促進公共決策科學化、民主化-復制.ppt

改革和完善決策機制，促進決策科學化、民主化,主講人：,引言,胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”，要“推進決策科學化、民主化”，并提出了“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”的建設任務。這說明促進公共決策的科學化、民主化已經成為我國政治體制改革及社會主義民主政治建設的一個基本任務或目標 。,基本內容：,市場經濟對公共決策的要求 我國公共決策的現狀 促進我國公共決策的科學化、民主化,一、市場經濟對公共決策的要求,市場經濟是一種由市場來配置社會資源的經濟運行方式，或者說，是一種按供求機制配置資源的一種經濟體制；而社會主義市場經濟則是一種在堅持公有制和按勞分配占主導的條件下，通過宏觀調控的市場機制，在全社會內有效地配置資源的經濟體制或經濟運行方式。它由三個基本環(huán)節(jié)所構成：具有自主經營、自負盈虧、自我約束和自主發(fā)展的企業(yè)主體，完善的競爭市場體系，宏觀的調控體系。,1市場經濟的基本特征,微觀經濟主體行為自主化。 資源配置市場化。 宏觀調控間接化。 正是市場經濟的這些特征，決定了市場經濟條件下公共決策的新的特點，并對公共決策提出了更高的要求。,2市場經濟對公共決策提出的新要求,因為公共決策與市場決策的分離以及市場經濟的其他特征，使得政府的公共決策更加復雜和困難，社會主義市場經濟對公共決策提出了新的、更高的要求。這主要表現在如下幾個方面：,（1）市場經濟對公共決策的科學化提出了更高的要求。,一是伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，政府的行政管理體制也在相應地進行變革和調整。 二是市場經濟具有開放性，因而必然會突破國界向世界發(fā)展。,（2）市場經濟對公共決策的民主化提出了更高的要求。,在新體制下，公共決策所要處理的這種利益關系呈現更為復雜的局面，黨和國家要將分散的、甚至對立的各種利益主體匯集成為公共決策追求目標的公共利益，就必須要求提高公共決策的民主化程度，要求決策者從整個社會的共同利益出發(fā)，通過各種渠道傾聽各階層人士的呼聲，公正地面對各種社會主體。,（3）公共決策過程本身的復雜性及困難，也難以避免公共決策的失誤。,要將分散的、對立的個人利益及偏好綜合成作為政府公共決策追求目標的公共利益往往是困難的，甚至是不可能的。 即使存在一些大家利益比較一致的情況，現存的各種決策體制和決策方式因其缺陷也難以達到最優(yōu)的或理想的政策。 決策信息的不完全性。 人們的“短視效應”。,二、我國公共決策的現狀,黨的十一屆三中全會以來，黨和國家不斷地探索并積累適應于社會主義現代化建設，適應于改革開放要求的公共決策的民主化、科學化的基礎，著手進行政治及行政體制的改革，將決策的科學化和民主化當作政治體制改革以及社會主義民主政治建設的一個重要環(huán)節(jié)、內容、任務或目標，在朝向決策的科學化、民主化上大大邁進了一步。這主要表現在：,（1）真正確立了我國社會主義的公共決策的根本指導思想和原則。,將以經濟建設為中心，建設具有中國特色社會主義作為政府公共決策的根本指導思想，消除了以往公共決策指導思想以階級斗爭為綱，并隨各種政治斗爭及意識形態(tài)領域的指導思想的變化而變化的弊端； 在實踐中總結出成功的決策經驗、理論和方法，堅持實事求是思想路線，確立民主集中制的組織原則，發(fā)揚調查研究的優(yōu)良作風，采用從群眾中來到群眾中去的基本方法，創(chuàng)立循序漸進“摸著石頭過河”的改革制定模式。,（2）公共決策體制的改革與完善。,提出從決策體制上解決黨政決策職責不分，權力過分集中的弊端； 提出克服決策過程中的主觀主義、經驗主義和個人獨斷專行的作風與行為； 提倡盡可能采用科學、合理的決策程序及方法，最大限度地集中群眾的智慧和力量，反映人民群眾的要求、愿望和利益等等。 注意改革和完善公共決策體制以及一些具體制度。,（3）建立健全專門的政策研究機構。,從1981年開始，從中央到縣以上的地方各級黨政機關（軍隊大軍區(qū)以上的領導機關）相繼設立了專門的政策研究室，作為黨政機關的決策研究、咨詢和參謀的機構這些政策研究機構的職能定位就是為決策提供信息搜集、咨詢建議、調查研究及方案論證以輔助決策。；同時，鼓勵和扶持作為體制外或民間的政策研究組織 。,（4）逐步采用現代化的決策方法、程序和技術。,在現實的公共決策實踐上，逐步采用現代化的決策程序及方法，對許多重大的經濟、技術和社會改革，進行了現代化決策的嘗試，即采取有組織的群眾參與，專家咨詢，多種方案的比較、擇優(yōu)，多方面的可行性論證的現代決策程序及方法，有效地保證這些政策取得好的或較好的效果，避免了重大失誤。,我國現有的公共決策體制基本上是在計劃經濟體制的基礎上形成和發(fā)展的。迄今為止仍有許多缺陷和不足，不能適應社會主義市場經濟發(fā)展和現代化建設以及全面建設小康社會的需要。從總體上看，我國目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現代決策體制的轉變時期，但傳統(tǒng)的決策體制及決策模式并未徹底消除，現代化的決策體制并未最終確立起來。,我國公共決策體制的弊端表現：,決策內容“越位”與決策主體的“單調” 決策系統(tǒng)中樞機構不健全 公共決策還未實現從經驗決策到科學決策的根本性轉變。 信息、咨詢機構比較薄弱 監(jiān)控機構作用不到位 決策程序法定化程度低,1、決策內容“越位”與決策主體的“單調”,決策內容“越位”：政府行政決策包攬大量的應由市場、企業(yè)、社會來作出的決策。 公共管理決策應著眼于公共問題，提供公共服務，服務于公共利益，只有社會、市場、企業(yè)、個人不能解決的問題才通過公共管理來決策。政府應從“越位”之處“退位”，從而達到“適位”。 決策主體 “單調”:黨與政府仍然是當代公共管理的“主力軍”，非政府公共組織在公共管理中所發(fā)揮的作用還比較小,2、決策系統(tǒng)中樞機構不健全,主體之間職權不清，黨政不分、政事不分、政企不分。 行政決策中樞機構的綜合協調中心地位沒有確立。 政府部門內部決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一，難以有效控制違背公共利益的決策。 責任追究制度剛開始起步。,3、公共決策還未實現從經驗決策到科學決策的根本性轉變。,決策者決策觀念滯后?！耙谎蕴谩薄ⅰ皞€人說了算”仍是不少決策中的習慣定式，相當數量的領導干部對科學方法和現代技術手段進入決策領域的戰(zhàn)略意義缺乏理解，單憑個人好惡、情緒意志“拍胸脯、拍腦袋、拍屁股”的決策現象屢見不鮮。 決策程序尚不規(guī)范。在實踐中，沒有根據理想的公共決策過程包括從問題界定、目標確定、方案設計、結果預測、方案比較到擇優(yōu)到最終研究及評價等一系列功能環(huán)節(jié)進行科學規(guī)范決策。 現代化的決策方法、手段應用不充分。系統(tǒng)論、信息論、控制論等一系列新興理論實踐中真正應用到決策上的還是不夠普遍；信息資源為實現決策科學化的作用還不十分明顯。,4、信息、咨詢機構比較薄弱,信息機構還沒有充分、有效發(fā)揮作用。 信息來源和信息質量受局限。目前主要還是依靠執(zhí)行系統(tǒng)提供信息。 目前我國信息處理的技術、方法和手段比較落后，在信息處理上存在著慢、粗、亂的問題。 思想庫實際發(fā)揮作用有限。體制內的政策研究機構缺乏獨立性，難以例行輔助決策的應有之職，蛻變?yōu)槠鸩莞遄游募拿貢帯ｓw制外或民間的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數量少，而且功能不全，往往只被當作政策論證的工具，甚至被用來“裝門面”。,5、監(jiān)控機構作用不到位,專業(yè)監(jiān)督機構與專業(yè)監(jiān)督人員數量有限，而且沒有相對獨立性，不能充分發(fā)揮作用。 人民群眾沒有養(yǎng)成監(jiān)督的意識，也沒有養(yǎng)成監(jiān)督的習慣。,6、決策程序法定化程度低,公共決策涉及社會各方利益的調整和分配，只有一套完整的利益表達、提取、吸納、協調等決策規(guī)則和程序才能確保各種利益主體參與公共決策過程的有序性。 沒有法定的決策程序，就沒有決策的科學化與民主化。 但是我國公共決策程序法定化的程度還是比較低的。,造成的危害與損失：,全國人大常委會委員長吳邦國曾說：我們國家最大的浪費莫過于戰(zhàn)略決策的失誤。 世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億-5000億元，這是一個多么驚人的數字！ 2006年，國家審計署審計長李金華在向全國人大常委會提交的10家中央企業(yè)原領導人任期經濟責任審計報告中，通過審計查出這些企業(yè)轉移挪用、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪金額16億元，但由于決策失誤造成的經濟損失高達145億元，是16億的9倍之多。,決策失誤會導致自然資源和經濟資源的巨大破壞和浪費，主要表現在以下幾個方面：,首先，項目決策失誤，投資打了“水漂”。 其次，規(guī)劃設計失誤，環(huán)境破壞嚴重。 再次，錯誤決策下馬，付出更大代價。 第四，領導拍腦袋決策，百姓叫苦連天。,首先，項目決策失誤，投資打了“水漂”。,在決策之后往往是巨額的投資，決策成功與否很大程度取決于所獲得的經濟效益和回報，因此，項目決策失誤必然是導致大量投資付諸東流。曾被珠海市列為一號“政績工程”、曾經號稱“全國最大最先進最新潮”的珠海機場，目前“僅基建拖欠就達17億元”，該機場建成后每月客流量四五萬人次，只相當于廣州白云機場一天的客流量。原機場設計客流量是1年1200萬人次，但2000年只有57萬人次，利用率不過1/24.無獨有偶，四川綿陽機場于2001年竣工通航，當年就虧損3800多萬元。機場雖然竣工已有兩年多，但還有一億多元工程款沒付清。據審計部門的調查，綿陽機場目前未發(fā)揮或未完全發(fā)揮投資效益的資產高達2. 2億多元。,其次，規(guī)劃設計失誤，環(huán)境破壞嚴重。,一項工程或大型項目的規(guī)劃設計不僅會影響到項目本身的經濟效益，更重要的是會改變周邊的環(huán)境狀況，所以一旦規(guī)劃設計失誤，受害的往往不只是投資者，還會出現很多連帶災害。 三門峽水庫的設計失誤就是一個典型實例：由于其設計上的缺陷，使得水庫發(fā)電和上游泥沙淤積之間形成了尖銳矛盾，導致黃河中游的重要支流渭河變成懸河，多次發(fā)生水災，沿岸民眾受害不淺。近年，政府開始承認在三門峽建設中存在重大的決策失誤，然而由于決策失誤所造成日益惡化的環(huán)境問題，早已超出了經濟所能涵蓋的范圍，有關專家已多次呼吁三門峽水庫應盡快放棄發(fā)電蓄水。,再次，錯誤決策下馬，付出更大代價。,一種決策失誤是錯誤投資，沒有收益；另一種決策失誤是放棄投資，導致后來付出更大代價。為了發(fā)展中國的航空事業(yè)，我國1978年完成運十飛機的設計。然而，到20世紀80年代中后期，有關部門將這個項目下馬。這一決策的依據是：運十飛機研制費用已花去5億多元，要使之完善并達到定型生產的程度，還要追加幾十億元，這是一個典型的巨額成本沉沒的決策。由于不舍得再投入后期的20億-30億元資金，不僅使前期的5億元資金白白浪費，而且失去了一個關乎中國幾千億甚至幾萬億元的干線飛機市場。另外，我國三年不上大型電力建設項目的錯誤決策，導致2003年以來，電力供應日趨緊張。而因為電力供應不足，導致全國范圍內直接和間接的經濟損失還沒有具體數據，但應該是一個巨大的數字。,第四，領導拍腦袋決策，百姓叫苦連天。,在我國，相當一部分經濟決策權仍然掌握在各級政府手中，由于有相當一部分領導人不懂經濟，只憑自己的經驗與好惡決策，受害的則是老百姓。 據新聞媒體報道，海南省某縣在農業(yè)產業(yè)結構調整中，要求農民將稻田改種芋頭，造成耕地荒蕪，農民顆粒無收；青海省某縣實施所謂“富民工程”，投資200萬元在某村興建“名優(yōu)”蔬菜基地，給菜農造成40萬元的經濟損失；內蒙古某鄉(xiāng)政府以包種包銷的合同方式在全鄉(xiāng)推廣優(yōu)質高產的脫毒馬鈴薯，而農民只收成了鄉(xiāng)政府承諾總量的1/10，這1/10也幾乎爛掉，農民不但沒有賺到錢，反而背了一身的債。,三、推進我國公共決策的科學化、民主化,決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識及方法特別是公共決策（政策科學）的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。 決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；并在決策系統(tǒng)及其運行中，形成民主的體制、程序和氣氛。,提高公共決策的科學化、民主化的幾個主要方面 ：,完善重大決策的規(guī)則和程序。 建立社情民意反映制度。 健全社會公示制度和聽證制度。 建立決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)。 實行決策論證制和責任制。 建立科學的決策評估制度。,1、完善重大決策的規(guī)則和程序。,決策主體要職責分開，明確政黨系統(tǒng)、人大、政府各自的決策權限、職責、范圍，使各決策主體的決策權界限明晰，減少侵權瀆職行為； 要健全各級政府決策會議制度，并使其與行政首長負責制有機的結合起來，兼顧公平和效率； 規(guī)定決策過程的各種規(guī)則。,2、要建立社情民意反映制度。,充分發(fā)揮人民代表和政協委員的作用。 改革信訪制度，建立保持社會穩(wěn)定的安全閥。 完善社情民意調查分析機構。 充分利用網絡資源，建立反映社情民意的“信息高速公路”。 充分發(fā)揮新聞媒體的功能與作用。,3、要健全社會公示制度和聽證制度。,建立并完善社會公示制度。 建立并完善社會聽證制度。 建立并完善政府發(fā)言人制度。,4、建立決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)。,促進政府研究機構的轉型。 培育和發(fā)展民間研究機構。 建立健全信息支持系統(tǒng)。 大膽借鑒國外先進的公共決策理論。,5、實行決策論證制和責任制。,實行決策的論證制。 建立決策失誤責任追究制度。 建立決策失誤賠償制度。 建立決策失誤辭職制度。,6、建立科學的決策評估制度。,建立第三方評估系統(tǒng)。 建立科學的評估標準。 建立嚴格的決策評估程序。,結束語,隨著我國政治體制、經濟體制改革的逐步深入，隨著黨和政府對公共政策制定的科學化、民主化意識的逐步增強，隨著科學發(fā)展觀的逐步完善，我們有理由相信，國家的政策失誤會越來越少，我們的明天會更好。,改革和完善政府決策機制研究 許耀桐 【該文章閱讀量：432次】【字號：大 中 小】 政府，作為國家進行行政管理的機構，承擔著行政決策的職責。任何一個國家的政治體系，都要通過其政府政策的決策和實施，來確定以至實現所代表的國家意志和國家利益。政府決策的重要性在于，它的對錯、質量和效率如何，決定著一個國家的興衰成敗和人民大眾的安危禍福。政府決策是伴隨著人類社會的政治發(fā)展而發(fā)展的，因此，隨著政治實踐的變遷發(fā)展，必須不斷地改革和完善政府的決策機制，實現政府決策的科學化、民主化和法制化。 一、當前我國政府決策機制存在的問題與原因 在我國，由于長期不重視政府決策問題，沒有很好地實現從傳統(tǒng)決策到現代決策的轉型，造成了決策的嚴重失誤。據披露，“新中國建立以來，在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”。20世紀80年代中期以來，我們黨和政府明確提出了決策科學化、民主化的要求，并作出了堅忍不拔、持之以恒的努力。遺憾的是，收效不大，決策失誤還是時常發(fā)生?！捌呶濉钡健鞍宋濉逼陂g，我國投資決策重大失誤率在30以上，資金浪費及經濟損失大約在4000億元5000億元。2006年國家審計署查明，僅10個中央企業(yè)決策失誤的損失就高達145億元。這些事實和數字表明，我國的政府決策機制存在著比較嚴重的問題。 1決策權過分集中的體制性弊端。改革開放以來，我國對計劃經濟體制形成的高度集權的管理體制進行了變革，取得了一定的進展和成效。從已有的規(guī)定來看，現在政府決策都強調必須遵循一定的程序，即要求按照：發(fā)現問題調查研究資料與信息收集擬定各種可行的備選方案對各種備選方案進行可行性評價提交相關會議研究決定組織力量實施決策反饋信息等。由此可見，我國各級黨委和政府的決策權并不為個別人所掌握。但是，在事實上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權大誰說了算，有關決策的規(guī)則、程序不過是形式的東西。官大的定了的事下面就必須做，即使決策錯了，下屬也不敢糾正，有誰敢對一把手說“不”呢？正所謂現在流行的“頂得住的站不住，站得住的頂不住”，即敢于發(fā)表與領導不同意見的、對領導做的不對提出糾正的，崗位就保不住；而要想保住崗位的，就不敢這樣去做了，必須順著領導者的意圖。 權力過分集中的問題，癥結在于行政管理體制，在于權力沒有得到合理的劃分，使之過分集中于一把手，又得不到有效的制約。目前，不少行政主管仍然是集政策制定權、資源分配權、行政管理權、行業(yè)監(jiān)管權于一身。按理說，決策者的主要職責是“斷”，而不是“謀”，必須堅決杜絕“獨斷專行”、“長官意志”。但是，由于權力沒有分解，“謀”、“斷”不分，決策者既能決策，又能執(zhí)行，還管監(jiān)督，必然導致權力濫用。對此，正如溫家寶指出的那樣：“要從根本上解決濫用行政權力問題，必須加快建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的行政權力運行機制?！?2決策受部門利益影響較為嚴重。近年來，部門利益和地方利益有強化發(fā)展的趨勢。一些政府部門的決策表現出不同程度的部門利益傾向，同公共管理和社會利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常帶有某種指向性，看似公正公允，實際上隱含著“部門利益優(yōu)先”的原則，傾向于強化各自的利益，在推動立法和政策出臺的過程中，很容易導致不良政策法規(guī)的產生，甚至造成國家的立法和中央政府有些政策法規(guī)“難產”或難以落實。在中央與地方關系，整體與部門關系博弈過程中，追求地方和部門最優(yōu)，使部門和地方的一些政策決策存在著與中央政策偏離的傾向，導致了“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法定化”的怪現象。 “部門權力利益化”這種情況，使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經常打架，部門之間協調困難，嚴重影響政府政策的社會公信力。結果是，你管你的，我管我的，有收費的項目，大家爭著做，安全問題出事了，誰都推卸責任。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權力和利益最大化時，還與一些強勢行業(yè)單位結成利益共同體或既得利益集團。強勢利益集團左右政策，日益成為政府決策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表達渠道，而利益相關者特別是弱勢群體缺少利益表達的渠道。相反，一些大的壟斷性利益集團，則往往可以明目張膽地對政府相關決策部門施加影響，甚至對專家咨詢機構、新聞媒介施加強大影響，進一步導致了“行政權力部門化，部門權力個人化，個人權力商品化”。 3決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經成為科學民主決策的一個基本環(huán)節(jié)。但是，現在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。首先，一些地方或部門決策過程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序要求，而在具體操作過程中往往存在著“領導先下結論、然后專家論證”的情況。其次，專家組成的全面性與合理性存在問題。有些決策涉及到多個方面、多個領域，需要多個領域的專家咨詢論證。但是，在實際操作過程中把問題簡單化，咨詢論證邀請的專家不夠全面。有些決策事項專業(yè)化程度高，邀請的專家不一定對這項決策具有比較專業(yè)的了解，容易造成專家與專業(yè)不對口的情況發(fā)生。第三，缺乏事前溝通。有些決策過程中的專家咨詢論證過于草率、匆忙，只是在會前或者提前一、兩天把相關材料送達專家，專家根本沒有時間充分了解相關決策材料信息。第四，尋找熟人關系。有些決策過程中的專家咨詢論證變相成為了決策者和專家之間拉關系的工具，決策者邀請專家的標準不是看專業(yè)背景，而主要是看和自己關系熟悉不熟悉。第五，專家不敬業(yè)。專家對自己要求不嚴，道德規(guī)范不夠，對咨詢論證草草過場，敷衍了事。 為什么決策會如此地欠缺專家客觀公正的咨詢論證，根本的問題還在于咨詢論證缺乏獨立性的問題。一是咨詢研究機構作為“思想庫”、“智囊團”的獨立性不夠。我國現有的決策咨詢機構，無論是黨委的政策研究室，還是與政府、人大有關的研究室、發(fā)展研究中心、社科院等，都是屬于體制內的。這些“吃皇糧”的政策咨詢機構，由于依附于一定的政治權力，在參與決策時，必然不可能具有“獨立性”，很難起到客觀、公正的政策咨詢實際作用。二是缺乏獨立性的民間咨詢機構。三是從各方面邀請來參加決策咨詢的專家，由于受到種種制約，也缺乏獨立性。 4決策的民主化公開性還存在不少漏洞。決策涉及人民群眾利益的重大事項，必須實行公示和聽證制度，是當前民眾參與科學民主決策過程的重要制度。很多地方的重大決策雖然已經采用了公示、聽證的方法，但多流于形式。 以聽證制度為例，這一制度的實行還存在不少的問題。一是聽證制度的內容與程序還不夠規(guī)范。比較規(guī)范的聽證制度要把聽證的內容提前一段時間向社會公布，如聽證的時間、地點、內容等等，允許公民報名參加，允許公民旁聽和新聞媒體采訪報道。從目前決策的實際情況看，這方面的工作還不夠規(guī)范，一般民眾對這方面的信息知之甚少，影響了聽證制度的效能。二是聽證代表擇選機制不健全。有些決策過程引入聽證制度只是為了應付決策需要，在聽證代表的選擇上不認真準備，隨意找一些代表參加聽證。有的為了能夠順利通過決策，多請同意的人參加，回避持不同意見的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽證，對新聞媒體施加各種影響。三是聽證信息不對稱。在有些聽證制度具體實施過程中，聽證參加者只是在會前很短時間內才拿到相關材料，難以有充裕的時間來熟悉情況，開展調研更為不可能，準備工作無法做到位，因而也提不出多少實質性的意見。 由于以上問題的存在，致使公民參與決策的程度不高，形式參與多而實質參與少，參與的面不夠寬，代表性不夠強。在政府調查研究和征求意見過程中，公民參與者大多是為政府熟悉的人士，導致政府很難聽到不同的聲音。究其原因，在于政府往往從方便自身工作出發(fā)，而不是從方便民眾表達出發(fā)尋求參與者。 5決策的信息情報收集還很不系統(tǒng)成熟?，F代政府決策必須十分重視信息處理系統(tǒng)的健全完善。決策需要依靠專家，專家則需要信息情報，信息處理系統(tǒng)的重要性在于提供全面、及時、準確、適用的信息，構成現代政府決策的重要依據。但是，目前存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運用的程度不高，與決策相關的政府統(tǒng)計工作不夠完善，科研院所和專家學者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等等諸多問題。 作為現代政府決策重要信息來源的現行政府統(tǒng)計體系，缺乏獨立性。政府統(tǒng)計受到地方利益和部門利益的干擾，統(tǒng)計數據失真，存在水分。從縱向說，統(tǒng)計工作質量受地方利益的影響較大。從橫向說，統(tǒng)計工作質量受部門利益的影響較大。在管理體制上，政府統(tǒng)計部門接受同級政府和上級統(tǒng)計部門的雙重領導，從而使政府統(tǒng)計活動的展開對政府的支持產生了很強的傾向性，也受到很強的制約。政府統(tǒng)計部門未能樹立“公開是常規(guī)，保密是特例”的統(tǒng)計資料公開理念，與決策相關的統(tǒng)計數字的透明度很差。統(tǒng)計數據的公開性不夠，難以滿足各級政府決策的需求。在這種情況下，要想作出科學、正確的決策，猶如“巧婦難為無米之炊”。在信息共享方面，我國目前的信息資源為地方部門所有，這些部門出自部門利益的考慮往往會在信息共享上設置障礙，缺乏共享的平臺和機制。有些重要的數據庫沒有建立，無法實施“數字化管理”。 6決策的監(jiān)督和責任追究制尚未完全到位。決策必須接受監(jiān)督與實行責任追究，是決策法制化的要求。目前，我國的決策監(jiān)督機制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責任追究機制。一方面表現為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協調又相互制約的運行機制沒有真正建立；另一方面表現在決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度還是一個空白。決策者的權責不對等，導致其責任心不強。對于決策失誤的責任人，更多的把決策失誤當作工作上的缺點，往往以“交學費”為由了結，難于依法追究決策者的法律責任。 決策監(jiān)督和問責制度的缺位，還與缺乏嚴密的決策后評價機制、難對決策做出客觀評價有關。存在的問題有：一是評價標準模糊，重視定性標準，忽視定量標準。二是評價績效存在偏差，過多強調工作數量和速度，忽視工作質量和效益，過多注重工作總結、匯報等靜態(tài)書面材料，忽視動態(tài)的執(zhí)行過程和真實結果。三是評價主體單一，評價者往往是領導者本人或者與領導者本人有直接利害關系的監(jiān)督機構。內部監(jiān)督追究、媒體監(jiān)督問責，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度性的嚴重缺漏。 二、政府決策機制的合理結構及其特征 上述我國政府決策存在的問題，是與政府決策機制不科學分不開的?，F代意義的政府決策，肇始于資本主義社會。按照權力劃分與制衡的原則，即根據“三權分立”的要求，西方國家將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權。每一種權力本身又劃分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。因此，就決策權而言，從橫向上劃分為立法決策權、行政決策權、司法決策權；從縱向上，劃分為中央決策權和地方決策權。三權中的行政權，屬于政府所有。政府要行使好行政權，關鍵要行使好行政決策權。政府決策，絕非是一個短暫的瞬間，而是表現為由一個系統(tǒng)操作的過程，因而構成一個決策機制。政府決策機制的結構也是這樣，主要由決策主體、決策機構、決策制度、決策程序四個要件組成。 1、政府決策主體?，F代社會的法定政府決策主體，集中于通過選舉產生的或經過法律授權的擁有政府行政決策權的個人、機構和團體。政府決策主體集中于通過選舉產生的或經過法律授權的擁有政府行政決策權的個人、機構和團體，但這并不意味著政府決策主體就局限于他們。在當代社會，構成政府決策的主體必然是多元的，政府決策主體多元化是其顯著特征。 所謂政府決策主體多元化，就是指決策主體不再是某一機構和少數政府決策者的權利和職責。實質上，在現代社會，政府決策主體不僅包括那些擁有最后抉擇權的個人、團體、機構，如行政首腦、政府各部委、政策研究專門機構等，而且包括那些對政府決策的性質、方向、內容、范圍和進程實際發(fā)生影響的個人、團體和機構，如政黨、社會團體、公民、新聞媒體等。政府決策主體多元化既是民主政治發(fā)展的本質要求，也是現代社會專業(yè)分工的必然要求。固然，在政府決策機制和決策過程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機構居于主導性主體地位，但就民主政治的本質而言，民主是多數人的統(tǒng)治，這要求政府決策對于涉及到的利益相關者，必須由他們直接或間接地決定自己的前途命運，而不是由其他的組織或個人包辦代替，他們處在政府決策機制和決策過程中的參與性主體地位。事實上二戰(zhàn)以來，由于民主觀念更加深入人心，民主意識更加濃烈，民主體制更加健全，民主程序更加規(guī)范，決策主體不斷擴大，并且為政黨、社會團體、公民、新聞媒體等更多的決策主體參與政府決策提供了主客觀的條件。 2、政府決策機構。當代政府決策是由一系列既相互獨立、相互分工，行使各自的功能，又相互聯系、相互配合的各種政府決策機構共同完成的。在當代社會中，大多數政治系統(tǒng)都存在著許多專門化的政府決策機構和組織。從政府決策的功能過程來看，當代政府決策過程中的利益表達、利益整合、政策制定與監(jiān)督等活動，分別都由特定的或專門化的政府決策機構來承擔；從政府決策的技術過程來看，當代政府決策結構產生了信息搜集、謀與斷、評估與反饋等方面的專門化。 政府決策機構專門化，是由現代決策的復雜性所致，也是現代決策的又一個基本特征。一個結構合理、功能完備的政府決策機構是當代政府決策科學化、民主化的基本條件，它至少包括以下專門化的系統(tǒng)：一是決策中樞系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是政府決策組織機構的核心和靈魂。它的主要任務是提出政府決策的問題，規(guī)定政府決策的性質、方向、原則和目標，確認政府決策的標準，確定政府決策的基本規(guī)范和程序；對各種方案進行討論和分析，并最后選定決策方案。二是參謀咨詢系統(tǒng)。參謀咨詢系統(tǒng)是政府決策中樞系統(tǒng)的思想庫、智囊團，其職能是對決策中樞系統(tǒng)提出的決策問題進行調查研究、分析論證，提出決策根據，制定決策方案，以備決策中樞系統(tǒng)選擇。由于現代政府決策對象的復雜化、智能化，加之，政府決策者知識和經驗的有限，因此科學的政府決策離不開參謀咨詢系統(tǒng)功能的發(fā)揮。三是信息情報系統(tǒng)。信息情報是政府決策的依據。對于決策的科學化具有決定性的意義。信息情報系統(tǒng)的職能是經常地搜集、整理、篩選、加工和貯存社會經濟與政治生活各個方面的歷史和現狀的信息資料，以保證政府決策有大量、充足、準確、全面的信息情報和資料可資運用；分析決策執(zhí)行過程中存在的問題，發(fā)現決策的偏差，并及時反饋到決策中樞系統(tǒng)。四是監(jiān)督反饋系統(tǒng)。它的主要功能是監(jiān)督政府決策本身是否正確，并及時反饋到決策中樞，以避免政府決策的重大失誤；監(jiān)督已經通過的法律和既定的政策的貫徹和執(zhí)行，發(fā)現問題和偏差，及時糾正。 3、政府決策制度。政府決策機制不僅要明確其決策主體和機構，而且還要建立決策的規(guī)章制度，即決策制度。決策制度是構成決策機制不可缺少的重要部分。 當代政府決策制度主要包括三大項：一是關于決策社情民意反映制度。這一制度要求開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實的群眾基礎之上，真正做到順民心，合民意。要建立社情民意調查網絡，通過觀察社會輿論、定期進行民意測驗、社情形勢綜合分析等，主動采集和深入了解和準確掌握社情民意。要重點解決強勢群體、弱勢群體和中勢群體在利益表達上的不平等地位和對政治系統(tǒng)影響上的差異，以此作為有利于政府全面認識決策的第一信號。二是關于決策公開制度。這一制度要求除依法應當保密之外，政府決策的事項、方式、過程和結果都應當在適當的范圍予以公開。決策公開制度主要指公示制度和聽證制度。政府在就經濟社會發(fā)展的重大問題進行決策時，由于涉及到或直接影響到一個地方的資源生態(tài)、生存條件、民眾福利、人文社會等方面，將對國計民生、子孫后代產生重大后果，因此，必須向社會公示，并舉行聽證。如果民眾對政府決策的過程和結果一無所知或一知半解，必將導致政府決策缺乏民眾的支持、認同和有效監(jiān)督，影響決策的質量，進而影響決策的執(zhí)行和實施。三是關于決策失誤責任追究制度。這一制度有效地防止了決策的隨意性，大大增強了決策者的責任意識、風險意識，促進珍惜民力，科學決策，民主決策。這一制度堅決實行“誰決策、誰負責”的原則，建立決策的責任考核、評議、警示、獎罰制度，同時還要建立與決策責任制相關的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的相關制度，加強對決策權力的制約和控制，明確決策系統(tǒng)的權力和責任。 建立政府決策制度，必須納入法制的軌道。建立政府決策制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實現政府決策機制和決策過程的法制化。因此，建立政府決策制度，實行決策制度化，體現了法制化的特征。它使政府機關及其決策者的權力受到法律和人民的有效監(jiān)督。 4、政府決策程序。政府決策的主體、機構和制度，只有與一定的決策程序相結合，才能形成一個相互聯系的、運行著的有機整體。從一定意義說，政府決策就是按程序決策。政府決策需要程序，而且要求規(guī)范化。政府決策成功的關鍵，就在于決策必須按照民主、科學、法制的規(guī)范化程序進行。這是因為，從政府決策類型來看，政府決策尤其是重大決策，多屬風險型決策，總是伴隨著一定的風險。為使決策符合客觀規(guī)律，符合實際，必須制訂政府重大決策的基本程序，規(guī)范決策行為。政府決策程序的規(guī)范化，主要應該包括發(fā)現問題，確定目標；預測分析，充分論證；綜合評價，方案選優(yōu)；實施反饋，修正完善這四個決策環(huán)節(jié)程序的規(guī)范化。 中國是社會主義國家，中華人民共和國憲法第3條明確規(guī)定“國家機構實行民主集中制的原則”。政府的決策活動和決策過程必須貫徹實行民主集中制的原則。民主集中制決策原則要求按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的基本方針，完善議事和決策機制?！凹w領導”，即重大問題必須集體討論決定，決議必須堅決貫徹執(zhí)行；“民主集中”，即會前充分征求大家的意見和建議，會上啟發(fā)大家暢所欲言，會議討論結束時正確集中大家的意見，堅決克服自行其事、擅自行動和議而不決、決而不行等現象；“個別醞釀”，即要預留充足的醞釀時間，遵循醞釀的基本程序，把握醞釀的基本要求，遵守醞釀的組織紀律，不搞庸俗交易，不搞自由主義，或把思想溝通變成硬性說服的現象；“會議決定”，即抓好決策前的調查研究，開會前出“安民告示”，會議中充分討論，根據少數服從多數的原則作出決定。具體地說，民主集中制的決策運行程序，要求有六個必不可少的環(huán)節(jié):一是抓住大事定議題；二是調查研究拿預案；三是個別醞釀求共識；四是民主集中作決斷；五是分工負責抓落實；六是監(jiān)督執(zhí)行重檢查。這和四個環(huán)節(jié)的決策程序是相當契合的。 三、改革和完善我國政府決策機制的建議 針對我國政府決策存在的問題，堅決克服和遏止決策失誤，必須改革和完善我國的政府決策機制，卓有成效地推動公眾參與、專家論證和政府依法決策相結合的“三位一體”決策模式的形成，加快推進政府決策朝著科學化、民主化和法制化軌道的發(fā)展。 1確立我國政府決策機制的指導思想是科學化、民主化和法制化。改革和完善我國的政府決策機制，首先必須確立我國政府決策的指導思想。我國政府決策的根本指導思想是，實現決策的科學化、民主化和法制化。 什么是決策科學化？決策科學化是相對于傳統(tǒng)的經驗決策而言的，它是指以科學先進的理論為指導、科學的技術方法為手段、科學的決策程序為依托、科學的決策評估為保障而進行的決策活動。決策科學化是新形勢對決策的客觀要求。從國際看，社會經濟和科學技術高速發(fā)展，競爭劇烈復雜，決策環(huán)境瞬息萬變，決策的難度越來越大，決策失誤的后果越來越嚴重。從國內看，我國改革開放和建立社會主義市場經濟體制的新形勢，給政府提出了前所未有的決策難題。試圖運用經驗解決極具復雜性的政策問題必然會帶來政策災難。非但不能解決政策問題，反而會制造新的政策問題。因此，國內外的形勢迫切要求提高決策的科學化水平。決策科學化強調建立科學的決策機制，強調決策過程中要借助“外腦”，強調將決策建立在科學分析的基礎上。決策科學化要達到以下基本要求：任何政府決策都要從實際出發(fā)，實事求是，遵循客觀規(guī)律，立足于現實基礎；科學的決策必須建立在大量的、系統(tǒng)的、準確的信息資源基礎之上，必須全面地收集、掌握和處理重要的政策信息，對問題的發(fā)生、現狀和發(fā)展趨勢要有充分的了解，盡可能降低決策的不確定性；決策要堅持公共利益取向，能夠從維護和實現社會絕大多數人的根本利益出發(fā)，并搞好利益的綜合平衡，促進社會公正。 什么是決策民主化？決策民主化就是作決策時，既充分重視決策集體中所有成員的意見和判斷，反對獨斷專行和個人說了算，又重視智囊機構的意見和判斷，并且盡量使所有利益關系人都有機會參與決策過程。在此前提下，根據最能反映民意的規(guī)則作出決斷，使決策充分反映民意，廣泛集中民智。民主是一個政治體系在政治上的首選價值標準，因此，決策民主化是民主政治的本質要求。民主政治需要的不僅是民主形式的代表機關，而且要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活。也就是說，民主政治要求公民不能僅僅通過他們的代表行使決策權，而是要更多地參與實際決策和公共事務的管理；實行政務公開，以便公民能夠對政府決策實行有效地監(jiān)督，直接行使作為國家主人的民主權利。 除了決策科學化、民主化外，還要強調決策法制化。2004年3月22日國務院頒發(fā)了全面推進依法行政實施綱要，指出要形成“科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制”，“實行依法決策、科學決策、民主決策”。同年頒發(fā)的國務院工作規(guī)則在第四章“實行科學民主決策”再次指出，“實行依法決策、科學決策和民主決策”。這兩個文件都包含了決策要法制化的意思。但是，迄今為止，在黨的文件正式的行文上還沒有明確提出“三化”問題。因此，我們建議，我國政府決策的指導思想應該明確地表述為“科學化、民主化、法制化”。 決策法制化就是用法制手段規(guī)范、約束決策行為，將政府決策納入法制化軌道。決策法制化能夠使政府決策更加合理、公正或避免重大決策失誤。決策法制化是依法治國原則在公共決策領域的具體體現。從促進決策者的觀念轉變、實現決策層的重新定位，到規(guī)范決策過程、完善決策的方式方法，再到提高決策的透明度、健全對決策的監(jiān)督，法制化都是重要的動力和保障。社會主義民主政治是法治政治，黨組織只有在憲法和法律范圍內活動和決策，才能實現其領導作用?，F代市場經濟也是法治經濟，政府只有依法決策和行政，才能擔當起在市場經濟中的應有角色。決策法制化的核心是規(guī)范決策的制度和程序，決策從提出問題、調查研究到咨詢論證、信息公開和聽證、最終決定，都以法律為依據，按法律要求運行。因此，強調決策法制化具有重大意義。這有助于對政府決策進行合法性審查，包括決策的立項、決策預案的條文、決策的程序方法，都應作適法性審查，以杜絕政府政策與國家法律相違背、地方和部門政策與國家宏觀政策相違背、各部門政策相互沖突的現象發(fā)生。并把它作為政府進行決策的前置條件。 2、建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離的權力運行機制。行政權客觀上劃分為行政決策權、行政執(zhí)行權、行政監(jiān)督權，這是行政權力的“三分法”，三權應該分別授權使用。但是，我國長期以來實行的則是行政的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權“三合一”的體制，正是這樣的體制造成了我國政府機構權力的過分集中。為了克服權力過分集中的體制性弊端，我們認為，必須改變傳統(tǒng)的“三權合一”體制為“三權分開”的新的權力結構和運行機制。這是改革和完善我國的政府決策機制的根本性環(huán)節(jié)和關鍵性的突破。 我國現有政府的部委不但擁有決策權、執(zhí)行權，而且擁有監(jiān)管權。首先，決策權和執(zhí)行權合一。它表現為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個政府部門內進行，而且對其進行監(jiān)督的還是這個政府部門內的這些人。這種“三合一”的政府行政體制，是在計劃經濟體制條件下形成的。當然，應該肯定“三合一”的政府行政體制在歷史上曾經起過積極的作用。但是，隨著我國轉向市場經濟體制，這種管理過細，一身三任，既當“組織員”，又當“運動員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經不適合我國的經濟與社會管理了。 在當代政府行政管理體制不斷科學化、效能化的大趨勢下，我國“三合一”的政府行政體制非改不可。有鑒于此，從十六大報告開始，我們黨即探討了政府機構改革的基本取向問題，提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協調的要求，繼續(xù)推進政府機構改革，科學規(guī)范部門職能，合理設置機構”。這是我國第一次把行政管理分為三個環(huán)節(jié)，提出必須按照三個環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。在十六大報告的基礎上，十七大報告進一步提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制?！倍覐娬{了，要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。這是第一次明確地把十六大報告中關于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權”，并且首先強調“三權”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協調。我們認為，應該把十七大報告關于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權“三權”相互區(qū)分、既制約又協調的這段重要論述，看成是構建中國特色的政府決策機制的指南，對我國政府的行政權力進行科學分離，轉變政府職能；對政府的行政部門和機構進行權能劃分，使它們分別掌握行政的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。 3、實行決策過程中的“謀”、“斷”分離。改革和完善我國的政府決策機制，不僅要建立決策權與執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離的權力運行機制，還要借鑒決策的科學理論和西方國家的決策經驗，在決策過程中實行“謀”與“斷”的分離，按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運行機制?！爸\”，主要由對決策起參謀咨詢的輔助機構（或稱決策的智力支持系統(tǒng)）承擔，提出決策議案；“斷”，主要由決策的中樞機構和行政首腦承擔，負責對決策議案拍板決斷。把“謀”從“斷”中分出來，要做好以下三件事： 首先，要完善體制內的政策研究組織機構，確保其研究工作的科學性、客觀性、自主性，尤其需要保持政策研究組織機構的相對獨立性，使其不受黨派、集團、群體的價值取向與利益偏好的影響。這些政策研究組織機構，在人事管理上，在人員的工資待遇和獎懲等方面獨立于行政機關，其活動由法律予以保證，使它們能夠獨立自主地進行決策研究與咨詢。要充分發(fā)揮現有黨委部門的政策研究室，與政府部門有關的研究室、發(fā)展研究中心、社會科學院等機構的參謀咨詢作用，而不能讓它們蛻變?yōu)槠鸩菸募蛨蟾娴拿貢嘧樱騿渭冋撟C政策正確性的官方寫手。 其次，要大力發(fā)展體制外的政策研究咨詢組織，讓它們充分參與政策決策的謀劃。目前，體制外的政策研究咨詢組織主要有大學和民間非營利性研究機構，還有是商業(yè)性研究機構。比如投資銀行和跨國公司的研究部，這些機構主要為其公司和機構的利益服務?？傮w說，我國體制外民間的政策研究咨詢組織發(fā)育緩慢，不僅數量少，而且力量弱小。要打破由官方機構完全承擔決策任務的格局，鼓勵體制外民間政策研究咨詢組織的發(fā)展，使其在資質得到確認的情況下同等條件地承擔政府決策方案的招投標任務。體制外民間的政策研究咨詢組織的發(fā)展，有利于積極發(fā)揮其人才集中、研究領域廣泛、能直接體察民情民意、與人民群眾聯系密切的特點，為更好地實現政府的決策目標服務。政府要有向體制外組織和機構購買服務的意識，凡事不一定都要自己親自辦，可以采取委托的方式。 第三，要建立和完善專家咨詢制度。專家咨詢制度是決策科學化的必然要求，專家通過對決策方案的可行性或不可行性研究，發(fā)現決策存在的問題，可以盡量避免決策不失誤或者少失誤。因為決策者有許多重大問題需要決策，有的問題專業(yè)性、技術性很強，涉及各行各業(yè)，方方面面，決策者不可能成為各個領域的行家里手。因此，建立專家咨詢制度可以把各學科、各行業(yè)的專家組織起來，對重大決策發(fā)揮有效的顧問、參謀作用。建立專家咨詢制度需解決好以下兩個問題：一是專家咨詢的獨立性問題。如果專家咨詢缺乏獨立性，那么專家咨詢就失去了價值。不管什么樣的決策課題，決策者應該讓專家根據客觀事實得出自己的科學結論。只有這樣，才能對領導的決策具有科學價值。決不可領導自己先下結論，然后讓專家千方百計地來論證自己結論的正確性。在咨詢過程中，決策者應與專家回避，不采取領導與專家直接面對面的座談會形式，以避免專家在壓力下說違心的話。二是建立專家咨詢的道德規(guī)范和責任制度。我們現在很多失誤的決策不全是領導拍腦袋做出的，而是都有專家的論證。因此，必須建立咨詢專家的道德規(guī)范，對于重大失誤的決策，參與論證的專家應獨立地負擔相應的法律責任。 4、合理界定各級政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。改革和完善我國的政府決策機制，必須區(qū)分政府決策的類型、層級，界定各級政府及其職能部門的決策范圍。政府決策在分類上，一般可分為常規(guī)決策、重大決策。在層級上一般可分為中央、地方、基層。常規(guī)決策是指，所解決的是那些經常重復出現、性質非常相近的例行性問題，可按程序化步驟和常規(guī)性的方法處理。重大決策，是那些具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰(zhàn)略決策，是偶發(fā)的、無先例可循的、非常規(guī)性的問題，在這種情況下，決策者難以照章行事，需要有創(chuàng)造性思維。鑒于常規(guī)決策比較單純、淺顯，因此，那些屬于中央、地方、基層層級的常規(guī)決策，就不在我們的研究之列。這里，我們著重研究的是屬于中央、地方、基層層級的重大決策。 首先，必須確定哪些項目屬于重大決策的范圍。什么是重大決策呢？黨的十三大報告曾經做了這樣的分析：“中央、地方、基層的情況不同，對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題決策，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。黨中央應就內政、外交、經濟、國防等各個方面的重大問題提出決策；省、市、縣地方黨委應在執(zhí)行中央路線和保證全國政令統(tǒng)一的前提下，對地方性的重大問題提出決策；凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執(zhí)行，這是一個總的原則”。這一段論述，從大的方面把中央、地方、基層三個層面的