深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思考.doc

深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思考 財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能，在發(fā)揮審計(jì)職能、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、推動(dòng)財(cái)政改革和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。隨著公共財(cái)政框架的建立和財(cái)政改革的深入，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨新的問(wèn)題，需要及時(shí)加以解決和改進(jìn)，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)。一、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是政府審計(jì)的首要任務(wù)，應(yīng)有所為從世界各國(guó)看，國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督需要是對(duì)國(guó)家審計(jì)需要的基本刺激點(diǎn)，財(cái)政審計(jì)是各國(guó)國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)；從法律規(guī)定看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法定年度必審項(xiàng)目，審計(jì)完成后本級(jí)政府還要向人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作情況；從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)財(cái)政政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控；從構(gòu)建和諧社會(huì)看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟(jì)（營(yíng)）管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)以及與民生相關(guān)的問(wèn)題實(shí)施制約和監(jiān)督。充分證明，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是政府審計(jì)的首要任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中有所為。（一）在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有所為。國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是審計(jì)監(jiān)督的重要使命。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)緊緊圍繞中央財(cái)政政策和黨委、政府重大經(jīng)濟(jì)決策，監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政（決）策的落實(shí)到位，加強(qiáng)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，分析預(yù)算收入來(lái)源和結(jié)構(gòu)，剖析預(yù)算支出結(jié)果和支出結(jié)構(gòu)，為政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。（二）在推進(jìn)改善民生中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)把與人民群眾息息相關(guān)的民生問(wèn)題作為重點(diǎn)，監(jiān)督社會(huì)保障、農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)投入、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)等專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行情況，檢查惠農(nóng)、惠民政策落實(shí)和惠民工程投入及效益情況，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由人民共同享有的目標(biāo)。（三）在促進(jìn)依法行政中有所為。民主法治是和諧社會(huì)的首要特征，依法行政是民主法治的具體化。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)把與社會(huì)公眾息息相關(guān)的執(zhí)法部門、有收費(fèi)和罰款的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位作為重點(diǎn)對(duì)象，檢查執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位職責(zé)權(quán)是否明確、執(zhí)法主體是否合格、執(zhí)法行為是否合法合規(guī)、執(zhí)法是否公平公正，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)和諧。（四）在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序中有所為。一方面，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以促進(jìn)政府及其職能部門依法聚財(cái)、依法理財(cái)、依法用財(cái)，不斷提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)。另一方面，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)違反財(cái)政法規(guī)的問(wèn)題作出審計(jì)處理和處罰，對(duì)嚴(yán)重的違法違紀(jì)問(wèn)題還要移送紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，為反腐倡廉建設(shè)服務(wù)。（五）在推動(dòng)管理改革中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，客觀分析，綜合評(píng)價(jià)，提出建議。一是從促進(jìn)改進(jìn)管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的建議。二是從體制制度入手，針對(duì)體制制度存在的缺陷，提出深化財(cái)政管理改革的建議，建立長(zhǎng)效機(jī)制。二、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在著一些問(wèn)題，應(yīng)有所思近年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)揭露的問(wèn)題大同小異，披露的被審計(jì)單位也是“屢審屢犯”老面孔，好像年年審計(jì)老走一條路。冷靜分析一下預(yù)算執(zhí)行審計(jì)環(huán)境和審計(jì)自身等因素，確實(shí)存在一些問(wèn)題，值得我們認(rèn)真思考。（一）報(bào)告后的疲憊。當(dāng)前開(kāi)展的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有一種頭重腳輕的感覺(jué)，報(bào)告之前，全方位高度關(guān)注，審計(jì)機(jī)關(guān)也全身投入，報(bào)告之后冷冷清清，被動(dòng)應(yīng)付。表現(xiàn)在：一是審計(jì)充當(dāng)既是“報(bào)警員”又是“消防員”的尷尬角色。監(jiān)督法規(guī)定，本級(jí)人民政府對(duì)人大常委會(huì)審議審計(jì)工作報(bào)告的意見(jiàn)的研究處理情況要向人大常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作報(bào)告完后，實(shí)際工作中又要負(fù)責(zé)本級(jí)政府草擬的問(wèn)題整改報(bào)告，這時(shí)審計(jì)人員顯得身心疲憊，被動(dòng)應(yīng)付。二是審計(jì)成果運(yùn)用效果不高。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)揭露問(wèn)題表面上是財(cái)政等職能部門管理問(wèn)題，實(shí)際上也是政府自身管理中存在的問(wèn)題，政府則有一種“左口袋”與“右口袋”關(guān)系的考慮，一般多在內(nèi)部協(xié)調(diào)，缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，起不到實(shí)質(zhì)改進(jìn)作用，審計(jì)成果運(yùn)用大打折扣，影響審計(jì)人員依法行政積極性。三是審計(jì)機(jī)關(guān)弱顯勢(shì)單力薄。每年審計(jì)對(duì)象主要是財(cái)政、稅務(wù)、金庫(kù)（銀行）、發(fā)改委等有職有權(quán)的政府部門，審計(jì)既要核查，又要處理，有時(shí)確實(shí)顯得力不從心，有法不遮眾的感覺(jué)。（二）環(huán)境上的缺失。一是體制上的遺憾。審計(jì)盲點(diǎn)在增加、審計(jì)盲區(qū)在擴(kuò)大、基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)面越來(lái)越窄。很明顯，國(guó)稅是預(yù)算執(zhí)行中十分重要部門，國(guó)稅部門征收的稅收收入是地方預(yù)算收入的重要組成部分，尤其是新的稅收法規(guī)政策出臺(tái)調(diào)整后，國(guó)稅部門征收的收入占地方預(yù)算收入比重越來(lái)越大，而根據(jù)現(xiàn)行審計(jì)體制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)不能對(duì)國(guó)稅部門稅收征管情況進(jìn)行審計(jì)，本級(jí)預(yù)算收入執(zhí)行審計(jì)存在嚴(yán)重缺陷；加之隨著行政管理體制變化，如工商、技監(jiān)等職能部門上劃越來(lái)越多，審計(jì)體制管理又一成不變，本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)象逐步減少。因而，地方本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是不完整的審計(jì)。二是法律法規(guī)上的矛盾。修訂后的審計(jì)法和財(cái)政違法行為處罰處分條例與預(yù)算法不配套。很明顯，預(yù)算執(zhí)行的主體法是預(yù)算法，預(yù)算法早于審計(jì)法頒布執(zhí)行，至今執(zhí)行已經(jīng)12年，仍未根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展進(jìn)行修訂，使得預(yù)算執(zhí)行透明度不高等問(wèn)題難以依法監(jiān)督到位，難以依法問(wèn)責(zé)。三是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上的困惑。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)主要是預(yù)算法和本級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，由于預(yù)算法中的某些主要概念如預(yù)算調(diào)整等不盡科學(xué)，但仍起法律作用，很明顯不適應(yīng)用來(lái)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行；加之現(xiàn)行人大批復(fù)的年初預(yù)算還比較粗放，綜合預(yù)算只是理論上、程序上可行，財(cái)政部門預(yù)留支出仍比較大，上級(jí)返還、補(bǔ)助款等轉(zhuǎn)移支付資金的不確定性，造成預(yù)算執(zhí)行隨意性增大，也使得審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)很模糊，難以科學(xué)、準(zhǔn)確地把握，從而也難以實(shí)施監(jiān)督。四是問(wèn)效問(wèn)責(zé)機(jī)制上的缺乏。審計(jì)基本職責(zé)是查實(shí)問(wèn)題、揭露問(wèn)題、不能直接問(wèn)責(zé)。審計(jì)查出問(wèn)題并提出建議后，目前缺乏一套職能部門聯(lián)動(dòng)督促整改、跟蹤問(wèn)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，使審計(jì)效果不明顯。 （三）審計(jì)自身的缺陷。一是審計(jì)資源整合不夠。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全局“一盤棋”思路貫徹不徹底，業(yè)務(wù)部門單獨(dú)作戰(zhàn)、特別是各自作戰(zhàn)，形成塊塊審計(jì)，最后的審計(jì)報(bào)告也只能是內(nèi)容拼湊，與主體有聯(lián)系但不緊密。二是審計(jì)深度不夠。審計(jì)機(jī)關(guān)人少事多，特別是一線審計(jì)人員少，而參與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員則更少，由于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)間緊，內(nèi)容多、任務(wù)很重，不可避免影響預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深度。三是審計(jì)特色不突出。目前審計(jì)大多停留在預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性、合法性上，對(duì)財(cái)政支出效益性審計(jì)不夠，沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出資金效益跟蹤問(wèn)效，也使得審計(jì)無(wú)特色、無(wú)亮點(diǎn)。四是審計(jì)報(bào)告質(zhì)量不高。審計(jì)報(bào)告平淡，以數(shù)字說(shuō)數(shù)字、就事項(xiàng)論事項(xiàng)，缺乏綜合分析，政府及其職能部門無(wú)法采納和運(yùn)用。五是審計(jì)適應(yīng)能力不強(qiáng)。部分審計(jì)人員缺乏對(duì)國(guó)家財(cái)政政策、稅收政策、財(cái)政管理體制改革等方面的學(xué)習(xí)，知之甚少，因而對(duì)財(cái)政管理中的一些新情況、新問(wèn)題比較惘然，不知所措，造成審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方式、審計(jì)方法得不到相應(yīng)調(diào)整，審計(jì)效果也很差。三、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)必須不斷創(chuàng)新，應(yīng)有所變財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)一方面推動(dòng)了預(yù)算管理的改革，另一方面也應(yīng)順應(yīng)預(yù)算改革的要求，結(jié)合公共財(cái)政逐步建立和完善的實(shí)際，進(jìn)一步拓展思路、轉(zhuǎn)變觀念、不斷創(chuàng)新。（一）切實(shí)履行職能，突出審計(jì)重點(diǎn)性。繼續(xù)堅(jiān)持全面審計(jì)，凡是與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的部門、單位和使用財(cái)政資金的項(xiàng)目都是審計(jì)對(duì)象，突出抓好：一是重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象。把組織預(yù)算執(zhí)行的財(cái)稅部門始終擺在審計(jì)的首要地位，加大教育、社會(huì)保障、民政、水利、城建等重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金的審計(jì)，加大財(cái)政投資項(xiàng)目、與人民群眾息息相關(guān)的救濟(jì)救助、收費(fèi)罰款等熱點(diǎn)、難點(diǎn)事項(xiàng)的審計(jì)，加大群眾信訪舉報(bào)、人大、政府交辦等事項(xiàng)的審計(jì)。二是重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。圍繞財(cái)政管理制度改革的主要特點(diǎn)，在全面摸清預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審計(jì)預(yù)算編制的科學(xué)合理性，預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目，預(yù)算執(zhí)行偏差大、影響年度預(yù)算平衡的項(xiàng)目，涉及財(cái)政體制變動(dòng)和稅收管理體制的項(xiàng)目，年度財(cái)政預(yù)留支出項(xiàng)目，預(yù)算項(xiàng)目中數(shù)額大且未細(xì)化的項(xiàng)目，列收列支項(xiàng)目，非稅收入管理，政府負(fù)債和預(yù)算管理改革中部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)執(zhí)行等情況。三是重點(diǎn)整改內(nèi)容。重點(diǎn)關(guān)注上年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況，審計(jì)提出加強(qiáng)管理的意見(jiàn)的采納情況。（二）明確審計(jì)目標(biāo)，側(cè)重關(guān)注績(jī)效性。在做好財(cái)政收支的真實(shí)、合法性審計(jì)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財(cái)政支出資金績(jī)效審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)資金項(xiàng)目支配權(quán)的制約和監(jiān)督。一是要抓好財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政農(nóng)業(yè)投入、科技三項(xiàng)費(fèi)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金的使用效益情況。二是要抓好財(cái)政投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。從項(xiàng)目立項(xiàng)、批復(fù)、使用、管理和效益等環(huán)節(jié)入手，對(duì)項(xiàng)目支出的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益、作用和影響進(jìn)行全面的分析，對(duì)投入成本和產(chǎn)出效益定量比較查找項(xiàng)目決策、投資融資體制、建設(shè)管理等方面存在的問(wèn)題，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。（三）整合審計(jì)資源，豐富審計(jì)方式多樣性。隨著財(cái)政管理體制改革等財(cái)稅政策及征管方式的變化、不少部門的垂直上劃的實(shí)際，當(dāng)前審計(jì)體制的局限性帶來(lái)了很多弊端，也應(yīng)該隨之變化，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)整審計(jì)方式，整合審計(jì)資源。一是實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息共享性。涉及到上級(jí)返還補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付資金，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可通過(guò)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)核查并上報(bào)審計(jì)結(jié)果，同時(shí)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也可將上級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金來(lái)源渠道、資金額度等審計(jì)信息傳遞下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，以便下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全面掌握專項(xiàng)資金來(lái)龍去脈。二是將單行的“上審下”、“同級(jí)審”整合，實(shí)行“上下聯(lián)合審計(jì)”方式。聯(lián)合審計(jì)可以實(shí)現(xiàn)“上審下”權(quán)威性優(yōu)勢(shì)和“同級(jí)審”熟悉實(shí)情優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既可節(jié)省審計(jì)成本，又可節(jié)省被審單位的人力和時(shí)間，避免重復(fù)審計(jì)，提高審計(jì)工作效率，同時(shí)還通過(guò)“上審下”加大跟蹤問(wèn)效問(wèn)責(zé)力度，可促進(jìn)“同級(jí)審”作用的發(fā)揮。三是豐富“交叉審”內(nèi)涵，打破區(qū)域人員界限實(shí)行重點(diǎn)專項(xiàng)資金“跨區(qū)域組合審計(jì)”方式。實(shí)踐證明，“交叉審”效果好于“同級(jí)審”，但也存在地方與地方關(guān)系方面問(wèn)題，如能在一個(gè)地區(qū)內(nèi)，將轄區(qū)內(nèi)審計(jì)人員重新組合編組開(kāi)展審計(jì)，其效果比“交叉審”還要好。四是在財(cái)政投資領(lǐng)域、資產(chǎn)評(píng)估等方面可以借助社會(huì)審計(jì)力量，在審計(jì)跟蹤問(wèn)效方面可以借助內(nèi)部審計(jì)力量，充分利用其審計(jì)成果。五是比照稅收屬地征管的原則，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)將對(duì)國(guó)稅等垂直管理部門的審計(jì)，授權(quán)給下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)告工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)同唱政府大部門審計(jì)一臺(tái)戲的和諧局面。（四）統(tǒng)籌謀劃布局，提高審計(jì)報(bào)告系統(tǒng)性。審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)成果的最終體現(xiàn)，直接反映審計(jì)質(zhì)量高低，作為上人大常委會(huì)的報(bào)告則必須報(bào)告好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作情況，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和其他財(cái)政收支情況怎樣？審計(jì)提出怎樣意見(jiàn)和建議？這就要統(tǒng)籌謀劃好報(bào)告布局。一是篇幅要有適中的長(zhǎng)度。報(bào)告篇幅過(guò)長(zhǎng)，事無(wú)具細(xì)，作報(bào)告會(huì)占用大量時(shí)間，影響委員們審議；報(bào)告篇幅過(guò)短，顯然報(bào)告的內(nèi)容就很窄，又不能反映出預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作情況。二是內(nèi)容要有適當(dāng)?shù)膶挾?。?bào)告的內(nèi)容在緊扣預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況主題基礎(chǔ)上，可結(jié)合監(jiān)督法中人大常委會(huì)重點(diǎn)審議內(nèi)容要求，將轉(zhuǎn)移支付資金等審計(jì)情況編入報(bào)告中，同時(shí)還應(yīng)將與民生息息相關(guān)、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題審計(jì)情況納入。三是建議要有一定的高度。針對(duì)問(wèn)題客觀分析，綜合評(píng)價(jià)，提出有見(jiàn)地、可操作的有利于政府及其職能部門管理和決策的意見(jiàn)和建議，使審計(jì)成果作用得到最大的發(fā)揮。（五）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)干部素質(zhì)綜合