社會其它相關(guān)論文-我國集體林權(quán)制度改革背景及動因分析.doc

社會其它相關(guān)論文-我國集體林權(quán)制度改革背景及動因分析摘要：本文對我國集體林權(quán)制度背景及動因進行了詳盡的分析，并提出：森林初始產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村集體成員間的公平分配是我國集體林權(quán)制度的基礎(chǔ)；農(nóng)民權(quán)能和利益的賦予與救濟是集體林業(yè)持續(xù)發(fā)展的保證；政府行為的有限與規(guī)范是集體林權(quán)制度安全與高效的保障。有效的產(chǎn)權(quán)制度是由產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)救濟等部分有機構(gòu)成的。產(chǎn)權(quán)界定，特別是初始產(chǎn)權(quán)界定是否公平、穩(wěn)定，直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)救濟的效率與安全。因此，集體林產(chǎn)權(quán)的初始界定是集體林權(quán)制度最重要也是最基礎(chǔ)縱觀我國集體林權(quán)制度的形成與變遷歷史，重新界定初始產(chǎn)權(quán)是我國歷次集體林產(chǎn)權(quán)改革的主題，“統(tǒng)”與“分”的反復(fù)試錯不僅未能構(gòu)建起安全、高效的產(chǎn)權(quán)制度，而且已成為阻礙我國集體林業(yè)發(fā)展的瓶頸。以2003年福建省集體林權(quán)改革為代表，我國全面推行以森林初始產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村集體成員間平等分配為目標的集體林權(quán)制度改革。其改革背景及動因的分析，有助于掌握我國集體林權(quán)制度作為南方重點集體林區(qū)之一的福建省，歷來是全國集體林產(chǎn)權(quán)制度改革實驗區(qū)和經(jīng)驗點。從20世紀80年代的“林業(yè)三定”至今，經(jīng)歷了由“統(tǒng)管”、“林業(yè)股份制”到“明晰產(chǎn)權(quán)”再到“均山”的演變過程，既囊括了我國集體林經(jīng)營的基本模式，又反映了集體林初始產(chǎn)權(quán)由“統(tǒng)”向“分”的變遷過程。筆者于2002年7月和2006年初分別對福建建甌市3個樣本村和邵武市4個樣本村進行了調(diào)研，為本文研究提供了實證依據(jù)。一、集體林權(quán)制度改革背景分析：統(tǒng)管模式和林業(yè)股份合作制的失敗“林業(yè)三定”期間，除9.4%分林到戶以及三明市采取折股聯(lián)營外，福建省大部分地區(qū)堅持集體林統(tǒng)一經(jīng)營。1筆者認為，福建省堅持統(tǒng)管模式主要是出于地方財政的考慮，而林業(yè)股份合作制則試圖在堅持統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民林業(yè)生產(chǎn)積極性，其實質(zhì)與統(tǒng)管模式無異。福建省是木材大省，當(dāng)時木材年產(chǎn)量高達600多萬m3，各級林業(yè)部門和鄉(xiāng)村集體組織從中收取的各種規(guī)費足以滿足財政需求，而分林到戶帶來的財政收入減少、管理成本加大以及可能帶來的林地破碎化和亂砍濫伐弊端令林業(yè)管理部門望而止步。然而，林業(yè)股份合作制實施產(chǎn)生于20世紀80年代的福建省林業(yè)股份合作制，基于森林集體經(jīng)營優(yōu)于個人經(jīng)營的假定，試圖通過賦予農(nóng)民一定的直接收益權(quán)，激發(fā)農(nóng)民造林的積極性。而其他省份分林到戶已經(jīng)發(fā)生的過度利益問題，使林業(yè)股份合作制成為代表各方利益的均衡點。國家以及縣以上的地方政府、林業(yè)主管部門寄希望林業(yè)股份合作制起到穩(wěn)定森林資源公有制，維持規(guī)模經(jīng)營，調(diào)動農(nóng)民造林積極性的多重作用；縣以下政府機關(guān)（包括林業(yè)部門）財政收入對林業(yè)的依賴性決定其在分林到戶與林業(yè)股份合作制之間更傾向后者；村級基層組織直接參與利益分配，當(dāng)然希望統(tǒng)一掌握更多的產(chǎn)權(quán)；而相對于統(tǒng)管模式的直接利益虛無狀態(tài)，林業(yè)股份合作制給然而，林業(yè)股份合作制的實施與結(jié)果不盡如人意。即使在福建三明市，到90年代初也僅剩下極少數(shù)村股東會將林業(yè)收益的10%分給農(nóng)民。1筆者所調(diào)研的邵武市4個樣本村也都在1984年左右經(jīng)歷了林業(yè)股份合作制改革，但均在實施后的幾年內(nèi)自然夭折，水北鎮(zhèn)上坪村最具代表性。1984年，上坪村對人工林進行折股聯(lián)營，由林業(yè)股東會根據(jù)每年林業(yè)收益決定農(nóng)民股東與村集體收益分成比例。但實際運行時間僅為3年，股東的收益額逐年下降，分別為150元、120元、100元。而股東會從1987年開始淡化，到1991究其原因，林業(yè)股份合作制雖然在堅持森林集體所有的基礎(chǔ)上融入了股份制、合作制的部分內(nèi)涵，但要實現(xiàn)制度設(shè)計者的初衷，需要滿足諸多條件，其中林業(yè)收益分配的公平性和農(nóng)戶收益的保障是關(guān)鍵，而有效的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)是制度目標實現(xiàn)的組織保障。當(dāng)林業(yè)收益只能或不足以維持村級剛性支出和特別支出量時，“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制必然導(dǎo)致村級組織在無政治風(fēng)險的情況下選擇管理成本最小、利益集團收益最大的村集體統(tǒng)一經(jīng)營模式收回山林經(jīng)營權(quán)和對“剩余”的支配權(quán)。2根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，排他性是產(chǎn)權(quán)的最本質(zhì)屬性，排他性的缺乏或瑕疵是產(chǎn)權(quán)受損的最基本原因。統(tǒng)管模式的產(chǎn)權(quán)特征是所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)均屬于農(nóng)民集體，其性質(zhì)為公有產(chǎn)權(quán)。而公有產(chǎn)權(quán)排他性應(yīng)體現(xiàn)為：對內(nèi)排斥任何單個或少數(shù)成員對集體財產(chǎn)的任意占奪，對外排斥其他主體對集體財產(chǎn)的支配、控制與侵占。3第一，難以排斥來自村集體內(nèi)部成員（主要是村干部）的任意占奪。按照我國法律規(guī)定，村委會是農(nóng)民集體所有權(quán)的行使者，其行為宗旨應(yīng)該是農(nóng)民利益的實現(xiàn)與保護；但農(nóng)民政治權(quán)利和自治組織的缺乏，使農(nóng)民集體內(nèi)部缺乏有效監(jiān)督機制或監(jiān)督成本過高，從而形成大量的“干部林”，“農(nóng)民集體”產(chǎn)權(quán)實為村干部個人或少數(shù)人的產(chǎn)權(quán)，普通農(nóng)民除享有村內(nèi)有限的基礎(chǔ)公共設(shè)施外，既無經(jīng)營權(quán)又無直接收益權(quán)。在調(diào)研過程中，幾乎每個村的村干部和村民對于“賣集體山林原因”的答案如出一轍：彌補村財政缺口。因此，村民將集體山林稱為“干部第二，難以排斥社區(qū)外政府行為對村集體山林的支配、控制甚至侵占。我國林業(yè)體制的運行保留著濃厚的計劃經(jīng)濟特征，村委會是整個體制運行鏈的最后一個環(huán)節(jié)?！傲謽I(yè)三定”之后，隨著投資主體多元化，國社合作造林、買賣青山、公益林劃定等一系列“走馬燈”式政策和項目的實施實際上是對村集體山林產(chǎn)權(quán)的重新分配過程。筆者的調(diào)研結(jié)果表明：7個樣本村中均存在公益林劃定和國社合作造林情形，4個村涉及撥交林地給國有林場問題。因此而導(dǎo)致村集體林權(quán)流失或不完全產(chǎn)權(quán)平均占村集體林地總面積的47%，最高的建甌市盛前村高達64%，最低的邵武市高南村也達29%。4此外，集資攤派也是政府對村集體山林支配的主要途徑之一。整個邵武市在90年代賣出的1/3的林子與上級政府推行的隨著內(nèi)外強權(quán)對集體林資源的支配、控制與侵占，這一模式必然走向衰落，這已是不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實：福建省許多地方在2003年改革之前，完全產(chǎn)權(quán)屬于村集體的山林越來越少。以2000年建甌市3個樣本村調(diào)研結(jié)果為例，東源村已沒有統(tǒng)管山林，盛前村和葉坊村也都只保留了7.5%的統(tǒng)管山林（表1）。二、集體林權(quán)制度改革動因分析：農(nóng)民與政府間的反復(fù)博弈如前所述，統(tǒng)管模式和林業(yè)股份合作制的失敗是我國集體林初始產(chǎn)權(quán)由“統(tǒng)”向“分”制度變遷的背景條件，而在制度變遷中農(nóng)民與政府間的反復(fù)博弈則推動政府行政權(quán)力的特殊性導(dǎo)致其行為對其他利益主體福利可能帶來受益（正外部性）或受損（負外部性）結(jié)果。我國計劃經(jīng)濟和過于集中的行政權(quán)遺留的制度環(huán)境形成了我國政府權(quán)力的弱限制性，而市場機制形成過程中的利益驅(qū)動則加大了政府行為負外部性的可能。從“林業(yè)三定”開始，每一次集體林產(chǎn)權(quán)政策和項目都對集體林初始產(chǎn)權(quán)在不同利益主體之間重新配置，經(jīng)過二十多年的積淀，集體林權(quán)產(chǎn)