財(cái)政研究論文-政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分研究述評(píng).doc

財(cái)政研究論文-政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分研究述評(píng)摘要：政府間支出責(zé)任劃分理論方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“財(cái)政三職能”、Oates的財(cái)政聯(lián)邦制理論、Olson的財(cái)政均等化原則和Martinez的多維框架理論；實(shí)證方面，Musgrave、Martinez等眾多學(xué)者分別對(duì)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的支出責(zé)任劃分情況進(jìn)行了研究；方法上則主要采用了成本收益法、比較分析法、實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及第二代財(cái)政聯(lián)邦制理論等研究方法。關(guān)鍵詞：政府間財(cái)政關(guān)系；財(cái)政支出；支出責(zé)任劃分中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的根本問(wèn)題是它的不平衡，對(duì)此，世界銀行一份研究報(bào)告建言，改革方案可從支出責(zé)任劃分入手（夏祖軍，2006）。這是構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系體系的基礎(chǔ)（Martinez，1994）。為此，本文從理論、實(shí)證和研究方法三個(gè)方面，對(duì)國(guó)外有關(guān)支出責(zé)任劃分的重要文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，希望能為中國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系改革提供一些借鑒。一、理論分析支出責(zé)任劃分的最初研究，受斯密“廉價(jià)政府”思想的影響，僅限于原則性探討，如Bastable提出受益原則、行動(dòng)原則和技術(shù)原則（注：參見(jiàn)：毛程連（2003）。）。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著公共產(chǎn)品理論的深入發(fā)展，Tiebout（1956）提出了著名的“用腳投票”模型，該模型披露了消費(fèi)者對(duì)地方公共品的偏好，從而幫助地方政府決定提供本地公共品的水平。雖然Tiebout沒(méi)有明確闡明地方政府支出水平確定的機(jī)制，也沒(méi)有揭示出地方政府承擔(dān)的具體支出責(zé)任，但他的研究表明了地方政府可以優(yōu)化資源配置，有效提供地方公共品。對(duì)支出責(zé)任劃分的系統(tǒng)的理論研究則始于20世紀(jì)中葉Musgrave對(duì)財(cái)政職能的分析。Musgrave（1959）歸納出“財(cái)政三職能”，由此確定了政府承擔(dān)資源配置（提供公共物品與服務(wù)）、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的支出責(zé)任，這幾乎成為支出責(zé)任劃分的理論基石。然而，Musgrave的分析僅限于一級(jí)政府，現(xiàn)實(shí)中的聯(lián)邦制國(guó)家是多級(jí)政府，由此Oates（1968）提出了財(cái)政職能在各級(jí)政府間最優(yōu)劃分的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，區(qū)域的開(kāi)放性特征限制了地方政府財(cái)政政策的有效實(shí)施，而周期性波動(dòng)是全國(guó)性特征，要求實(shí)行中央計(jì)劃和直接補(bǔ)償政策；收入分配方面，經(jīng)濟(jì)個(gè)體的流動(dòng)性極大地限制了地方政府改變現(xiàn)有收入分配格局的能力；資源配置方面，地方政府對(duì)公共需要較為敏感，且地方政府有為消費(fèi)者提供一攬子公共選擇的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全國(guó)范圍的公共品是適當(dāng)?shù)?，但中央政府?yīng)參與外部性的糾正，其參與程度要綜合考慮溢出效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)。簡(jiǎn)言之，聯(lián)邦政府承擔(dān)收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要責(zé)任，而地方政府和聯(lián)邦政府都有提供公共物品與服務(wù)的重要責(zé)任。上述研究雖然擴(kuò)展到了兩級(jí)政府，但仍未解決多級(jí)政府間的支出責(zé)任劃分問(wèn)題。Oates（1972）提出了財(cái)政聯(lián)邦制理論，旨在解決聯(lián)邦制國(guó)家政府間財(cái)政收支的最優(yōu)劃分問(wèn)題。在Oates看來(lái)，聯(lián)邦制政府是一個(gè)集中與分散決策相結(jié)合的公共部門(mén)，該部門(mén)中，各級(jí)政府對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的抉擇，主要取決于相應(yīng)轄區(qū)居民的公共需求。因此，合理分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)是聯(lián)邦政府的使命，而與市場(chǎng)失靈有關(guān)的提供公共品、消除外部性等應(yīng)由州和地方政府負(fù)責(zé)，但典型的公共品（如國(guó)防），仍應(yīng)由聯(lián)邦制政府提供并籌資?？梢?jiàn)，Oates進(jìn)一步發(fā)展了原有的支出責(zé)任劃分思想，他不僅明確了聯(lián)邦制下州政府的支出責(zé)任，還揭示出各級(jí)政府的最終目標(biāo)是滿足本轄區(qū)的公共需求，而這些原則也成為后來(lái)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的基本框架。盡管傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論為辨識(shí)各級(jí)政府的財(cái)政職能奠定了基礎(chǔ)，但它并未明細(xì)支出責(zé)任劃分。由此，Olson（1969）以公共物品確定行政轄區(qū)從而確定轄區(qū)支出責(zé)任的思路，探討了指導(dǎo)行政轄區(qū)責(zé)任劃分合理模式的發(fā)展原則。在財(cái)政均等化原則：政府間責(zé)任劃分中，他先依據(jù)交易費(fèi)用不為零，否定了當(dāng)時(shí)轄區(qū)間自由討價(jià)還價(jià)能夠以帕累托最優(yōu)方式解決外部性的觀點(diǎn)，隨后通過(guò)分析公共物品受益范圍與提供該物品的行政轄區(qū)之間的關(guān)系，得出財(cái)政均等化原則，即公共物品的受益者與成本負(fù)擔(dān)者一致。通過(guò)分析公共物品生產(chǎn)成本，他總結(jié)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。但他同時(shí)指出，規(guī)模經(jīng)濟(jì)較難把握，有時(shí)相反會(huì)導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，解決的辦法就是地方政府最小化單位成本，聯(lián)邦政府則依據(jù)外溢程度對(duì)收益外溢部分給以地方政府補(bǔ)助，由此他又概括出聯(lián)邦補(bǔ)助原則。值得注意的是，在談到聯(lián)邦補(bǔ)助時(shí)，Olson曾提到如果地方政府沒(méi)有特別受益，那么就應(yīng)該完全由聯(lián)邦政府承擔(dān)所有成本，可見(jiàn)，早在上世紀(jì)60年代就已經(jīng)蘊(yùn)含了實(shí)施責(zé)任與籌資責(zé)任相分離的思想。Olson的研究為財(cái)政實(shí)踐提供了重要指導(dǎo)，然而其分析主要集中于配置問(wèn)題，而且依據(jù)財(cái)政均等化原則會(huì)產(chǎn)生無(wú)數(shù)個(gè)行政轄區(qū)，這顯然是不符合實(shí)際的。Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出責(zé)任本身具有多維成份：一是實(shí)際生產(chǎn)或供應(yīng)，二是提供或管理，三是籌措資金，四是制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或政策。并由此給出了一個(gè)典型的支出責(zé)任劃分框架。該框架揭示了多項(xiàng)公共服務(wù)都涉及多級(jí)政府，據(jù)此，Martinez認(rèn)為分權(quán)改革必須政府間合作。齊守印(2003)在傳承Martinez思想的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步指出，為了克服公共物品的效益外溢性、兼顧效率與公平,不僅公共物品的決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級(jí)以上政府機(jī)構(gòu),而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項(xiàng)責(zé)權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級(jí)政府機(jī)構(gòu)。但特爾米納什（2003）等對(duì)管理責(zé)任與融資責(zé)任相分離的分權(quán)模式提出了質(zhì)疑，認(rèn)為責(zé)任分離會(huì)導(dǎo)致政府支出擴(kuò)大、地方政府財(cái)政責(zé)任感降低等問(wèn)題的產(chǎn)生。因此，這一分析框架的可行性還有待考察。二、實(shí)證研究(一)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的支出責(zé)任劃分上世紀(jì)70年代起，財(cái)政分權(quán)成為公共財(cái)政領(lǐng)域的焦點(diǎn)，但美國(guó)卻出現(xiàn)了資源配置不均與財(cái)政體制橫向失衡問(wèn)題。在此背景下，Musgrave等（1976）試圖探尋出高效的財(cái)政結(jié)構(gòu)。他們重新審視了各級(jí)政府的財(cái)政角色及政府間財(cái)政關(guān)系，認(rèn)為穩(wěn)定和分配職能劃歸中央政府，配置職能由受益轄區(qū)（地方、地區(qū)或全國(guó)）承擔(dān)。但這種劃分仍有調(diào)整的余地，因?yàn)椋海?）溢出效應(yīng)的解決需要更高一級(jí)政府干預(yù)；（2）中央政府可能考慮到地方公共服務(wù)的重要價(jià)值而給予補(bǔ)助；（3）財(cái)政聯(lián)邦主義哲學(xué)觀提倡地方轄區(qū)財(cái)政地位均等化；（4）轄區(qū)間財(cái)政差異可能導(dǎo)致配置無(wú)效率，需要中央來(lái)緩解這一差異；（5）中央政府具有稅收優(yōu)勢(shì)。此外，他們專門(mén)分析了美國(guó)的貧窮和教育財(cái)政問(wèn)題。根據(jù)聯(lián)邦政府承擔(dān)收入分配的原則，他們認(rèn)為貧窮問(wèn)題，“應(yīng)該是國(guó)家問(wèn)題，而不該將此負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給鄰近的慈善團(tuán)體，也不該給那些正好住在有大量低收入人口、有著強(qiáng)烈福利需求的轄區(qū)的人造成稅收負(fù)擔(dān)”，也就是說(shuō)，貧窮問(wèn)題屬于福利財(cái)政范疇，應(yīng)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。而人口流動(dòng)性的增強(qiáng)（越來(lái)越少的人在接受公立教育的轄區(qū)工作），要求教育財(cái)政由地方政府提供向地方、州和聯(lián)邦政府聯(lián)合提供模式轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，到70年代末，教育不僅由各級(jí)政府聯(lián)合提供，而且教育支出需求的不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了地方政府財(cái)政能力，結(jié)果州政府以補(bǔ)助金的形式承擔(dān)了近50%的中小學(xué)教育支出。這表明，支出責(zé)任劃分將隨著實(shí)際變化而不斷調(diào)整；聯(lián)邦及州政府應(yīng)承擔(dān)部分混合公共物品供給的資金提供責(zé)任；支出責(zé)任劃分的確定還需綜合考慮責(zé)任承擔(dān)者的財(cái)政能力。1984年，Musgrave等揭示了美國(guó)新聯(lián)邦主義趨勢(shì)。他們指出，二戰(zhàn)后聯(lián)邦補(bǔ)助體制的不斷發(fā)展導(dǎo)致大量共同責(zé)任出現(xiàn)，由此產(chǎn)生出有別于傳統(tǒng)“層級(jí)蛋糕”模式的“大理石花紋蛋糕”（注：大理石花紋蛋糕一般指通過(guò)把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有條紋或斑紋的蛋糕，這里比喻混合模式的財(cái)政聯(lián)邦制。）的財(cái)政聯(lián)邦制，而新聯(lián)邦主義正是倡導(dǎo)傳統(tǒng)層級(jí)模式的回歸，要求嚴(yán)格劃分各級(jí)政府責(zé)任。該思想源于1982年的里根計(jì)劃，即：聯(lián)邦承擔(dān)全部公共醫(yī)療補(bǔ)助責(zé)任，州承擔(dān)所有對(duì)有子女家庭的補(bǔ)助責(zé)任（AFDC）和給低收入者發(fā)放食物券的責(zé)任；1984年起，革新州的44個(gè)補(bǔ)助計(jì)劃；為補(bǔ)償前兩項(xiàng)對(duì)州造成的超額成本，建立臨時(shí)性信托基金；1991年起，聯(lián)邦加大對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付力度，州對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用具有自主權(quán)。該計(jì)劃是為了提高州和地方財(cái)政自主能力，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的高效管理。但實(shí)施過(guò)程中，新的責(zé)任劃分遭到州和地方政府的抵