財(cái)政研究論文-解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是否要繼續(xù)貫徹省以下分稅制.doc

財(cái)政研究論文-解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是否要繼續(xù)貫徹省以下分稅制關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難省以下分稅制事權(quán)財(cái)權(quán)財(cái)力摘要：面對(duì)如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來(lái)解決，另一種則強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實(shí)行省以下的分稅制。本文對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了比較和評(píng)述，澄清兩者的一些實(shí)質(zhì)性分歧所在，并進(jìn)一步探討面對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。我國(guó)近年來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)象已是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢(shì)下如何應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對(duì)省以下分稅制還要不要貫徹的問(wèn)題。近期，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者賈康和劉尚希等在中國(guó)改革等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點(diǎn)，具有典型性，他們把對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論推向了一個(gè)新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對(duì)這幾位學(xué)者的不同觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)、比較、評(píng)述，并進(jìn)一步深入分析面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。一、分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難之間的邏輯關(guān)系縣鄉(xiāng)財(cái)政困難之所以和分稅制相聯(lián)系起來(lái)是因?yàn)閮烧咧g有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行普遍較困難與分稅制改革進(jìn)程是密不可分的，從分稅制改革實(shí)行的結(jié)果來(lái)看，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，分稅制改革使事權(quán)有所下移而財(cái)權(quán)、財(cái)力則有所上劃。全國(guó)財(cái)政收入中中央所占比例上升而縣鄉(xiāng)所占比例下降1，同時(shí)義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等一些剛性很強(qiáng)的事權(quán)卻仍由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這造成了縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力比較嚴(yán)重的不統(tǒng)一性。其次是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。完善的轉(zhuǎn)移支付配套措施是在分稅制下實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化的一個(gè)內(nèi)在要求。分稅制改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度由于沿用基數(shù)法、加上支付不透明、不公平、不規(guī)范等原因?qū)е缕渑c公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。因此，這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度更加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難局面。當(dāng)然，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難并不能完全由分稅制改革這個(gè)單一的因素來(lái)解釋，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)度膨脹等都是不可忽視的原因，但從事實(shí)上看，目前的分稅制無(wú)論如何是引起縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)主要體制性因素，這一點(diǎn)是不可否認(rèn)的。因此，分稅制也自然成為了研究解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。二、對(duì)兩種不同觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要概述從1994年實(shí)施至今的分稅制，只是比較完善地確定了中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，但是對(duì)省以下各級(jí)政府（市、縣、鄉(xiāng)）的財(cái)政關(guān)系則并沒(méi)有形成系統(tǒng)的制度安排。面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，應(yīng)該如何改革尚未完善的省以下各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，這成為了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的看法大致分兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制只適宜于中央和省之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，實(shí)行統(tǒng)一的分稅制不能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，只有因地制宜、區(qū)分發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行差異化的省以下政府間財(cái)政體制才是出路，劉尚希等學(xué)者是持這種觀點(diǎn)的典型代表，賈康研究員形象地把這種思路和主張概括為“縱向分兩段橫向分兩塊”；另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實(shí)行了分稅制，而在于省以下分稅制還沒(méi)有完善，沒(méi)有真正進(jìn)入軌道，所以實(shí)行統(tǒng)一的分稅制、在省以下將分稅制貫徹下去才是解決問(wèn)題的有效辦法。為此，必須要積極推行政府行政機(jī)關(guān)的“扁平化”，即“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn)，從而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造配套條件，賈康等學(xué)者是持這種觀點(diǎn)的典型代表。概括地說(shuō)，從是否贊同通過(guò)貫徹省以下分稅制來(lái)解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的角度，就可以簡(jiǎn)略地將以上兩種觀點(diǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。三、兩種不同觀點(diǎn)的主要實(shí)質(zhì)性分歧1，是分稅制制度本身還是分稅制的不完善造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難前文已經(jīng)說(shuō)明了分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難兩者之間存在著邏輯關(guān)系，兩種觀點(diǎn)也都不否認(rèn)這個(gè)關(guān)系的存在性，在這一點(diǎn)上雙方看法是一致的，他們的分歧主要在于如何認(rèn)識(shí)現(xiàn)行的分稅制與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的因果關(guān)系中“因”的實(shí)質(zhì)。以劉尚希為代表的反對(duì)通過(guò)貫徹省以下分稅制來(lái)解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的學(xué)者認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“因”是分稅制制度本身的內(nèi)在缺陷，因而分稅制不適合作為省以下政府財(cái)政關(guān)系的統(tǒng)一制度安排，所以應(yīng)該在反思分稅制的前提下重新設(shè)計(jì)合適的體制，而不能“一刀切”的推行分稅制。相反，支持通過(guò)貫徹省以下分稅制來(lái)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的學(xué)者，如賈康等則認(rèn)為不可以將縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸咎于分稅制的制度本身，縣鄉(xiāng)財(cái)政之所以遇到困境是由于目前省以下的分稅制并沒(méi)有完善，分稅制本身應(yīng)有的作用還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。相反，倒是因貫徹分稅制不完全而產(chǎn)生的以“討價(jià)還價(jià)”為特征的五花八門(mén)、形式各異的“包干制”和“分成制”才造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。在他們看來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“因”是目前省以下分稅制的不完善性。2，“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”重要還是“財(cái)力同事權(quán)匹配”重要事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力是分級(jí)財(cái)政理論的三個(gè)核心概念，簡(jiǎn)單的說(shuō)，事權(quán)是指某一級(jí)政府所賦有的履行一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一，財(cái)權(quán)是指某一級(jí)政府為了履行事權(quán)而需要相應(yīng)擁有的財(cái)政管理權(quán)限（主要是財(cái)政收入權(quán)），而財(cái)力是指某一級(jí)政府可以支配的財(cái)政資源的大小。分稅制的本質(zhì)要求是“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”，事權(quán)決定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)保障事權(quán)，因而事權(quán)和財(cái)權(quán)具有統(tǒng)一性，某一級(jí)政府有多大的事權(quán)也就相應(yīng)地決定了它應(yīng)該有多大的財(cái)權(quán)，不論這一級(jí)政府是省政府還是市政府或是縣鄉(xiāng)政府都必須遵循這個(gè)原則，而絕不可認(rèn)為財(cái)權(quán)的合理配置是不重要的，這是省以下分稅制支持方的觀點(diǎn)。但反對(duì)方則認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財(cái)政有它們的特殊性，僅僅強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)同事權(quán)的匹配”是不夠的，這是由于對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)槎愒磫伪?，無(wú)法組織到與事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)力，難以保障事權(quán)的履行，所以“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”原則在此就不那么適用了，因此“財(cái)力同事權(quán)匹配”原則更加具有實(shí)質(zhì)性意義。3，應(yīng)該“因地制宜”還是應(yīng)該“統(tǒng)一體制”基于分稅制本身不適合作為省以下政府財(cái)政關(guān)系制度安排的認(rèn)識(shí)，并根據(jù)分析我國(guó)現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異現(xiàn)狀而提出的“財(cái)力同事權(quán)匹配”原則，劉尚希等學(xué)者認(rèn)為：體制的統(tǒng)一性與區(qū)域的差異性產(chǎn)生了矛盾，使得解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策打了折扣。所以分稅制應(yīng)主要在中央與省一級(jí)間實(shí)行，而省以下財(cái)政體制不宜“一刀切”地提倡搞分稅制，可由各省“因地制宜”地設(shè)計(jì)省以下體制，關(guān)鍵是要達(dá)到財(cái)力與事權(quán)的對(duì)稱，使各級(jí)政府能夠有效地履行其職責(zé)。省以下體制可以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財(cái)政體制大框架下的“雙層模式”。與此相對(duì)，基于對(duì)省以下分稅制的不完善性導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的判斷和對(duì)“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”這個(gè)分稅制基本原則的堅(jiān)持，賈康等支持省以下分稅制的學(xué)者則認(rèn)為：分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所要求的財(cái)政體制配套，需要在統(tǒng)一的市場(chǎng)構(gòu)建中，逐步使之上下左右貫通運(yùn)行。以“落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)”或“農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)和非農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)”為劃分，選擇性地走分稅制與非分稅制的不同路徑，既不符合培育統(tǒng)一市場(chǎng)要求消除“塊塊”制度壁壘和十六屆三中全會(huì)“創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”的取向，實(shí)際上還很容易陷于“討價(jià)還價(jià)”的陷阱和發(fā)生較嚴(yán)重的扭曲變型。因此，貫徹統(tǒng)一的分稅制是改革的必由之路。四、對(duì)兩種不同觀點(diǎn)及其分歧的評(píng)述“財(cái)權(quán)同事權(quán)匹配”是分稅制的內(nèi)在要求，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且區(qū)域發(fā)展比較平衡的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，只要依據(jù)事權(quán)將財(cái)權(quán)合理地配置好，那么同時(shí)也就基本上可以保證“財(cái)力同事權(quán)匹配”，這是因