公安派出所偵查監(jiān)督中的問題與對策.doc

公安派出所偵查監(jiān)督中的問題與對策 摘 要 公安派出所是我國最基層的刑事執(zhí)法單元，從實踐中派出所刑事案件偵查活動中來看，違規(guī)、違法辦案的情形仍然存在。其中不遵循比例原則，濫用、錯用強制措施侵犯了犯罪嫌疑人的基本人權(quán)，引起社會的強烈關(guān)注。人民檢察院依法對公安派出所偵查活動進行監(jiān)督，卻受制于人力、法律保障、制度不完善的問題，無法全面有效監(jiān)督偵查活動。為適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，本文建議加強立法保障檢察機關(guān)剛性監(jiān)督，完善雙向監(jiān)督機制并保證強制措施信息的互通。 關(guān)鍵詞 偵查監(jiān)督 派出所 強制措施 比例原則 作者簡介：肖沖，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院。 中圖分類號：D926.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2018.06.281 檢察機關(guān)等司法實務(wù)部門對于刑事偵查活動監(jiān)督乃至派出所刑事偵查活動監(jiān)督，自上個世紀(jì)已有跡可循。國家自2000年開始逐步對其加大了重視，2000年最高檢正式將“審查逮捕部門”更名為“偵查監(jiān)督部門”，賦予其全新的“三項職責(zé)，八大任務(wù)”，其中“三項職責(zé)”是指審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督。 2010年，最高人民檢察院就完善刑事立案與偵查活動監(jiān)督、偵查措施監(jiān)督以及審查起訴階段的訊問監(jiān)督等刑事活動起草了“四項改革規(guī)定”，旨在加強檢察偵查監(jiān)督制度建設(shè)，改變監(jiān)偵科?未蚨藍廢腫矗?增強檢察機關(guān)內(nèi)部各部門監(jiān)督合力。2015年至今，最高人民檢察院先后在各派出所開設(shè)了檢察機關(guān)駐派點，實行駐派制度。2017年要求在全國范圍內(nèi)全面推進派出所偵查監(jiān)督活動。 近年來，學(xué)界多次強調(diào)加強對公安派出所偵查活動的監(jiān)督，普遍來說公安派出所的刑事偵查活動理應(yīng)是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容已經(jīng)成為共識。派出所在刑事偵查體系中的地位越來越重要，多項實證研究指出其刑事偵查活動還存在諸多問題，一方面是證據(jù)意識薄弱、辦案不夠規(guī)范等法律層面問題，另一方面是刑訊逼供、徇私枉法等違法行為仍然屢禁不止，嚴(yán)重影響了偵查職能的發(fā)揮，研究還指出短時間內(nèi)還難以改變。實務(wù)部門人員針對派出所的刑事活動偵查提出了較多監(jiān)督模式并進行了探索，卻鮮有人將多種模式進行歸納和分析，因此筆者以強制措施的監(jiān)督為接入點，結(jié)合派出所的特點和域外經(jīng)驗進行研究，對比歸納多種監(jiān)督模式，以掃除派出所偵查監(jiān)督運作機制的障礙。 一、 派出所偵查監(jiān)督的現(xiàn)狀 （一）派出所偵查監(jiān)督的迫切需求 公安派出所直接面對人民群眾進行一線執(zhí)法服務(wù)，同時也是開展刑事偵查、打擊刑事犯罪活動中最前沿的執(zhí)法機構(gòu)。公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范第2條第6項規(guī)定，公安派出所辦理轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡單、一般無需專業(yè)偵查手段和跨縣、市進行偵查的刑事案件，并協(xié)助偵查部門偵破其他案件。實際上派出所參與包括侵財犯罪、侵犯生命權(quán)犯罪甚至是涉毒犯罪案件的偵查。我國法律法規(guī)賦予了偵查機關(guān)較為自由偵查權(quán)，在提高打擊犯罪效率的同時，也出現(xiàn)了如湖北佘祥林案、河南趙作海案等一系列惡性案件以及當(dāng)前社會爭議強烈的“鴻茅藥酒事件”被公諸報端之后，公安機關(guān)在人民群眾中的形象受到從未有過的挑戰(zhàn)。而這些案件往往是從公安派出所立案并展開偵查，人民群眾對于司法公正的迫切需求不言而喻，在當(dāng)今人權(quán)保障潮流席卷下， 落實人權(quán)保障、杜絕冤假錯案的呼聲日益高漲。 （二）多種偵查監(jiān)督模式的探索 早在2014年黨的十八屆四中全會上通過的中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定中提到了“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。2017年3月29日最高人民檢察院要求各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作以來 ，全國多地檢察機關(guān)聯(lián)合公安機關(guān)開展了多處試點，探索了多種偵查監(jiān)督模式。綜合新聞報道和公開文獻，筆者大致將其歸納為三種模式：一是設(shè)立駐派出所檢察室；二是不定期巡查；三是在縣區(qū)公安局設(shè)置鎮(zhèn)街（社區(qū)）檢察室。從筆者統(tǒng)計武漢地區(qū)部分駐派出所檢察室情況可以看出，各種偵查監(jiān)督模式都沒有完全固定規(guī)范，其工作制度都是由各地機關(guān)自行研究決定，所取得的成效也有所差異。 表1：武漢部分地區(qū)“駐所檢察”制度實施情況統(tǒng)計 （三）派出所偵查監(jiān)督的范圍和職能 1.派出所偵查監(jiān)督的范圍 廣義上的派出所偵查監(jiān)督是指對派出所偵查人員的刑事立案活動和偵查活動的監(jiān)督，其監(jiān)督主體為法律監(jiān)督機關(guān)人民檢察院。公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范中指出派出所應(yīng)承擔(dān)辦理治安案件、辦理刑事案件、管理實有人口、預(yù)防治安災(zāi)害事故等九項主要職責(zé)。因此偵查監(jiān)督是對派出所的部分活動進行監(jiān)督，也有學(xué)者曾經(jīng)建議對派出所監(jiān)督的范圍擴大，將“可能涉嫌犯罪的“治安案件”、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等刑罰的執(zhí)行，以及公安派出所人員的瀆職等職務(wù)犯罪行為”納入監(jiān)督之中 。此類建議始終停留在學(xué)術(shù)討論階段，司法實務(wù)中人民檢察院仍然僅對刑事偵查活動進行監(jiān)督。并且其刑事偵查活動僅限于派出所有管轄權(quán)的刑事案件。 2. 派出所偵查監(jiān)督主要職能 筆者將偵查活動大致分為刑事立案、偵查措施和強制措施三個方面。刑事立案是偵查活動和廣義刑事訴訟的起點，偵查措施也被稱為偵查行為，通說觀點認(rèn)為偵查措施是偵查機關(guān)對犯罪的調(diào)查行為，包括搜查、扣押、監(jiān)聽、詢問、訊問等行為。強制措施的客體是犯罪嫌疑人的人身自由，因此偵查人員使用偵查措施和強制措施是同時進行的。以上均為偵查監(jiān)督的對象，偵查監(jiān)督人員的主要職能是對具體偵查活動進行審查，實行監(jiān)督。 二、強制措施偵查監(jiān)督中存在的幾點問題 我國刑事訴訟中的強制措施則是指公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院在刑事訴訟過程中，為了保證訴訟的順利進行，依法對犯罪嫌疑人、被告人以及現(xiàn)行犯采取的在一定期限內(nèi)暫時限制或者剝奪其人身自由的法定強制方法 。此處僅指由公安派出所實施的刑事強制措施。刑事訴訟法規(guī)定了五種強制措施，包括拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕。學(xué)界對于強制措施的概念仍存在爭議，有學(xué)者認(rèn)為廣義的強制措施包括對財產(chǎn)和隱私的強制措施，本文對此不做研究。 （一） 偵查人員適用強制措施的問題 1.法制程序混亂 強制措施的適用必須合理、合法，符合比例原則，然而偵查人員因為種種原因錯用強制、濫用強制措施的情況仍然存在。如基層警務(wù)人員常常將治安管理處罰法中的治安傳喚、盤問留置等行政行為和刑事偵查中的傳喚相混淆。因為治安案件中對于傳喚和留置盤問的啟動要求較低，并且可以進行口頭傳喚，由于采用這樣的行政措施可以避免填寫拘傳證、報負(fù)責(zé)人審批，并且最高可以延長至48小時，因此口頭傳喚被普遍應(yīng)用于基層警務(wù)中，甚至偵查人員明知案件性質(zhì)為刑事案件后依然選擇使用口頭傳喚。據(jù)統(tǒng)計，某公安機關(guān)在偵查的302件案件中，有283件采用了留置盤問，占全部案件的93%，其中作出延長繼續(xù)留置盤問的又占了絕大多數(shù)。 同時，由于執(zhí)法信息的不對稱，檢察機關(guān)無法動態(tài)監(jiān)督此類行為，濫用拘傳的行為在刑事案件卷宗中也不會得以體現(xiàn)。此外，類似的刑事拘留延期、羈押延期比例過高問題都是法制程序混亂的表現(xiàn)。 2.法律理解偏差 強制措施是在一定期限、一定場所暫時對犯罪嫌疑人的人身自由的限制，法律同時強調(diào)對其基本人權(quán)的保障?，F(xiàn)行法律對基本人權(quán)的規(guī)定較為模糊，如刑事訴訟法規(guī)定拘傳需要“保證犯罪嫌疑人的飲食和必要休息時間”，其中如何界定“必要休息時間”的長短存在不同的認(rèn)識，有學(xué)者持“主觀論”認(rèn)為必要與否取決于犯罪嫌疑人的自身狀態(tài) ，有學(xué)者認(rèn)為偵查人員應(yīng)通過犯罪嫌疑人的生理特征來決定是否休息。法律、司法解釋和部門規(guī)章已有明確規(guī)定的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，除此之外，對“流竄作案”、“無固定住所”一些關(guān)鍵語句的理解和界定，在空白之處給予了偵查人員發(fā)揮空間，同時也帶來了隱患。 3.不適用權(quán)的濫用 偵查人員有決定對犯罪嫌疑人適用強制措施的權(quán)利，也有決定不適用的權(quán)利。公眾一般關(guān)注犯罪嫌疑人是否被不合理適用強制程序，對于以“作為”方式發(fā)生的行為進行制約尚有跡可循。違反比例原則不適用強制措施總體來說難以監(jiān)督，尤其是針對擁有社會地位的犯罪嫌疑人，以“不作為”方式濫用職權(quán)具有隱蔽性，容易滋生腐敗。 4.內(nèi)部監(jiān)督效果有限 五種法定強制措施中，僅僅逮捕需要提請檢察機關(guān)的批準(zhǔn)，拘傳、監(jiān)視居住、拘留和取保候?qū)徶恍柙诠才沙鏊鶅?nèi)部自行決定或呈請上級決定。而“當(dāng)權(quán)力的行使不受制約時，它易于引起緊張磨擦和倉促的變化。此外， 在權(quán)力的行使不受限制的社會制度中， 往往會出現(xiàn)社會上的強者壓迫或剝削社會仁的弱者的傾向?！?從法理學(xué)的角度可以知曉內(nèi)部監(jiān)督效果十分有限，實證調(diào)查以刑事拘留延長時間為例對此做出了應(yīng)證，在不違反法律最高拘留期限30天的前提下，某直轄市337名被調(diào)查者平均拘留天數(shù)延長至28.5天 ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常水平。 （二）事后審查監(jiān)督和案多人少 我國檢察機關(guān)對派出所刑事強制措施的監(jiān)督大多集中于批準(zhǔn)逮捕階段，此時偵查活動已經(jīng)臨近終結(jié)。原因在于：一是派出所多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道劃分管轄范圍，派出所的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基層人民檢察院的數(shù)量；二是檢察機關(guān)對于事前的介入并無充分的法律依據(jù)，刑事訴訟法第八條規(guī)定“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”，這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)。人民檢察組織法第五條第三款規(guī)定“對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督?！碑?dāng)然，在改革的推進下，如表2所示，許多檢察機關(guān)主動提前介入偵查活動的監(jiān)督。筆者將其分為“審查式”和“?朧健鋇吶沙鏊?偵查監(jiān)督，“審查式”的監(jiān)督方式主要針對案件材料等有關(guān)信息進行監(jiān)督，而“參與式”的監(jiān)督方式更強調(diào)監(jiān)督人員參與到實際案件的辦理方式中。 （三）柔性監(jiān)督難以轉(zhuǎn)為剛性監(jiān)督 人民檢察院的檢察權(quán)包括起訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)，在背負(fù)了監(jiān)督的權(quán)力的同時也擁有起訴的權(quán)利刑事訴訟法第七條規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！绷⒎ㄕ叩囊鈭D規(guī)定配合和監(jiān)督是并存的，可是實際情況重配合，輕監(jiān)督。主觀層面上，派出所偵查人員和檢察人員追求較高的工作效率，忽視監(jiān)督職能?？陀^層面上，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利尚屬柔性監(jiān)督，無法剛性制約偵查人員適用強制措施。 表2：各地檢察機關(guān)介入方式及做法 檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，進行對公安派出所的偵查監(jiān)督工作。檢察機關(guān)進行偵查監(jiān)督主要采取的工作措施包括發(fā)出檢察意見、提出違法意見以及發(fā)出書面糾正書等，對于檢察機關(guān)履職的相關(guān)剛性保障措施，卻沒有明確的規(guī)定。部分偵查人員錯用強制措施但不構(gòu)成犯罪，對檢察建議和糾正違法意見我行我素，導(dǎo)致偵查監(jiān)督工作無法順利開展。實踐中，檢察機關(guān)一般會協(xié)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理，或報請上級機關(guān)甚至黨委解決問題，這樣對警檢關(guān)系會造成不良影響，客觀上制約了偵查監(jiān)督的效率。 （四） 偵查監(jiān)督職能的歸屬 至今，關(guān)于派出所偵查人員強制措施的監(jiān)督職能的歸屬問題尚無明文規(guī)定，偵查監(jiān)督部門應(yīng)對派出所的刑事案件進行審查批捕。隨著庭審實質(zhì)化的改革，公訴部門對于證據(jù)和法定程序的嚴(yán)格程度高于以前，公訴部門也希望對偵查活動進行監(jiān)督確保庭審的順利進行。因此兩個部門都有事中介入案件的職責(zé)，各地相繼出臺試行的辦法，針對具體的偵查強制措施的監(jiān)督尚無統(tǒng)一規(guī)范。在實踐中，審查起訴部門和偵查監(jiān)督部門均承擔(dān)了對于強制措施的監(jiān)督職能。當(dāng)前大部分對派出所的監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，也有混合制進行監(jiān)督，如江蘇省鹽城市亭湖區(qū)檢察院建立“2X”制度，與該區(qū)公安分局召開協(xié)調(diào)會，就設(shè)立駐公安派出所檢察室達成一致意見，實行“2X”制度，在四家派出所設(shè)立檢察室，分別從偵監(jiān)、公訴抽調(diào)兩名檢察官駐點辦公，實行駐點檢察官責(zé)任制，分片包干相應(yīng)區(qū)域，對未設(shè)立辦公室的派出所定期進行巡訪。 三、域外針對人身強制措施監(jiān)督經(jīng)驗的借鑒 （一）英美法系 英美法系采用司法審查制度對執(zhí)法機關(guān)的強制措施進行制約，法官簽署令狀（writ）執(zhí)法機關(guān)才能對犯罪嫌疑人采取強制措施。令狀在某種意義上和我國公安機關(guān)簽發(fā)的拘留證有著相似的作用，但簽發(fā)人分別是第三方法官和公安機關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)。 司法審查制度和英美法系逮捕前置主義密不可分，我國刑事訴訟中“逮捕”意味著偵查程序的終結(jié)，而英美法系的“逮捕”（arrest）則是偵查程序的開端，犯罪嫌疑人的人身自由被短期剝奪后，可以聘請律師或被指派律師和檢察官進行辯論強制措施的適用，再由治安法官作出判斷。此時法官充當(dāng)?shù)谌奖O(jiān)督者的角色，幾乎可以視作“事前審查”的強措施監(jiān)督制度。但司法審查和我國的參與式監(jiān)督都存在司法資源稀缺的問題，以美國為例，司法審查的運作建立在龐大的律師數(shù)量和治安法官數(shù)量上，據(jù)全美律師協(xié)會（ABA）2014年度統(tǒng)計，美國現(xiàn)在擁有執(zhí)業(yè)執(zhí)照的律師高達 128 萬人，而中國律師數(shù)量2018年才剛剛突破30萬人，人均擁有律師數(shù)量相差幾十倍之多。因此照搬英美國家的司法令狀制度不符合我國基本國情，需要根據(jù)本土資源進行有選擇性的借鑒。 （二）大陸法系 大陸法系采用“靜態(tài)控制”和“動態(tài)控制”相結(jié)合的方式對強制措施進行監(jiān)督 ，以德國為例：“靜態(tài)控制”指針對強制措施的決定、適用、期限、場所以及違反法律的后果進行嚴(yán)格的規(guī)定，“動態(tài)控制”指借鑒司法令狀制度進行審查，雖不經(jīng)過律師的辯護，但也是通過第三方法院的事前審查。 大陸法系和英美法系都將司法審查作為強制措施監(jiān)督的重要組成部分，相同點在于審查監(jiān)督主體為法院，不同點在于有的國家采取雙方抗衡后法官裁決的方式，也有國家采取法官裁決后司法救濟的方式。 四、加強派出所強制措施監(jiān)督的建議 （一）加強立法保障監(jiān)督 以當(dāng)前的立法活動中對于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督保障亟待增強，一方面立法活動傾向于對偵查機關(guān)的行為準(zhǔn)則做出規(guī)范，而忽視了規(guī)定違反檢察機關(guān)決定的后果；另一方面針對偵查監(jiān)督的法律規(guī)定大都是司法解釋，或是地方機關(guān)雙向達成的書面辦法甚至口頭協(xié)議，遠(yuǎn)不如法律更為有效。有關(guān)法律的內(nèi)容和位階將直接決定著偵查監(jiān)督 對比第十三屆全國人大通過的中華人民共和國監(jiān)察法，監(jiān)察法對于國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督職能提供了強有力的法律保證，第三十九條第三款明文規(guī)定“立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布。”其中連用了兩個“應(yīng)當(dāng)”強調(diào)了監(jiān)察行為的剛性；第六十二條“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級機關(guān)責(zé)令改正，對單位給予通報批評；對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理?！泵鞔_規(guī)定違反監(jiān)察機關(guān)決定的后果，立法層面給予了“剛性監(jiān)察”的可能性。隨著監(jiān)察體制的改革，檢察機關(guān)在失去自偵權(quán)的情況下更需要法律層面的保障。 （二）由單向監(jiān)督轉(zhuǎn)向雙向監(jiān)督 我國對于偵查強制措施的監(jiān)督從內(nèi)外劃分，分為以公安機關(guān)上下級間的內(nèi)部監(jiān)督和檢察機關(guān)的外部法律監(jiān)督，總體來說均為單向的監(jiān)督機制。缺少強制措施被適用者，犯罪嫌疑人的監(jiān)督，公安派出所和檢察機關(guān)都面臨“案多人少”的困境，單單依靠檢察人員的法律監(jiān)督會一定程度上制約司法工作的效率?？v觀全國，全國各地進行“檢察官進駐派出所”的試點，為針對重點地區(qū)的部分進駐，未駐派檢察官的派出所占絕大多數(shù)，那么僅依靠檢察機關(guān)的參與、審查和監(jiān)督難以達到大幅度的覆蓋率。 筆者認(rèn)為，依照我國國情，現(xiàn)借鑒英美國家對于人身強制措施的司法令狀制度暫時難以實現(xiàn)。增強雙向監(jiān)督，疏通司法救濟的渠道有法律依據(jù)并且容易實現(xiàn)，從而發(fā)揮被強制者的主觀監(jiān)督作用。司法救濟其內(nèi)涵終究是以犯罪嫌疑人的權(quán)利制約派出所偵查人員的權(quán)利。要想疏通強制措施的司法救濟程序，應(yīng)該做到第一，保障犯罪嫌疑人在偵查階段會見律師的權(quán)利，程序規(guī)定指出犯罪嫌疑人在第一次被訊問或強制措施開始之后有權(quán)聘請律師，但派出所偵查人員不應(yīng)有意阻撓偵查階段介入的律師；第二，檢察機關(guān)收到律師或其親屬的救濟請求后應(yīng)迅速主動介入案件，進行全面監(jiān)督；第三，偵查監(jiān)督人員應(yīng)在第一時間通知請求人處理結(jié)果和原因。 （三）保證強制措施信息的線上互通 “審查式”的監(jiān)督方法和“參與式”的監(jiān)督方法各有其優(yōu)勢和不足之處。“審查式”指監(jiān)督人員對紙質(zhì)、電子材料的審查速度較快，節(jié)約時間精力，但是書面材料無法還原強制措施和案件的細(xì)節(jié)，容易遺漏信息；“參與式”監(jiān)督偏向監(jiān)督者直接參與到案件中，如參加案情分析會、實地走訪、查詢卷宗臺賬等，需要監(jiān)督人員耗費較大精力，但是監(jiān)督的深度和廣度優(yōu)于審查式的