政治其它相關(guān)論文-大城市地區(qū)的政府組織.doc

政治其它相關(guān)論文-大城市地區(qū)的政府組織因?yàn)榇蟪鞘械貐^(qū)不是法律上的實(shí)體，“大城市政府問題”這一隱喻常常用來概括要發(fā)生的困難的特色。從這一視點(diǎn)出發(fā)，大城市地區(qū)的人民沒有總體的政府機(jī)構(gòu)來直接解決他們所共同面對的一系列的問題。聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)、縣、市和特別區(qū)等各種各樣的機(jī)構(gòu)治理著大城市地區(qū)的公共事務(wù)。這一觀點(diǎn)假定大城市地區(qū)政治單位的多樣化實(shí)際上是一種病態(tài)的現(xiàn)象。它斷定政府太多，而不是政府不足。其病癥是“職能重復(fù)”和“交疊管轄”。認(rèn)為自主的政府單位，為了自己的利益活動，沒有能力解決廣闊大城市社群的各種各樣的問題。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其組織是“有組織的混亂”。改革的方案是把大城市地區(qū)重組進(jìn)更大的單位，提供一個“總體的大城市框架”，來集中各種各樣的政府功能。認(rèn)為只有一個主導(dǎo)決策中心的政治體制是大城市政府的理想模式?！熬奕藝?Gargantua)就是其名字。每個地方政府單位獨(dú)立行動，不顧及大城市地區(qū)其他公共利益，這一假設(shè)只有有限的效力。可以把大城市地區(qū)具有多種政治管轄單位的傳統(tǒng)治理模式看作是“多中心的政治體制”，這更為適當(dāng)?！岸嘀行摹币馕吨S多決策中心，它們在形式上是相互獨(dú)立的。無論它們是真的獨(dú)立運(yùn)作，或者構(gòu)成了一個相互依賴的關(guān)系體系，這是一個特定情況下的經(jīng)驗(yàn)問題。它們相互之間通過競爭性的關(guān)系考慮對方，開展多種契約性的和合作性的事務(wù)，或者利用中央的機(jī)制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區(qū)多個政治管轄單位可以以連續(xù)的方式運(yùn)作，其互動行為的模式是一致的，并且是可預(yù)見的。如果是這樣，那么它們就可以說成是作為一個“體系”運(yùn)作的。把大城市地區(qū)的政府看成是多中心政治體制的研究應(yīng)該優(yōu)先于任何把它看成是病態(tài)的判斷。對大城市社群許多公共問題處理方面的績效作出任何合理的判斷之前，應(yīng)先分析該體制的結(jié)構(gòu)和行為。大城市地區(qū)如何被治理，對此進(jìn)行更好的分析能夠?qū)е赂鼮檫m當(dāng)?shù)闹亟M和改革措施。本文是一個初步的努力，旨在探索多中心政治體制在治理大城市地區(qū)方面的若干潛力。我們把大城市地區(qū)治理的“事務(wù)”看成是提供“公益物品與服務(wù)”。論文的第一部分將考查這些公益物品和服務(wù)的特殊性質(zhì)。然后我們將轉(zhuǎn)向分析提供它們的公共組織之構(gòu)造范圍的問題。這一討論與大城市地區(qū)任何政治結(jié)構(gòu)的分析相關(guān)。接著，簡短地討論巨人國公共組織的問題。最后，尤其是根據(jù)洛杉磯大城市地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析多中心政治體制的組織模式。第一節(jié)公益物品與服務(wù)性質(zhì)本節(jié)將考查某些物品和服務(wù)由公共供給而不是由私人供給的條件。區(qū)別這些條件的三個觀點(diǎn)頗有益處：(1)公益物品源于控制間接后果、外部效應(yīng)或者溢出效應(yīng)的努力；(2)要提供公益物品是因?yàn)槟承┪锲泛头?wù)是不可分的；(3)公益物品構(gòu)成了社群事務(wù)所偏好狀態(tài)的維持。一、控制間接后果若干年前，約翰杜威這樣界定了公與私之間的區(qū)別：“私與公之間界線劃定的基礎(chǔ)是某些事實(shí)的程度和范圍如此重要需要控制，無論通過約束還是通過鼓勵”(Dewey,1927:15)，這已成為傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。交易的間接后果影響非直接相關(guān)的其他人，這也可以說成是“外部效應(yīng)”或者“溢出效應(yīng)”。這些間接受到影響的人被看作是即時交易之外的。某些外部效應(yīng)具有有利的或者有益的性質(zhì)；其他則是不利的或者有害的。有利的外部效應(yīng)常常為創(chuàng)設(shè)它們的經(jīng)濟(jì)單位重新取得。比如，一個大規(guī)模超市的建設(shè)者，可能對附近的雜貨店產(chǎn)生外部效應(yīng)。如果超市的建設(shè)者也控制著附近的土地，他就能夠通過提高租金或者通過兩個企業(yè)的共同所有權(quán)來抓住對雜貨店產(chǎn)生的外部效應(yīng)。從建設(shè)者的角度來看，他已經(jīng)把外部效應(yīng)“內(nèi)部化”了(KrutillaandEckstein,1958:69ff)。在有利的外部效應(yīng)不能為私人當(dāng)事人內(nèi)部化的情況下，就可能缺少充分的機(jī)制，可能就要呼吁公共機(jī)構(gòu)來提供一種物品或者服務(wù)。私人擁有的公園，即使收取入門費(fèi)，也不能抵消成本。如果更好的鄰里生活環(huán)境這一外部效應(yīng)的價(jià)值能夠計(jì)算成美元，這樣的公園就可能是有利可圖的。不利的溢出效應(yīng)或者外部效應(yīng)是另外一回事。提煉廠排煙霧，它的管理者很少有積極性安裝昂貴的設(shè)備來清除煙霧。外部不經(jīng)濟(jì)的控制或者內(nèi)部化往往落在公共機(jī)構(gòu)身上。因此，政府的功能就是使外部效應(yīng)(積極的或者消極的)內(nèi)部化，因?yàn)閷τ谀承┪锲?，生產(chǎn)者和消費(fèi)者不能或者不愿意為自己使其外部效應(yīng)內(nèi)部化，這一內(nèi)部化的進(jìn)程就是“公益物品”。并不是所有的公益物品都是同等規(guī)模的。規(guī)模包括外部效應(yīng)的地理范圍以及集中度或者嚴(yán)重程度兩個方面。一個游戲場所對鄰近地區(qū)產(chǎn)生外部效應(yīng)，而國防活動則對整個國家有利，并對國外的許多人產(chǎn)生影響。因此，每一個公益物品都涉及到某種“公共性”。就如約翰杜威所闡述的定義所說，“公共是所有這些人構(gòu)成的，他們受到交易之間接后果的影響到這一地步，極其有必要使這些結(jié)果的提供得以系統(tǒng)化”(Dewey,1927:15-16)。公共的概念對于后文探討公共組織適當(dāng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的討論是重要的。二、可分性經(jīng)濟(jì)學(xué)家所普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)，公益物品和服務(wù)以及相應(yīng)的大城市地區(qū)的政府功能可以與私益物品區(qū)別開來。一個私益物品必須是“可分的”，即它作為商品或者服務(wù)，是易于分割的，以備在私人市場購買和出售。那些不為私益物品付費(fèi)的人就能夠被排除在外，不能享受其收益。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把這一觀念概括為“排他性原則”(Musgrave,1959,尤其是第1章)。與杜威概括公益物品之性質(zhì)的路子相反，排他性原則著重于在實(shí)踐上不能排除某些人受益。比如，國防不由私人企業(yè)提供，因?yàn)樵蛑皇遣桓跺X的公民也依然能夠享受其收益。進(jìn)而言之，如果公民假定其他人會付費(fèi)，從而低估了其對國防的偏好，沒有建防空洞，結(jié)果就是國防得不到適當(dāng)?shù)墓┙o。多數(shù)城市的公益物品如消防和治安或者消除空氣污染，也不是可分的；它們也不可能只向愿意付費(fèi)的個人出售(Tiebout,1956)。這表明這兩個問題要由公共組織來解決。首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量規(guī)模越大，產(chǎn)出大概就會增加。但是到底多少好，卻沒有一個準(zhǔn)確的答案。進(jìn)而言之，當(dāng)生產(chǎn)要素能夠以可量度的產(chǎn)出單位得以量化時，生產(chǎn)過程才能夠得到比較嚴(yán)格的控制。比較合理的定價(jià)政策也是可能的。有了可量化的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)，任何生產(chǎn)過程都能夠得到分析，不同生產(chǎn)模式的績效也就能夠進(jìn)行比較以鑒別其效率。因此，理性控制公益物品和服務(wù)生產(chǎn)和供給所依靠的因素之一是發(fā)展有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)；這就牽涉到了共同成本的配置和共同收益的分配問題。第二個密切相關(guān)的問題是如何評估不直接付費(fèi)就能夠受益的人的成本。只有課稅權(quán)的公共機(jī)構(gòu)才能努力在各種受益人之間分配公益物品的成本。下文討論的政治代表的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)考慮到公益物品和私益物品的這一區(qū)別如何影響公共機(jī)構(gòu)的組織。三、維持社群所偏好的事務(wù)狀態(tài)排他性原則提供了一個標(biāo)準(zhǔn)，來把大多數(shù)公益物品與私益物品區(qū)別開來，但并不如通常所認(rèn)為的，厘清或者說明了確定公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中組織模式的條件。然而，通過把公益物品看成是“維持社群事務(wù)所偏好狀態(tài)”，我們就可以修改可分性的概念，它就既適于某種衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地區(qū)公共服務(wù)組織的標(biāo)準(zhǔn)。這一修改就是把排他性原則從單個的消費(fèi)者擴(kuò)展到制定范圍內(nèi)某個領(lǐng)域的所有居住者。小規(guī)模運(yùn)作的家庭戶供熱系統(tǒng)要衡量其投入量比較容易，就此能夠說明這一概念。它所維持的家庭戶的溫度對于家庭來說是共同的收益，家庭規(guī)模的邊際變化對于這一家庭公益物品的維持成本沒有實(shí)質(zhì)性的效應(yīng)。由于對于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，對于他們來說也沒有實(shí)質(zhì)性的溢出效應(yīng)或者外部效應(yīng)。家庭物品在較大的社群中不是一個公益物品。因此，在大多數(shù)社群中，家庭供熱被看作是一種私益物品。類似地，在居民小區(qū)范圍或者社群范圍內(nèi)的一個公益物品在適當(dāng)?shù)姆秶镆部梢钥醋魇恰翱煞值摹?，這樣在這一范圍之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在紐約城附近的某些社群里，停車場和海灘的運(yùn)用嚴(yán)格地限于本地居民，他們的稅大概維持了這些娛樂設(shè)施。無論那里，這都是可行的，把家庭類比為一個具有特定溫度的生活環(huán)境的“包”，這可以普遍化，并應(yīng)用于在特定的地方政府邊界范圍內(nèi)所欲的事務(wù)狀態(tài)的維持。就如溫度和供熱成本是能夠衡量的，同樣也可能開發(fā)直接或者接近的衡量標(biāo)準(zhǔn)，來衡量給定社群事務(wù)狀態(tài)下許多公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)，以及提供它們的成本。比如，空氣污染清潔項(xiàng)目可以通過在空氣樣本中發(fā)現(xiàn)的一系列污染物的量來加以衡量。給定清潔空氣的成本，就可以說明某些所偏好的容忍水平。同樣，任何社群都有“潛在的火災(zāi)損失”，其量為如果沒有消防品供給所可能遭受的損失。然后，這一潛在的損失與實(shí)際火災(zāi)損失之間的差異就是消防服務(wù)的產(chǎn)出或者“生產(chǎn)”，凈火災(zāi)損失可以表述為該社群與火災(zāi)相關(guān)的“事務(wù)狀態(tài)”。當(dāng)然，消防不可能消除火災(zāi)損失，而只能減少火災(zāi)損失。任何徹底消除的努力很可能如此昂貴，以致于成本大大高于收益?！八玫摹笔聞?wù)狀態(tài)是一種最優(yōu)水平的績效，在此收益高于成本。因此，社群消防部門的供給作為一種公益物品，可以被看作是為該社群維持所偏好的消防事務(wù)狀態(tài)，其收益通常也可限于其居民。警察保護(hù)也可以同樣的方式來對待。比如，交通巡邏警使交通流量最優(yōu)化，從而減少財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害。即使完全的控制是可能的，成本也會如此之大，所偏好的警察保護(hù)事務(wù)狀態(tài)反而會較差勁。然而，必須承認(rèn)，警察保護(hù)和許多其他公共服務(wù)與垃圾收集或者空氣污染減少相比，績效水平或者經(jīng)所得比較難于衡量或量化。近似的衡量手段，諸如每個月或者每千人每年不同類型出擊行動的總體逮捕量沒有多少意義，除非考慮該社群所存在的各種條件。由于缺少較好的衡量指標(biāo)，決策者往往被迫假定所偏好的事務(wù)狀態(tài)被界定為對于公共服務(wù)需求與來自納稅人的抱怨之間的平衡。盡管公益物品的產(chǎn)出可能是不能分的，但這并不意味著其實(shí)質(zhì)上的投入不可能進(jìn)行。滅蚊藥噴灑所產(chǎn)生的所偏好的事務(wù)狀態(tài)是為整個社群所共享的，而噴灑的供給和設(shè)備是可以分割的。這就是說，滅蚊藥噴灑能夠通過與公共機(jī)構(gòu)簽約的私商來生產(chǎn)。這說明了一個重要的關(guān)鍵，公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)有必要與公共付費(fèi)的提供區(qū)別開來。政府提供不必介入公共生產(chǎn)，實(shí)際上，從原始材料到制成品的某個階段上，每種公益物品都天然地具有私人淵源。因此，一個公共機(jī)構(gòu)通過與私人企業(yè)的契約安排，或者與其他公共機(jī)構(gòu)的契約安排，能夠?yàn)榈胤缴缛禾峁┕卜?wù)，而不用親自介入生產(chǎn)事務(wù)。當(dāng)所欲的績效水平或者凈收益能夠?yàn)榭珊饬康闹笜?biāo)說明時，就可以引入嚴(yán)格的要素來保證對公益物品生產(chǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的控制，即使生產(chǎn)本身是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或者企業(yè)的功能。生產(chǎn)者能夠負(fù)責(zé)使事務(wù)狀態(tài)維持在特定的容忍限度內(nèi)，負(fù)責(zé)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠確定適當(dāng)?shù)目冃А９卜?wù)經(jīng)濟(jì)中績效水平的衡量和量化的發(fā)展，其結(jié)果就是允許在公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供的組織模式方面允許更大量的靈活性。如果杜威的定義得以擴(kuò)展，以包含一般的“事物”，而不限于行為者的“行為”或者他們之間的“交易”，那么他的觀點(diǎn)與作為維持所偏好的事務(wù)狀態(tài)的公益物品的概念是一致的(Dewey,1927:4-5)。公共控制尋求使這些事物內(nèi)部化，人們認(rèn)為這些事物的結(jié)果會直接或者間接地?fù)p害社群內(nèi)的各個方面，內(nèi)部化的方式是約束負(fù)面的結(jié)果，促進(jìn)有利的結(jié)果。最后，這一分析表明，在人類經(jīng)驗(yàn)的世界中，私益物品與公益物品截然不同。特定物品的技術(shù)性質(zhì)部分地影響其分化或者可分性的程度，這構(gòu)成了這些物品的分配和利用的特色。蔬菜和風(fēng)景不可能以同樣的方式操作。無論公共管制的程度如何，許多私益物品有溢出效應(yīng)，由其他社群成員來承擔(dān)部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多數(shù)人在哲學(xué)上接受了社群巨大所帶來的某些成本，如空氣污染、交通擁擠、噪音以及各種各樣的不舒適，其依據(jù)是這一假設(shè)，這些都是居住在大城市所引起之收益的必然的