德國政府投資項(xiàng)目管理考察報(bào)告.doc

TCCCE研究論叢德國政府投資項(xiàng)目管理考察報(bào)告柯洪 尹貽林在我國，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入發(fā)展，尤其是國家“拉動(dòng)需求”宏觀政策的出臺(tái)，政府投資項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的軌道?；谀壳耙延械墓沧R(shí)，政府投資項(xiàng)目與非政府投資項(xiàng)目應(yīng)該采用不同的管理模式和不同的管理程序。或者也可以說，在對(duì)政府投資項(xiàng)目和對(duì)非政府投資項(xiàng)目的管理過程當(dāng)中，中央和地方各級(jí)政府所發(fā)揮的職能是不同的，或者是作為項(xiàng)目建設(shè)的參與者，或者是作為建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管者。但這兩種職能如何明確區(qū)分，在實(shí)際中如何操作等問題并沒有達(dá)成共識(shí)。為了明確這一問題，了解和熟悉有關(guān)發(fā)達(dá)國家政府投資項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)和作法，建設(shè)部一行于近日對(duì)德國作了長達(dá)10天的深入考察，在考察的過程當(dāng)中，通過走訪聯(lián)邦政府的若干職能部門，進(jìn)行深入的座談，對(duì)德國政府投資項(xiàng)目的管理過程有了比較深入地了解。同時(shí)，也對(duì)政府對(duì)非政府投資項(xiàng)目的管理情況作了調(diào)查研究，以比較兩種職能的不同。通過借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國工程建設(shè)管理中進(jìn)一步明確政府的職能具有重要意義。1德國概況德國位于歐洲中部，與九個(gè)國家相連：北鄰丹麥，西鄰荷蘭、比利時(shí)、盧森堡和法國，南連瑞士和奧地利，東接捷克和波蘭。國土面積為357000平方公里，國境線全長3758公里。總?cè)丝诩s8200萬，主要是德意志人，有少數(shù)丹麥人和吉普賽人。德國是世界上最重要的工業(yè)和貿(mào)易大國之一，其經(jīng)濟(jì)總能力居世界第三位，進(jìn)出口貿(mào)易占世界第二位，僅次于美國，人均國民生產(chǎn)總值29700美元，位于世界前列?？梢院敛豢鋸埖卣f，德國經(jīng)濟(jì)決定歐洲經(jīng)濟(jì)，作為西方七個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之一，德國經(jīng)濟(jì)在歐洲穩(wěn)作第一把交椅（等于英、法總和），被稱為“歐洲經(jīng)濟(jì)的火車頭”。其GDP占?xì)W盟的三分之一，在全球貿(mào)易中德國占了18%左右。由于歷史原因，德國人不能在國際上扮演重要角色，但使他們得以把全部精力放到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并在很短時(shí)間里在經(jīng)濟(jì)上超過了當(dāng)年的戰(zhàn)勝國，隨著歐洲統(tǒng)一進(jìn)程的不斷發(fā)展，德國在歐洲經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮越來越重要的作用，其趨勢(shì)是成為歐洲經(jīng)濟(jì)中心。1999年開始使用的歐元，德國馬克占其45%的份額，歐洲中央銀行總部就設(shè)在德國的法蘭克福市。德國的經(jīng)濟(jì)模式是以“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為核心，即是一種吸收了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的合理成分又加以改造的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)模式在強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，又特別注重政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要干預(yù)。在這樣一種經(jīng)濟(jì)模式下，加上其“二戰(zhàn)”后和兩德統(tǒng)一后大規(guī)模重建、政府投資急劇擴(kuò)大的兩大歷史背景。使得提供和保障社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)成為政府的一項(xiàng)重要職能。德國政府投資項(xiàng)目的管理制度就是其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本模式和財(cái)政基本制度（即公共財(cái)政制度）的產(chǎn)物和重要的組成部分，是德國政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法運(yùn)用財(cái)政政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、實(shí)施微觀具體投資項(xiàng)目管理的重要政策規(guī)定和操作規(guī)范。2德國政府投資項(xiàng)目管理的基本制度21 德國聯(lián)邦財(cái)政支出的基本情況德國聯(lián)邦2001年的財(cái)政支出大約為4700億德國馬克，其中用于政府投資項(xiàng)目（即交通和建筑）的支出約占總支出的10.2%。如下圖所示：聯(lián)邦交通與建筑支出22.3%6.1%37.9%19.5%6.8%7.4%聯(lián)邦高速公路聯(lián)邦水路聯(lián)邦鐵路房屋公共交通設(shè)施其他交通和建筑支出聯(lián)邦交通、建筑、房屋部負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理，不參與實(shí)際建設(shè)（即）施工工作。道路建設(shè)工程由各州管理部門負(fù)責(zé)管理。州一級(jí)的道路建設(shè)管理部門稱為道路建設(shè)局，不僅可以承建州和地方的道路建設(shè)，還能承建聯(lián)邦一級(jí)的高速公路，它相當(dāng)于一個(gè)發(fā)包單位，各承包商可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)。道路修成后的驗(yàn)收和維修亦屬于道路建設(shè)局的管轄范圍。聯(lián)邦交通、建筑、房屋部負(fù)責(zé)向各州建設(shè)管理局撥款。鐵路與航運(yùn)是由聯(lián)邦交通、建筑及房屋部下屬的鐵路與航運(yùn)事務(wù)局運(yùn)作的。德國鐵路已有100多年的歷史，90%的鐵路實(shí)現(xiàn)私有化，成立的德國鐵路股份公司（DB）主要以盈利為目的。目前鐵路部門正面臨改革，有些區(qū)段要繼續(xù)經(jīng)營，有些區(qū)段要實(shí)施拆除工作。公共交通設(shè)施支出是指用于各城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的資金，采用城市各自擬寫規(guī)劃并建設(shè)，聯(lián)邦撥款補(bǔ)助的方式運(yùn)作。城市住房是指由聯(lián)邦投資的，主要針對(duì)低收入者并實(shí)行優(yōu)惠貸款的公益性房屋。德國作為聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)三級(jí)政府按建筑性質(zhì)的不同，具體區(qū)別屬于哪一級(jí)的投資范圍。德國三級(jí)政府在項(xiàng)目投資上劃分的各自投資范圍是：（1）聯(lián)邦政府主有負(fù)責(zé)一般的國道、高速公路和郵電等大型項(xiàng)目投資；（2）各州政府負(fù)責(zé)各州的教育、醫(yī)療等投資；（3）市鎮(zhèn)級(jí)政府主要投資社會(huì)福利等方面。德國公共事業(yè)建設(shè)三級(jí)管理組織結(jié)構(gòu)如下圖所示。聯(lián) 邦聯(lián)邦交通、建筑、房屋管理部聯(lián)邦國防支出管理部勞工和社會(huì)福利部聯(lián) 邦 州州財(cái)政部專業(yè)部一級(jí)管理二級(jí)管理專轄區(qū)城 鎮(zhèn)直屬州政府管轄的城市三級(jí)管理德國GDP39,761億DM用于建設(shè)總支出5,279億DM住房建設(shè)支出2,921億DM公共事業(yè)建設(shè)840億DM經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出(工業(yè)和商業(yè)用建筑)1,518億DM道路建設(shè)249億DM地面建筑339億DM地下網(wǎng)管建設(shè)252億DM聯(lián)邦支出(占聯(lián)邦建設(shè)總支出的1%)56億DM州一級(jí)及以下政府支出283億DM德國聯(lián)邦政府用于建設(shè)的總支出只占整個(gè)聯(lián)邦建設(shè)總支出的大約1%，其余部分都由私人或各州級(jí)或以下各級(jí)政府負(fù)責(zé)，具體情況可如下圖所示：政府投資項(xiàng)目的主要方式是通過財(cái)政進(jìn)行投資。財(cái)政投資可分為兩種方式：直接投資和間接投資。直接投資主要是修建高速公路等一些公共設(shè)施；間接投資則以津貼、補(bǔ)助形式給企業(yè)以支持。所謂的政府投資項(xiàng)目基本上都是有直接投資形成的。為了促進(jìn)德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是兩德統(tǒng)一后，原東德的發(fā)展，聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面越來越多地采用直接投資的方式，從而形成了大量的政府投資項(xiàng)目，這樣的一種狀態(tài)與我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和新時(shí)期以政府投資拉動(dòng)市場(chǎng)需求的情況很類似，因此德國政府投資項(xiàng)目的管理制度對(duì)我國目前新時(shí)期的投資政策有很多的可借鑒之處。22 政府投資項(xiàng)目管理的主要內(nèi)容德國政府投資項(xiàng)目的管理基本模式是設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程管理，該機(jī)構(gòu)實(shí)際上是代替政府行使業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程的管理，總結(jié)起來，對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理主要包括四方面的內(nèi)容：（1）確定項(xiàng)目投資考核決策因素，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、大眾利益、政府利益、科技、技術(shù)性等諸多因素，其中經(jīng)濟(jì)因素是很重要的因素之一。如果效益性在1：2左右，投資就很難通過；如果在1：5可能就容易被各方面接受而獲順利通過。（2）論證與批準(zhǔn)的嚴(yán)格程序。一個(gè)項(xiàng)目的確定，除考慮上述因素外，還需要通過一系列論證和批準(zhǔn)，這些論證和批準(zhǔn)都有嚴(yán)格的程序。申請(qǐng)報(bào)告要包括：開工和竣工日期；總投資、資金來源、資金到位時(shí)間、經(jīng)濟(jì)效益情況、科技含量及其先進(jìn)程度等等，要向公眾公開、接受公眾監(jiān)督；聯(lián)邦政府或各有關(guān)州政府必須對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格程序?qū)彶?，方能最后批?zhǔn)其開工。（3）組織實(shí)施有嚴(yán)格的程序。德國法律規(guī)定所有的大中型工程都要采用公開招標(biāo)的辦法選擇施工隊(duì)伍，而且招標(biāo)均采用無標(biāo)底的方法進(jìn)行公開招標(biāo)；各參加投標(biāo)公司在編標(biāo)時(shí)主要參考由有關(guān)主管部門委托中介機(jī)構(gòu)測(cè)算編定對(duì)外公布的參考價(jià)等信息。（4）嚴(yán)格的項(xiàng)目預(yù)算管理。項(xiàng)目一旦確定，就要保證計(jì)劃之內(nèi)的資金供應(yīng)，如果是投資期較長的項(xiàng)目，其每年投入的資金額都要事先納入相應(yīng)各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算。如果項(xiàng)目投資規(guī)模突破了，超支部分要按投資權(quán)限、歸屬分別向聯(lián)邦政府或各州政府財(cái)政等申請(qǐng)追加。這些追加要經(jīng)過嚴(yán)格、詳細(xì)的審查、聽證后才能確定是否批準(zhǔn)。聯(lián)邦政府追加還要經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，如果用款部門與財(cái)政部門發(fā)生矛盾，兩個(gè)部門協(xié)調(diào)不了，最終由聯(lián)邦政府總理決定。所有項(xiàng)目投資突破預(yù)算要求追加的，都要由政府成立的專門機(jī)構(gòu)對(duì)超支額、超支具體項(xiàng)目原因等進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)審，也可以通過聽證、辯論等方法進(jìn)行調(diào)查，最終報(bào)議會(huì)批準(zhǔn)。23 德國政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)聯(lián)邦和16個(gè)州的建設(shè)管理權(quán)限如下圖所示：聯(lián)邦交通、建筑和房屋部國防部等聯(lián)邦建設(shè)有限公司州財(cái)政部聯(lián)邦建設(shè)工業(yè)土地規(guī)劃局等柏林、漢堡的建設(shè)、財(cái)政部門州建設(shè)部地區(qū)政府州財(cái)政建設(shè)局州建設(shè)局監(jiān)理監(jiān)理聯(lián)邦建筑聯(lián)邦建筑和州建筑州建筑（1）交通、建筑和房屋部。該部原為交通部，1998年與建設(shè)部合并后改為現(xiàn)名?，F(xiàn)該部有大約1500名員工，是聯(lián)邦政府最大的部之一。聯(lián)邦交通、建筑和房屋部代表國家建設(shè)行政主管部門，負(fù)責(zé)大多數(shù)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)與管理。主要負(fù)責(zé)國土規(guī)劃、城市建設(shè)、住宅建設(shè)、建筑業(yè)管理及道路交通等方面的行政管理工作其主要職能一方面是對(duì)全國的有關(guān)鐵路、公路、水路進(jìn)行建造、保養(yǎng)、維護(hù)和管理。此外，該部的工作重點(diǎn)還包括諸如遷都柏林那樣跨地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃組織等項(xiàng)內(nèi)容。德國做為一個(gè)聯(lián)邦制國家，各州和各鎮(zhèn)政府都擁有較大的自治權(quán)，州政府和鎮(zhèn)政府具體承擔(dān)本地方建設(shè)行政管理職責(zé)。交通、建筑和房屋部的另外一個(gè)重要的職能是對(duì)若干行業(yè)中政府投資項(xiàng)目的建設(shè)提供技術(shù)服務(wù)，從技術(shù)細(xì)節(jié)上論證某一個(gè)政府投資項(xiàng)目的可行性。部長辦公廳新聞發(fā)布處公共關(guān)系處會(huì)議記錄處政策事務(wù)處內(nèi)閣和國會(huì)大廈事務(wù)處國務(wù)秘書1國務(wù)秘書2改革政策研究局審計(jì)局中央?yún)^(qū)劃事務(wù)局建設(shè) 準(zhǔn)則事務(wù)局住宅建筑事務(wù)局首都搬遷協(xié)調(diào)局鐵路與航運(yùn)事務(wù)局空間與宇航局建筑業(yè)與城市規(guī)劃建設(shè)局公路工程局（含公路與鐵路聯(lián)運(yùn)）聯(lián)邦交通、建筑及房屋部的機(jī)構(gòu)設(shè)置如下圖所示：（2）財(cái)政部。該部門的職能與我國財(cái)政部的職能基本類似。主要負(fù)責(zé)整個(gè)財(cái)政資金的撥付與管理，在政府投資項(xiàng)目的建設(shè)過程當(dāng)中，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)從資金的調(diào)度和支付上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查和管理，對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資興建具有審批權(quán)。股東：聯(lián)邦政府董事會(huì)總經(jīng)理交通、建筑及房屋部預(yù)審委員會(huì)聯(lián)邦議會(huì)建設(shè)委員會(huì)總理府（3）聯(lián)邦建設(shè)有限公司。聯(lián)邦建設(shè)有限公司是國有私營性質(zhì)的公司，是為了首都搬遷工程而專門成立的。這也反映了歐洲公營機(jī)構(gòu)私營化的趨勢(shì)，聯(lián)邦建設(shè)有限公司的組織結(jié)構(gòu)可如下圖所示。聯(lián)邦建設(shè)有限公司于93年成立，94年初正式運(yùn)營，總投資達(dá)16億歐元。公司共有90名員工，總投資額的3.5%用作公司的管理費(fèi)用。之所以設(shè)立聯(lián)邦建設(shè)有限公司，是為了有效地避免政府當(dāng)局的干預(yù)和不受政界更替的影響。德國每四年要進(jìn)行一次議會(huì)選舉產(chǎn)生新的政府，若不成立私營公司，那么首都搬遷過程中的大量建設(shè)工程將受政局變換而難以完工。交通、建筑和房屋部、聯(lián)邦議會(huì)建設(shè)委員會(huì)、總理府對(duì)該公司有一定的影響，但只是間接的影響。公司的董事會(huì)共有16名成員，其中3名為政府官員，分別來自財(cái)政部、交通、建筑及房屋部和聯(lián)邦議院（一般由議院議長親自擔(dān)任）。這三名來自政府機(jī)構(gòu)的董事有一票否決權(quán)，但并不意味著他們有一票贊成權(quán)，他們的提議也必須經(jīng)過董事會(huì)的批準(zhǔn)才能實(shí)施。如總理府的模型是在科爾任職期間通過的，現(xiàn)任總理若不贊成，則可由董事會(huì)審議。董事會(huì)主席是一位審計(jì)師，擔(dān)任多個(gè)職務(wù)。聯(lián)邦建設(shè)有限公司總經(jīng)理必須列席董事會(huì)，但他不是董事會(huì)成員。一個(gè)建設(shè)提案首先要經(jīng)預(yù)審委員會(huì)預(yù)審后再提交給董事會(huì)。預(yù)審委員會(huì)的部分成員是董事會(huì)成員。聯(lián)邦議會(huì)建設(shè)委員會(huì)和有限公司均可以提出聯(lián)邦議會(huì)工程方案更改的建議，但都必須經(jīng)過董事會(huì)同意后方可實(shí)施。通過以上對(duì)聯(lián)邦建設(shè)有限公司的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制可以認(rèn)識(shí)到，聯(lián)邦建設(shè)有限公司這種國有私營性質(zhì)的公司的管理模式實(shí)際上代表了德國政府對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的管理特點(diǎn)，即由相應(yīng)的政府部門撥款，組建專門的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)過程進(jìn)行實(shí)施和管理。（4）聯(lián)邦鐵路股份有限公司。與聯(lián)邦建設(shè)有限公司相比，聯(lián)邦鐵路股份有限公司反映了德國經(jīng)營性（或稱為盈利性）政府投資項(xiàng)目的管理模式。聯(lián)邦鐵路股份有限公司成立于1994年，是由原聯(lián)邦德國的鐵路局和民主德國的有關(guān)鐵路主管部門，是一個(gè)私營性質(zhì)的股份有限公司，但股東所有者仍然是德國聯(lián)邦政府。對(duì)于一些重要的政策性事宜，有兩個(gè)主管部門進(jìn)行決策：其一是交通、建筑和房屋部下設(shè)的鐵路與航運(yùn)事務(wù)局，主要管轄機(jī)車的運(yùn)營許可等。其二是聯(lián)邦鐵路財(cái)產(chǎn)管理局，主要負(fù)責(zé)管轄鐵路所屬的公有財(cái)產(chǎn)。聯(lián)邦鐵路股份有限公司最主要的職能之一就是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于鐵路建成后有經(jīng)營所得，所以DB完全可以依靠自己的能力來滾動(dòng)發(fā)展。經(jīng)過多年的經(jīng)營，DB的總資產(chǎn)已達(dá)到340億歐元，僅2001年盈利就達(dá)到16億歐元。所以在全國的鐵路建設(shè)中（由于柏林位置特殊，另牽涉到首都搬遷工程，因此不包括在內(nèi)），主要都由DB來負(fù)責(zé)獨(dú)立的建設(shè)和經(jīng)營。而柏林的鐵路建設(shè)一般由交通、建筑和房屋部以及聯(lián)邦鐵路股份有限公司聯(lián)合負(fù)責(zé)。比較聯(lián)邦建設(shè)有限公司和聯(lián)邦鐵路股份有限公司的管理模式，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目和非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的不同管理特點(diǎn)，這種管理方法是值得我國在政府投資項(xiàng)目管理改革中予以借鑒的。（5）州建設(shè)局。從以上的投資構(gòu)成圖中可以看出，聯(lián)邦政府的投資在總的公益項(xiàng)目支出中只占不大的比例，而各地、州政府也擁有比較大的決策管理權(quán)。由于德國聯(lián)邦制比較松散，因此各州的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡一致，下面以拜恩州為例予以說明：拜恩州州財(cái)政部州內(nèi)政部最高建設(shè)管理機(jī)關(guān)國家城堡、花園和湖泊行政部門建設(shè)部紐倫堡慕尼黑州建設(shè)部下列地區(qū)聯(lián)合政府：上巴伐利亞下巴伐利亞上法耳次上弗蘭肯中弗蘭肯下弗蘭肯施瓦本建設(shè)部國家地上建設(shè)局 州建設(shè)局大學(xué)建設(shè)局 財(cái)政建設(shè)局州建設(shè)部慕尼黑市建設(shè)局24 政府投資項(xiàng)目的管理過程政府投資項(xiàng)目的管理狀況可如下圖所示：FB聯(lián)邦財(cái)政部聯(lián)邦交通、建筑與房屋部一般性的政府投資項(xiàng)目一般性的政府投資項(xiàng)目聯(lián)邦建設(shè)有限公司撥款政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)一般都是由需求部門（如衛(wèi)生部）提出，需求部門提出需求，若干承建商提出方案，然后向財(cái)政部提出申請(qǐng)，由財(cái)政部和交通、建筑和房屋部共同審查，財(cái)政部主要從財(cái)政、資金的角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，交通、建筑和房屋部從技術(shù)細(xì)節(jié)上審查方案，同時(shí)對(duì)投標(biāo)者進(jìn)行審查。項(xiàng)目立項(xiàng)通過后由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體運(yùn)作（如是屬于聯(lián)邦政府搬遷的工程則由聯(lián)邦建設(shè)有限公司進(jìn)行具體管理）。由公司作出詳細(xì)的方案后報(bào)議會(huì)審批后再進(jìn)行社會(huì)的公開招標(biāo)。政府投資項(xiàng)目必須公開發(fā)包。德國規(guī)定：500萬歐元工程或20萬歐元的設(shè)計(jì)和貨物購買工程都必須在歐盟范圍內(nèi)公開招標(biāo)。公開招標(biāo)過程當(dāng)中，一般投標(biāo)商不應(yīng)少于10個(gè)。招標(biāo)程序要嚴(yán)格執(zhí)行，確定開標(biāo)時(shí)間，報(bào)價(jià)公開后將不得變更，確立最低價(jià)中標(biāo)原則（當(dāng)然如果公司太小或報(bào)價(jià)奇低，并不一定保證最低報(bào)價(jià)者一定中標(biāo)）。如果投標(biāo)單位認(rèn)為招標(biāo)過程有不公正的事項(xiàng)，可以起訴，自起訴之日起兩周內(nèi)不能決定中標(biāo)者。一般來說，在政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)與建設(shè)過程當(dāng)中，還伴隨著有關(guān)財(cái)政投資的評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)其全過程的監(jiān)督管理。德國的各州都設(shè)有“建設(shè)投資管理局”。政府賦予該機(jī)構(gòu)的主要職能有：聯(lián)邦、州政府投資咨詢和政策建議；聯(lián)邦、州地產(chǎn)投資咨詢和政策建議；負(fù)責(zé)聯(lián)邦所屬公路以外的政府投資項(xiàng)目。其職能定位和工作任務(wù)涉及以政府投資預(yù)算為核心的政府投資立項(xiàng)和投資預(yù)算確定、投資撥款、投資預(yù)算調(diào)整、投資后評(píng)估等廣泛領(lǐng)域。具體可參見以下政府投資項(xiàng)目相關(guān)流程：申報(bào)評(píng)審協(xié)商上報(bào)通過需求部門財(cái)政部門財(cái)政/需求部門財(cái)政部門議會(huì)流程1：政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)與投資預(yù)算確定流程：流程2：政府投資項(xiàng)目撥款過程招標(biāo)/施工差異財(cái)政補(bǔ)差銀行貸款需求部門/代建機(jī)構(gòu)財(cái)政評(píng)審/支付部門銀 行立項(xiàng)招標(biāo)定價(jià)簽訂合同撥款財(cái)政部門需求部門/聯(lián)邦建設(shè)有限公司財(cái)政評(píng)審，財(cái)政支付流程3：政府投資項(xiàng)目投資預(yù)算調(diào)整流程：德國政府投資項(xiàng)目的投資預(yù)算管理的特點(diǎn)是編制的十分具體細(xì)致，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行即支出結(jié)果的考核，使其投資預(yù)算管理更具權(quán)威性、強(qiáng)制性和科學(xué)性。一旦確定了項(xiàng)目，就把載明該項(xiàng)目投資數(shù)量、其中各項(xiàng)資金之間比例和應(yīng)達(dá)到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)要求的專門預(yù)算，作為輔助材料納入年度總預(yù)算之中。項(xiàng)目完成后，要對(duì)投資額、項(xiàng)目完成時(shí)間、質(zhì)量和效果進(jìn)行考核，對(duì)未達(dá)到要求的要追究行政責(zé)任。3政府對(duì)非政府投資項(xiàng)目及建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管德國作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，政府對(duì)非政府投資項(xiàng)目并不作直接管理，而是從對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管入手規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的秩序，從而使得整個(gè)的建設(shè)活動(dòng)納入法制化、合理化的軌道。一般而言，德國政府對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管可以從以下幾個(gè)方面來闡述。31 完善的建設(shè)法律德國的建設(shè)法律主要包括聯(lián)邦建筑法、建筑產(chǎn)品法等一系列法律法規(guī)條例標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦建筑法是國家建設(shè)管理的根本大法，其中包括建設(shè)主管部門的職權(quán)范圍，建筑許可、建設(shè)咨詢、材料檢測(cè)等制度；建筑產(chǎn)品法重點(diǎn)說明德國的建筑產(chǎn)品質(zhì)量保證體系和建立歐洲統(tǒng)一的建筑產(chǎn)品市場(chǎng)，該法對(duì)于建筑產(chǎn)品質(zhì)量保證的范圍、形式、內(nèi)容、程序進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定了建筑產(chǎn)品質(zhì)量保證體系中檢測(cè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及認(rèn)證機(jī)構(gòu)不同的權(quán)利和義務(wù)。此外，德國各州還根據(jù)地方的具體需要，制定有地方性的建設(shè)管理法規(guī)條例。32 德國政府對(duì)工程咨詢業(yè)的管理德國工程咨詢業(yè)有著悠久的歷史，在本國和世界多數(shù)國家的建設(shè)中起著重要作用。目前德國的咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)模呈兩極分布狀態(tài)，趨勢(shì)是向大型和小型公司發(fā)展。一是逐步發(fā)展成為大規(guī)模的綜合性咨詢機(jī)構(gòu)，該部分機(jī)構(gòu)相對(duì)較少。二是向具有某一專業(yè)技術(shù)特長的小型化咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展。兩者各有利弊，主要是為適應(yīng)不同客戶的不同要求而產(chǎn)生的。對(duì)于大型項(xiàng)目而言，一方面是項(xiàng)目功能的多樣化，另一方面是工程規(guī)模越來越大，對(duì)項(xiàng)目咨詢承包企業(yè)的技術(shù)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的要求越來越高。對(duì)于這類項(xiàng)目，業(yè)主往往對(duì)幾家咨詢公司的聯(lián)合體不太感興趣，而是更信任大型的咨詢公司。因?yàn)樗鼈兙哂懈嗟慕?jīng)驗(yàn)，組織完備和規(guī)范，工作更有連貫性，并有足夠的財(cái)力應(yīng)付可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在某專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域具有專長的小型化咨詢公司，其組織管理更加靈活，更能適應(yīng)中小業(yè)主的要求，可以根據(jù)項(xiàng)目需要臨時(shí)組合共同參與承包。同時(shí)在保持技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)、提高工作效率、降低人才培養(yǎng)和經(jīng)營的成本等諸方面易取得更好的效果?？偨Y(jié)起來，德國的工程咨詢業(yè)有以下一些特點(diǎn)：（1）綜合業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)。一般承擔(dān)從項(xiàng)目前期的市場(chǎng)調(diào)查、項(xiàng)目策劃和規(guī)劃、可行性研究、勘察、方案設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)、采購咨詢、工程監(jiān)理、工程保險(xiǎn)到建成后的全過程服務(wù)。（2）技術(shù)開發(fā)投入大。德、法兩國的工程咨詢公司均非常重視技術(shù)開發(fā)和人才培養(yǎng)，每年投入的費(fèi)用一般占全年預(yù)算的10以上。因此，兩國工程咨詢公司的人才、技術(shù)、設(shè)備等都具有較大的優(yōu)勢(shì)。（3）獨(dú)立性強(qiáng)。德國工程咨詢公司一般不隸屬于政府部門和企業(yè)單位，而是獨(dú)立或聯(lián)合選擇和承擔(dān)咨詢項(xiàng)目，不受任何部門的約束和影響，能客觀地科學(xué)地對(duì)用戶委托的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估或預(yù)測(cè)，提出切實(shí)可行的方案、建議或結(jié)論。（4）組織結(jié)構(gòu)靈活。工程咨詢公司的組織形式并沒有完全相同的模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置隨自身的發(fā)展和社會(huì)需求而變化，靈活多樣。有的按專業(yè)體系劃分，有的按任務(wù)或項(xiàng)目來組成，或兼而有之，彈性較大。但公司基本上都是合伙人制。（5）人員結(jié)構(gòu)合理。咨詢公司人員一般要求高、中級(jí)研究人員占較大比重。同時(shí)各咨詢公司都為咨詢?nèi)藛T提供穩(wěn)定和較好的工作環(huán)境。（6）與政府保持較好的溝通渠道，起到了為政府項(xiàng)目決策的參謀作用，同時(shí)也為本公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中覓得先機(jī)。德國政府對(duì)工程咨詢業(yè)的管理，主要依靠建筑基本法及地方法規(guī)對(duì)工程咨詢的行為進(jìn)行約束和制約，政府對(duì)咨詢單位沒有實(shí)行資質(zhì)管理，咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位的生存與發(fā)展主要依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。在德國，工程咨詢單位包括建筑師事務(wù)所、結(jié)構(gòu)工程師事務(wù)所以及各專業(yè)咨詢?cè)O(shè)計(jì)事務(wù)所，另外還有一批具有總承包能力的工程公司也承接咨詢?cè)O(shè)計(jì)業(yè)務(wù)。德國的工程咨詢業(yè)務(wù)涉及工程建設(shè)的全過程，從工程項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備到運(yùn)行保修，咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位可為業(yè)主提供全過程的服務(wù)。德國的各類協(xié)會(huì)，如建筑師協(xié)會(huì)、工程師協(xié)會(huì)、中小建筑企業(yè)協(xié)會(huì)在政府與會(huì)員單位之間起著重要的橋梁作用。協(xié)會(huì)主要是向政府反映成員單位的意見和建議，給成員單位爭(zhēng)取寬松的政策環(huán)境，為成員單位提供多方面的咨詢服務(wù)，有的協(xié)會(huì)還接受政府的委托，對(duì)成員單位進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。德國政府雖然不對(duì)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行資質(zhì)管理，但卻委托建筑師和工程師協(xié)會(huì)對(duì)建筑師、工程師實(shí)行嚴(yán)格的個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)定和執(zhí)業(yè)注冊(cè)管理制度。33 審核檢驗(yàn)工程師工程師代表政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查德國工程質(zhì)量監(jiān)督管理的作法既成功有實(shí)用。除了承包商對(duì)于工程質(zhì)量嚴(yán)格其自身的質(zhì)量控制之外，德國既沒有建筑工程監(jiān)理，又沒有專門的政府質(zhì)量監(jiān)督。德國政府對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，主要采取由州政府質(zhì)量審查主管部門委托授權(quán)，由國家認(rèn)可的審核檢驗(yàn)工程師對(duì)所有新建的工程和涉及結(jié)構(gòu)安全的改擴(kuò)建工程的質(zhì)量進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督審查。審核檢驗(yàn)工程師的主專業(yè)為結(jié)構(gòu)，代表國家行使設(shè)計(jì)質(zhì)量審查權(quán)，擁有相當(dāng)大的權(quán)力。但審核檢驗(yàn)工程師一般不局限于結(jié)構(gòu)專業(yè)的審查，對(duì)涉及的所有內(nèi)容均有審查權(quán)力，因此，審查范圍十分廣泛。審核檢驗(yàn)工程師參與工程建設(shè)的全過程的質(zhì)量管理和監(jiān)督，從而保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。審核檢驗(yàn)工程師的工作實(shí)施程序?yàn)椋海?）接受州政府質(zhì)量審查主管部門的委托，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查，成為政府監(jiān)督工程質(zhì)量的代表；（2）對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行審查，并出具審查結(jié)果報(bào)告，審查報(bào)告應(yīng)呈送州政府質(zhì)量審查主管部門備案；（3）對(duì)施工過程進(jìn)行監(jiān)督抽查，出具檢驗(yàn)報(bào)告，并須進(jìn)行最后的竣工驗(yàn)收工作，并對(duì)檢查結(jié)果負(fù)責(zé)。工程中若發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，由審核檢驗(yàn)工程師簽發(fā)整改通知，責(zé)成施工單位限期改正。如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題，審核檢驗(yàn)工程師可簽發(fā)停工通知，發(fā)布停工通知事先須經(jīng)政府主管部門同意，緊急情況下，可以提請(qǐng)警方強(qiáng)制執(zhí)行。值得注意的是，工程質(zhì)量監(jiān)督檢查由州政府委托審核檢驗(yàn)工程師具體實(shí)施，審核檢驗(yàn)工程師是代表政府，而不是業(yè)主。這樣就保證了監(jiān)督工作的公正性和權(quán)威性。審核檢驗(yàn)工程師若因徇私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂或在工作中嚴(yán)重失誤，將被終身取消其審核檢驗(yàn)工程師的執(zhí)業(yè)資格。工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的費(fèi)用由業(yè)主通過納稅形式向政府建設(shè)主管部門繳納，然后由州政府付給接受委托的審查工程師，避免了審查工程師與業(yè)主之間的雇傭關(guān)系。4德國經(jīng)驗(yàn)的啟示和有關(guān)建議41 可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)從對(duì)德國政府投資項(xiàng)目的管理當(dāng)中，在以下幾個(gè)方面為我國政府投資項(xiàng)目的改革提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)：（1）對(duì)政府投資工程實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。對(duì)于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對(duì)政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理