財政研究論文-我國財政監(jiān)督法律制度建設芻議.doc

財政研究論文-我國財政監(jiān)督法律制度建設芻議一、財政監(jiān)督的內(nèi)涵及其本質(zhì)何謂財政監(jiān)督，目前國內(nèi)學術界看法不盡一致。有的將財政監(jiān)督當作一種行為或活動。例如，有的認為，財政監(jiān)督是政府財政管理部門利用其專職機構，對國家財政管理相對人的財政收支與財務收支的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動。1也有的將財政監(jiān)督當作一種手段。例如，有的認為，財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構，尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。2我們認為，應從廣義和狹義這兩個方面才能準確界定財政監(jiān)督的內(nèi)涵。從廣義來說，所謂財政監(jiān)督，是指包括各級權力機關、政府財政機關在內(nèi)的財政監(jiān)督主體依法對財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性進行的檢查和督促；從狹義上來說，所謂財政監(jiān)督，是指財政機關依法對財政管理相對人財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性實施的檢查和督促。其中，廣義的財政監(jiān)督不僅包括權力機關的監(jiān)督，而且還包括財政機關的監(jiān)督、審計機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。狹義的財政監(jiān)督，盡管有諸多優(yōu)點，如有利于解決多頭監(jiān)督引發(fā)的監(jiān)督混亂、監(jiān)督信息不對稱的問題，且因行政層級的嚴格性從而使財政監(jiān)督更加有力和有效等等，但由于狹義財政監(jiān)督主體范圍的有限性以及其作為行政機關所具有的天然膨脹性和擴張性，僅僅靠其自身難以有效地約束行政機關的違法活動，必然會產(chǎn)生一些監(jiān)督“空白地帶”。財政監(jiān)督，就其本質(zhì)而言，我們認為：1、財政監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。歷史經(jīng)驗告訴我們，無論在何種社會制度下，權力一旦失去制約，就會變成脫韁的野馬，給社會帶來嚴重危害。為防止權力的濫用，除了應建立起權力制衡機制外，監(jiān)督也不可或缺。監(jiān)督就其范圍而言，非常廣泛，但財政監(jiān)督由于其抓住了政府權力的核心，因此最為至關重要。2、財政監(jiān)督體現(xiàn)著對政府權力的制約。依法治國、建設社會主義法制國家，首先要求政府行為法治化。而政府行為法治化的關鍵，就在于政府財政行為的法治化。這也是公共財政的基本要求。因為財政權是政府的一項重要權力，如果對政府財政權不加以約束和控制，就無法從根本上實現(xiàn)對政府權力的控制。與此同時，公共財政是為了滿足社會的公共需要，對政府來說，只是受人民之委托來組織收入并安排支出，財政雖然由政府來組織和安排，但這決不意味著公共財政就是政府的財政，相反就其本質(zhì)而言應當是人民的財政。由此決定了政府不僅應每年向社會公眾公布其財政收支情況，而且在決策前應廣泛聽取社會各界的意見，以最大限度地保障人民群眾的根本利益。而要維護人民的利益，就有必要對政府財政收支進行監(jiān)督。相反，如果缺乏必要的規(guī)范和約束，那么就有可能導致政府及其官員財政收支活動的隨意性，從而導致人民利益遭受不應有的損害，財政職能也就無法實現(xiàn)。二、加強財政監(jiān)督法律制度建設的必要性加強對財政的監(jiān)督，歷來是我國經(jīng)濟監(jiān)督工作的重點。圍繞財政監(jiān)督，我國目前基本上建立了一套比較完整的財政監(jiān)督制度，同時也在財政監(jiān)督實務上進行了積極有效的探索。從參與監(jiān)督的主體看，有審計、財政、稅務等機關；從監(jiān)督層次看，有人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督實踐看，也取得了一定的成效。但令人遺憾的是，財經(jīng)領域違紀違法問題不僅沒有得到有效解決，反而在某些領域呈愈演愈烈之勢。國家審計署2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告（以下簡稱審計報告）所揭示的八個方面的問題就是最好的例證。我國財政領域存在上述種種問題，可以說，與財政監(jiān)督法律體系不健全、財政監(jiān)督法律制度建設長期滯后有著不可忽視的關系。我國現(xiàn)行與財政監(jiān)督有關的規(guī)定散見于相關法律規(guī)范之中。完整的財政監(jiān)督法律制度尚未形成，現(xiàn)行法律法規(guī)也存在諸多缺陷，概括起來，主要存在以下幾個方面的問題：1、財政監(jiān)督法制建設滯后，財政監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨立完整的法律保障。財政監(jiān)督法制建設的滯后，不僅使得財政監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給財政監(jiān)督工作帶來諸多困難。2、財政監(jiān)督單行規(guī)范的效力層次過低，權威性不足。我國現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)定大多散見于憲法、預算法、會計法等法律法規(guī)中，單行的財政監(jiān)督規(guī)定大多為財政部門制定的規(guī)范性文件或者地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，不僅效力層次較低，直接影響了財政監(jiān)督法律規(guī)范的權威性、穩(wěn)定性。3、現(xiàn)行財政監(jiān)督法律規(guī)范存在諸多缺陷，缺乏應有的可操作性。例如財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、預算監(jiān)督就存在交叉和沖突，往往導致財政監(jiān)督實務中的交叉和重復，加大了監(jiān)督成本；又比如現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)范缺乏對財政部門監(jiān)督權力的保障，如國家不僅從憲法的角度賦予了審計部門獨立依法行使監(jiān)督的權力，同時在審計法中又明確規(guī)定了審計機關的檢查權以及對不接受檢查的處罰權，但是作為預算管理部門和監(jiān)督部門的財政機關卻缺乏法律上的明確授權，嚴重影響了財政機關的財政監(jiān)督權威。6、財政監(jiān)督存在的嚴重結構性缺陷。一是財政監(jiān)督檢查的范圍、內(nèi)容、程序、職責等缺乏立法保障，尤其是缺乏對違反財經(jīng)法律法規(guī)行為的處罰規(guī)定，使得財政監(jiān)督檢查行為多無果而終；二是監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督機構重疊、監(jiān)督成本昂貴，而且監(jiān)督機構之間因缺乏配合而造成諸多監(jiān)督空白；三是重視對預算內(nèi)資金的監(jiān)督，而對預算外資金則監(jiān)督不力。從中央到地方各級財政的預算編制不完整，政府預算僅包括預算內(nèi)收支，而大量的預算外資金則長期分散于各部門和單位，成為政府和中央難以掌握的“第二預算”，從而也不利于財政的有效監(jiān)督；3四是重視預算收入的監(jiān)督，輕視預算支出監(jiān)督，從而造成大量財政支出資金的低效與浪費；五是財政監(jiān)督檢查手段單一，過多集中于專項檢查，忽視日常監(jiān)督，財政監(jiān)督仍未徹底改變“三大檢查”時期的運動式、集中性、突擊型的特點。從國外來看，重視對財政的監(jiān)督并建立較完備的財政監(jiān)督體系及財政監(jiān)督法律制度，是國外許多發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的通常做法。不少市場經(jīng)濟發(fā)達國家都建立起議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，有必要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗，加強我國財政監(jiān)督法律制度建設，這對于推進公共財政體制改革、建立高效、廉潔財政以及完善我國公共財政法律體系、推進政府依法行政、依法理財，均具有十分重要的意義。三、我國財政監(jiān)督法律制度建設的對策建議（一）財政監(jiān)督法律體系的構建我們認為，一個完備的財政監(jiān)督法律體系應當以財政監(jiān)督法為龍頭來構建，具體來說，包括以下幾個方面：1、財政監(jiān)督法。財政監(jiān)督法應該是財政監(jiān)督的基本法，是其他相關財政監(jiān)督法律規(guī)范的母法。換言之，其他財政監(jiān)督法律規(guī)范應當符合財政監(jiān)督法的規(guī)定，或者說，至少不應與之相沖突。制定財政監(jiān)督法，我們認為，應當注意把握以下幾點：一是財政監(jiān)督法立法模式的選擇。如前所述，財政監(jiān)督有廣義和狹義之分，財政監(jiān)督法也同樣如此。財政監(jiān)督法的立法模式，無非有兩種選擇：一是采取廣義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即把立法監(jiān)督、行政監(jiān)督（包括財政機關、審計機關的監(jiān)督）、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督都