)在歐洲。據(jù)魏永征等著西方傳媒的法制、管理和自律和張國良著現(xiàn)代大眾傳播學(xué)的介紹，早在18世紀(jì)，瑞典就在其新聞（自由）法中，提出官方文件應(yīng)向人民公開，這被認(rèn)為是“公開原則”的最早表述。但是，信息公開制的興起成為世界范圍的現(xiàn)象，卻是20世紀(jì)中期以來在人類社會政治生活中出現(xiàn)的重要現(xiàn)象。它同“知情權(quán)”的提出和日益在學(xué)理上受到認(rèn)可形影相伴。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家經(jīng)過反思法西斯主義一度猖獗的原因，認(rèn)識到要防止當(dāng)權(quán)者違背民意、濫用權(quán)力，就應(yīng)將有關(guān)政府工作情況的信息及時向人民公開，讓人民知情。3西方國家由此開始了對“知情權(quán)”的思考?！爸闄?quán)”，也稱“人民的知情權(quán)”（Peoplesrighttoknow）或“公眾知情權(quán)“（Publicsrighttoknow）,其主體顯然是人民，是公眾，指他們有權(quán)獲得、知曉事關(guān)公共利益和具有公共重要性的信息?！爸闄?quán)”的提出和日益在學(xué)理上受到認(rèn)可，體現(xiàn)了人類社會對政治民主的理解的加深和要求的日益提高。由于傳媒是現(xiàn)代社會中從事向公眾公開進(jìn)行信息傳播的職業(yè)傳播者，“知情權(quán)”常被同傳媒對獲取政府信息的要求聯(lián)想在一起，其同新聞自由的聯(lián)系常被強調(diào)。確實，從“知情權(quán)”提出和信息公開制的發(fā)展軌跡來看，“知情權(quán)”最初是由新聞界及同新聞界淵源很深的人士提出的，在“知情權(quán)”受到認(rèn)可的過程和信息公開制的發(fā)展過程中新聞界始終是積極參與推動的一股力量。一般認(rèn)為，最早使用“知情權(quán)”這一術(shù)語的是曾長期擔(dān)任美聯(lián)社主編的美國新聞界名人肯特庫珀（KentCooper），他于1945年率先提出了這一概念。正是由于新聞界、尤其是美國新聞編輯者協(xié)會的一批積極活動分子的推動，在美國，20世紀(jì)50年代初起，曾出現(xiàn)一場倡導(dǎo)“知情權(quán)”的“信息自由”運動。這一時期前后，美國新聞界因為感到政界的一些官僚阻礙了其對政府信息的獲得，4影響到其新聞自由，明確地亮出了“知情權(quán)”的口號，將自己視為“公眾知情權(quán)”的捍衛(wèi)者，將傳媒對于政府行為的報道視為實現(xiàn)公眾知情權(quán)的重要途徑，將“知情權(quán)”的原則作為維護(hù)采訪權(quán)，維護(hù)新聞自由的依據(jù)。這場運動中的經(jīng)典之作有哈羅德克羅斯（HaroldCross）的人民的知情權(quán)（1953年）和肯特庫珀的知情權(quán)（1955年）等。哈羅德克羅斯是律師，曾任紐約先驅(qū)論壇報（法律）顧問、美國報紙編輯協(xié)會（法律）顧問和哥倫比亞大學(xué)新聞學(xué)院副院長，可說是既卷入新聞界又卷入新聞教育界的人物。肯特庫珀前已提到是美國著名新聞界人士，其新聞工作生涯長達(dá)50年之久，其中41年是在美聯(lián)社工作，曾在19251948期間擔(dān)任美聯(lián)社主編。由新聞界首先發(fā)起推動的倡導(dǎo)“知情權(quán)”的“信息自由”運動，很快在美國社會上、尤其是在美國法律界法學(xué)界引起很大反響，新聞界又轉(zhuǎn)而從社會上尤其是法學(xué)界的支持者的侃侃而論中，吸取論點發(fā)出更加響亮的倡導(dǎo)“知情權(quán)”之聲，援引后者的話語進(jìn)一步論證自身在這一問題上的立場。例如，美國最高法院大法官威廉道格拉斯（WilliamO.Douglas）曾這樣闡述知情權(quán)的重要性及傳媒業(yè)同這一問題的聯(lián)系：“新聞傳媒業(yè)在我國憲法體制中占據(jù)優(yōu)先位置，這并不是為了使之能贏利發(fā)財，也不是為了將新聞工作者撥劃為一個受優(yōu)惠的階層，而是為了實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，知情權(quán)對于人民的統(tǒng)治權(quán)至關(guān)重要”。5對于倡導(dǎo)“知情權(quán)”的新聞界人士來說，道格拉斯法官的這番話語可以說雄辯地為之提供了理論上的支持。又如，美國聯(lián)邦法官歐文考夫曼（IrvingKauffman）提出，新聞自由仰仗對傳播過程的如下三個方面的保護(hù)：獲得信息、處理信息和散布傳遞信息。6考夫曼的這一論點，也涉及到了新聞自由同信息公開和“知情權(quán)”的聯(lián)系。新聞界人士激烈地論辯說，離開了（以采集新聞的手段）獲得信息和（通過編輯并為發(fā)表而）制作信息實際上就不可能散布提供信息。7換言之，為了向公眾傳遞公共信息以實現(xiàn)公眾的“知情權(quán)”，新聞界的采訪權(quán)和信息處理權(quán)必須得到保障。在“信息自由”運動中，美國政府于1966年通過了信息自由法案(FreedomofInformationAct)。此舉不但在美國國內(nèi)以法律的形式確認(rèn)了“知情權(quán)”，而且由于美國作為西方頭號強國在世界上的影響力而在世界上產(chǎn)生了較大影響。信息自由法案在原則上要求政府部門向任何平民百姓公開其記錄和文件，除非是在該法案列出的9類作為例外的材料的情況下才具有特殊理由保密。這9類法定保密材料的規(guī)定，限定了信息公開的法律界限，并且體現(xiàn)了“知情權(quán)”同其他相關(guān)利益的平衡原則。1974年和1986年，美國國會又先后對信息自由法案進(jìn)行了修訂以使之變得更加有效。1976年，美國國會通過了陽光照耀下的政府法案（GovernmentUndertheSunshineAct）,簡稱陽光法案(SunshineAct)，該法案實際上是會議公開法案，涉及美國約50個聯(lián)邦部門、委員會和機(jī)構(gòu)，要求這些政府部門公開其除了屬保密范圍以外的業(yè)務(wù)會議內(nèi)容。至此，美國的政府信息公開制得到了進(jìn)一步發(fā)展。由于美國以其強大的國力在世界上產(chǎn)生重大影響，美國信息自由法案頒布后，世界上逐漸掀起了追求“知情權(quán)”和政府信息公開的潮流。當(dāng)然，“知情權(quán)”和政府信息公開是個復(fù)雜的問題，在美國，它不僅因美國憲法第一修正案中并未明文提到而引起理論上的爭論，而且在操作層面也遇到要協(xié)調(diào)其同其他社會利益、個人權(quán)利的沖突問題，例如“知情權(quán)”和政府信息公開同政府保密權(quán)、個人隱私權(quán)之間可能產(chǎn)生矛盾。因而，“知情權(quán)”并非絕對權(quán)利，而是有一定限制條件的，美國信息自由法案規(guī)定9類法定保密材料就是列出這些限制條件。II以信息公開制保障“知情權(quán)”的實踐發(fā)展的關(guān)鍵原因在倡導(dǎo)“知情權(quán)”和信息公開的運動在美國興起之初，新聞界的推動是一突出的景象，而美國新聞界人士當(dāng)時較多地是從對付當(dāng)權(quán)者對其信息采集的限制的角度考慮問題的，以至于有的美國學(xué)者認(rèn)為信息自由法案作為確立“知情權(quán)”的法案是由于傳媒對信息的需求應(yīng)運而生的。8備受關(guān)注的是傳媒作為社會信息傳播者同政府之間的關(guān)系。但是，畢竟，新聞界是以公民的代言人的面目提出這一概念的，“知情權(quán)”合乎邏輯的主體是任何公民。因此，到信息自由法案和陽光法案頒布時，受到強調(diào)的，則是政情和政務(wù)的公開和透明度，是公眾作為享受“知情權(quán)”的主體有權(quán)要求政府公開除法定的保密范圍以外的信息。在對于“知情權(quán)”概念的使用中，后來倍受關(guān)注的，是知情權(quán)同政務(wù)透明的聯(lián)系，是人民作為對政府行為及有關(guān)信息的獲知權(quán)的主體同政府及新聞傳媒三者的關(guān)系。人們認(rèn)識到，作為職業(yè)傳播者，新聞界在享有采集政府信息（除法定的保密信息外）從而同其他公民一起享有知曉政府信息的權(quán)利的同時，還分享讓公眾獲知政府信息的責(zé)任，后者作為新聞界的社會責(zé)任同樣應(yīng)受到強調(diào)。確實，現(xiàn)代新聞傳媒面向全社會公開傳播的特性同政治民主所要求的高度信息溝通是不謀而合的，由于這一點，現(xiàn)代新聞傳媒顯然是政府信息公開制可資利用的最迅捷高效的傳播渠道。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，伴隨著信息傳播新科技的突飛猛進(jìn)和以此為技術(shù)基礎(chǔ)的電子政府的興起，倡導(dǎo)政務(wù)透明、公開，更是成了世界范圍政治文明發(fā)展的新趨勢。目前為止先后有幾十個國家通過了信息公開的法律，使“知情權(quán)”成了法定權(quán)利?！爸闄?quán)”目前之所以能在幾十個國家由宣傳口號變?yōu)橐苑尚问降玫酱_認(rèn)的權(quán)利，信息公開制之所以目前在這些國家成為法定的制度，從根本上來說，關(guān)鍵是因為它在思想層面和實踐、操作層面均符合以民主為核心內(nèi)涵的現(xiàn)代政治文明的框架。從政府信息公開的法案在世界上影響較大的國家美國的情況來看，雖然倡導(dǎo)“知情權(quán)”、導(dǎo)致信息自由法案出臺的“信息自由”運動形成于20世紀(jì)50年代，但在思想脈絡(luò)上，其淵源卻在于西方民主主義政治思想，后者可以追溯到啟蒙思想家所提出的“人民主權(quán)”、“天賦人權(quán)”等學(xué)說，這些學(xué)說為西方現(xiàn)代資本主義政治文明提供了思想指導(dǎo)，為西方民主政治奠定了基石。“知情權(quán)”說只有在現(xiàn)代社會、在以民主為核心內(nèi)涵的現(xiàn)代政治文明的背景下才能符合邏輯地成立并被付諸實踐?！爸闄?quán)”和政府信息公開的根本理由在于：人民只有在了解政府工作行為的基礎(chǔ)上才能積極參與民主政治，行使其民主權(quán)利。而公民民主權(quán)利和政治參與從思想層面上來說乃蘊含于“人民主權(quán)”的理念之中。因而，只有在堅持政治權(quán)力國家的主權(quán)屬于人民的基礎(chǔ)上，才能邏輯性地推斷出人民有權(quán)要求了解、監(jiān)督政府對于被托付其行使的政治權(quán)力的行使情況。民主權(quán)利同封建社會的專制制度和“君權(quán)神授”的政治思想是格格不入的。在古代封建社會的政治框架下沒有也不可能會確立老百姓的民主權(quán)利；“知情權(quán)”在古代是無從說起的?！爸闄?quán)”原則目前之所以能在幾十個國家被有關(guān)信息公開的法律確認(rèn)，雖然說新聞界的倡導(dǎo)起了重要的推動作用，但從根本上來說，更為重要的是因為它在思想層面上符合作為現(xiàn)代西方政治文明思想基石的“人民主權(quán)”理念，符合這些國家的有關(guān)民主政治的基本價值觀。此外，“知情權(quán)”的確認(rèn)和信息公開制的確立，在實踐、操作層面上需要有民主政治體制來付諸實踐。而在西方，程序化、法制化的確認(rèn)公民自由、平等權(quán)利的民主體制，正是現(xiàn)代西方政治文明自進(jìn)入實踐階段起確立的制度，該制度在幾百年的漸進(jìn)過程中又逐漸得到了發(fā)展?！爸闄?quán)”