財(cái)政研究論文-中國非稅收入改革及規(guī)范化管理研究.doc

財(cái)政研究論文-中國非稅收入改革及規(guī)范化管理研究中國非稅收入是政府通過收費(fèi)、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入。目前我國各級政府存在大量的收費(fèi)、基金等非稅收入，非稅收入管理中存在的問題日趨突出，推進(jìn)非稅收入改革已迫在眉睫。一、中國非稅收入的現(xiàn)狀、問題及成因（一）中國非稅收入的歷史回顧我國財(cái)政收入由稅收收入為主體和非稅收入作為必要補(bǔ)充的兩種形式組成?，F(xiàn)代社會(huì)中的各種收費(fèi)等非稅收入是指國家在依照稅法征稅取得收入之外，各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和代行政府職能的事業(yè)單位，在對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)、資源實(shí)施管理過程中，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的行政規(guī)章的規(guī)定以行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、集資、罰款等形式無償?shù)叵蚍ㄈ?、社?huì)團(tuán)體和城鄉(xiāng)居民個(gè)人取得的收入，以及國有企業(yè)上交利潤等收入。因此，我國非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政性資金，是國家財(cái)政收入的重要組成部分。在建國以后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，一切收入上繳財(cái)政，一切開支依賴撥款。其中，國營企業(yè)上繳利潤等，納入財(cái)政預(yù)算管理，有關(guān)部門收取的少量費(fèi)用，如企業(yè)登記費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)等，納入財(cái)政預(yù)算外管理。因此，在此期間，對非稅收入的管理和收費(fèi)項(xiàng)目都是比較正規(guī)的，基本上不存在“三亂”的現(xiàn)象。改革開放后，傳統(tǒng)的大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制逐步打破，本著放權(quán)讓利、分灶吃飯的原則，財(cái)政體制進(jìn)行了幾次改革，對調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著改革進(jìn)程的加快，各級政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，允許和鼓勵(lì)行政事業(yè)單位積極“創(chuàng)收”，從此拉開了中國大規(guī)模收費(fèi)之幕。這種相互激勵(lì)的膨脹機(jī)制最終導(dǎo)致了“費(fèi)”名滿天飛，“費(fèi)”額年年漲，“費(fèi)”滿小金庫，“費(fèi)”散國家財(cái)力的混亂局面。（二）中國非稅收入的現(xiàn)狀與問題當(dāng)前，我國非稅收入總額龐大。據(jù)有關(guān)方面提供的資料，1996年全國非稅收入總額達(dá)6000億元，比1985年增長9.6倍，平均年增長8.9%，高于同期財(cái)政收入3.3個(gè)百分點(diǎn)（詳見圖表一）。其分布情況是：1.財(cái)政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項(xiàng)目有：第一，國有企業(yè)上繳利潤（包括國有企業(yè)出售和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的收入、股份制企業(yè)國家股利收入和其它國有“資產(chǎn)收益）。第二，國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入。第三，各種專項(xiàng)收入：如征收排污費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、鐵路建設(shè)基金收入、電力建設(shè)資金專項(xiàng)收入等。第四，基本建設(shè)貸款歸還收入。第五，事業(yè)收入、公產(chǎn)收入。第六，國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入。第七，罰沒收入。第八，行政性收費(fèi)收入。這部分非稅收入由于納入預(yù)算管理，項(xiàng)目、數(shù)量及支出管理比較規(guī)范。從數(shù)量上看，這部分非稅收入為736億元，占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的9.9%，在整個(gè)非稅收入中也是小頭。2.財(cái)政預(yù)算外的非稅收入。這部分非稅收入主要包括：第一，由國務(wù)院或財(cái)政部、國家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。第二，由省級人民政府或省級財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央政府及有關(guān)部門設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目共369項(xiàng)，其中有97項(xiàng)納入預(yù)算管理，272項(xiàng)大部分納入預(yù)算外管理。地方政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立收費(fèi)和基金項(xiàng)目有幾千項(xiàng)之多。就全國統(tǒng)計(jì)，這部分非稅收入總額達(dá)3314.7億元，為當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的45%.3.財(cái)政之外政府各部門的收費(fèi)和集資。這部分嚴(yán)格說是沒有經(jīng)過政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)，游離于財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外，即制度外的待清理的非稅收入。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級政府的手中。據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)查材料顯示，我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金（通過收費(fèi)或集資）已占到其政府財(cái)力的13左右。就全國推算，這部分非稅收入將達(dá)2000多億元，為當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的27%以上。后兩個(gè)部分構(gòu)成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個(gè)部分的項(xiàng)目繁多、數(shù)量龐大、財(cái)政管理嚴(yán)重滯后，基本上處于失控狀態(tài)。根據(jù)我國非稅收入的構(gòu)成與分布的情況，其存在的主要問題：一是我國非稅收入范圍廣、數(shù)額龐大、增幅較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國非稅收入由1985年的223.21億元增加到1996年的6000億元，增長25.7倍。其中，河南省非稅收入由1978年的3.54億元增加到1996年的139.3億元，增長38.7倍。其增長的態(tài)勢是是：1990年全國非稅收入比1985年平均增長26.7%；1993年比1990年平均增長23.5；1995年比1993年平均增長39%；1996年又比1995年平均增長56.1。二是非稅收入占財(cái)政性資金的比重大，費(fèi)大于稅現(xiàn)象十分突出。據(jù)有關(guān)方面提供的資料，我國非稅收入占財(cái)政性資金比重由1985年的10.25增加到1996年的46.5，全國非稅收入規(guī)模已接近預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的50%，比美國、德國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家高40多個(gè)百分點(diǎn)。市、縣的非稅收入與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入基本持平，有的甚至超過預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，并呈不斷膨脹之勢，形成大量財(cái)政資金“體外循環(huán)”，收費(fèi)大于收稅。三是預(yù)算內(nèi)擠預(yù)算外，分散了國家財(cái)力，削弱了國家宏觀調(diào)控能力?，F(xiàn)行的行政事業(yè)性非稅收入除少數(shù)規(guī)費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)管理外，其他大部分納入預(yù)算外資金管理，是構(gòu)成預(yù)算外資金的主要來源。近年來，預(yù)算外資金以滾雪球之勢迅猛膨脹，呈現(xiàn)一種不可遏止的增長慣性。這些巨額資金，長期分散于各地區(qū)和部門，游離于預(yù)算之外，形成預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，費(fèi)擠稅。如不制止，將危及國家政權(quán)的根基，影響稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能在市場經(jīng)濟(jì)中的作用發(fā)揮。四是分配無序加劇，“三亂”泛濫。對向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派中央三令五申，但屢禁不止，愈演愈烈，問題越來越嚴(yán)重，已經(jīng)成為一種普遍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)：其一，數(shù)量大。從調(diào)查情況看，主要由“三亂”引起的有關(guān)省市的企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，占當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)觀利潤的比例，大致在60%以上，有些地方與實(shí)現(xiàn)利潤相當(dāng)，個(gè)別地方甚至超過了幾倍。其二，項(xiàng)目多。保守一點(diǎn)估計(jì)，經(jīng)常性收費(fèi)項(xiàng)目已與現(xiàn)行稅收種類不相上下。至于非經(jīng)常性收費(fèi)項(xiàng)目，有人估計(jì)不下千余種乃至幾千種。其三，秩序亂。有的地方和部門的收費(fèi)罰款沒有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，完全由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大、隨意性強(qiáng)。其四，花樣新?！叭齺y”由暗到明，由不合法到合法，由小到大，由“猶抱琵琶半遮面”向理直氣壯地轉(zhuǎn)變。其五，使用亂。盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對收取費(fèi)用的使用早已明確，但由于各部門費(fèi)用多屬于預(yù)算外資金，管理混亂，大部分費(fèi)用收用不符。除上述問題外，“三亂”還引發(fā)并加劇了社會(huì)分配不公，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，滋生消極腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的一大頑癥。對非稅收入進(jìn)行徹底的清理整頓和改革已是箭在弦上，不得不發(fā)。（三）中國非稅收入存在問題的成因根據(jù)我國非稅收入不斷擴(kuò)張的情況與問題，其成因主要有以下幾點(diǎn)：1.政出多門，行政體制改革滯后是非稅收入擴(kuò)張的內(nèi)因。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級管理，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級物價(jià)、財(cái)政部門組織實(shí)施。其中項(xiàng)