財政研究論文-地方財政壓力下的農(nóng)村發(fā)展.doc

財政研究論文-地方財政壓力下的農(nóng)村發(fā)展內(nèi)容摘要：從1990年代中期以來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)戶收入增長緩慢、農(nóng)民負擔加重，農(nóng)民收入增長緩慢且幅度過小、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整困難、農(nóng)村剩余勞動力轉而難出的問題日益凸現(xiàn)。特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村地方財政困難超重，在農(nóng)民家庭收入增幅趨緩、非農(nóng)生產(chǎn)性負擔持續(xù)快速增加、生產(chǎn)性投入持續(xù)增大以及地方公共設施和基本建設投入不足的四重壓力下，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后已經(jīng)對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。對此，中央明確提出要把提高農(nóng)民收入作為下一步農(nóng)村工作的重點。本文力圖從制度分析的角度對解決農(nóng)村問題提出一些看法，并提出相應的政策選擇。一“三農(nóng)”問題的歸結點是農(nóng)民問題，集中體現(xiàn)為農(nóng)民收入問題。20世紀90年代中期以來，農(nóng)民收入增長趨緩，增幅減小，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，而與此同時，農(nóng)民生產(chǎn)性負擔和非生產(chǎn)性負擔日益增長。首先，從農(nóng)戶收入增長情況看。有關部門統(tǒng)計，1996年農(nóng)民收入增長幅度為9%，1997年增長減至不足5%，大體在4.6%左右，1999年增長3.8%，2000年增長21%，2001年增長幅度為4.2%.據(jù)國務院發(fā)展研究中心有關研究人員根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，由于農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)低迷和農(nóng)業(yè)比較收益的降低，農(nóng)民家庭收入結構中來自農(nóng)業(yè)收入比例在持續(xù)下降，1998年農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)部分的收入比1997年減少了30多元，1999年繼續(xù)減少50多元，2000年又減少40多元，3年累計較1997年減少131元。2001年來自農(nóng)業(yè)的收入有所反彈，人均增加了30元，但四年時間累計仍減少了101元。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全國有59%的農(nóng)戶仍屬于純農(nóng)戶，這些純農(nóng)戶家庭90%的收入來自純農(nóng)業(yè)收入，而非農(nóng)業(yè)收入不到家庭總收入的10%，因此，純農(nóng)收入的減少意味著相當比例的農(nóng)戶收入降低，而且意味著這些農(nóng)戶收入將出現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢。從城鄉(xiāng)居民收入差距來看，1978年為2.56：1，1982年為1.82：1，1994年為2.86：1，1999年2.56：1，可以說城鄉(xiāng)居民收入差距是在波動中呈現(xiàn)擴大趨勢；生活消費方面來看，1978年城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出相當于農(nóng)村居民的2.93倍，1999年上升到3.37倍；從儲蓄情況看，到1998年底占人口30%的城鎮(zhèn)居民儲蓄占總儲蓄的80%，人均儲蓄達到11324元，而同期農(nóng)村居民人均儲蓄僅為1202元，城市居民儲蓄是農(nóng)村人口的9.4倍，這一數(shù)字在1985年為6倍。尤其是，改革開放以來，中央財政和地方財政向城市傾斜，城市基本設施投資大幅度增長，城市居民相關的基本生活設施投資也有大幅度增長，而縣以下的農(nóng)村基本建設投資的比例卻增長緩慢，縣級以及縣以下的地方財政直接用于農(nóng)村基本建設投資中生活和生產(chǎn)性基礎設施投資更多集中在中心城鎮(zhèn)，直接關系到周邊農(nóng)村居民基本生活如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的投資則增長緩慢，大多依靠農(nóng)村自身的積累和集資。這一情況在中西部欠發(fā)達地區(qū)更為突出。在農(nóng)戶收入減少的同時，農(nóng)戶預期和現(xiàn)實支出增長趨勢卻有強化趨勢。一是農(nóng)戶的生產(chǎn)性支出呈增長趨勢。我國農(nóng)村農(nóng)戶是消費單位和生產(chǎn)單位合一的社會組織，可以說我國農(nóng)村農(nóng)戶的生產(chǎn)性功能是消費功能的前提和基礎。因此，生產(chǎn)性支出是農(nóng)戶支出的大頭。土地承包以來的多年積累，農(nóng)戶耐用大型農(nóng)機具的投資已經(jīng)相對穩(wěn)定，農(nóng)田基礎工程投入相對來說也趨于穩(wěn)定，但是常規(guī)性生產(chǎn)投入如化肥、種子、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油、電力的投入并沒有減少，而且隨著與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關的生產(chǎn)資料價格上漲而呈現(xiàn)增長趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關部門對2003年主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動情況160個農(nóng)區(qū)物價信息網(wǎng)點縣的調(diào)查分析，目前幾種主要化肥價格上升幅度在15%到25%左右。由于種植業(yè)普通品種市場價格長期低迷，迫使農(nóng)民適應市場供求情況調(diào)整種植結構，逐漸向優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物調(diào)整，隨著種植業(yè)向優(yōu)質(zhì)品種、綠色食品和無公害化種植調(diào)整，其中化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜以及種子、技術、勞務投入也將出現(xiàn)結構性調(diào)整，農(nóng)民生產(chǎn)性投入將進一步加大，某些投入產(chǎn)出之間時滯和持續(xù)時間比較長，在短時間內(nèi)只有投入沒有產(chǎn)出，或產(chǎn)出難以彌補投入的支出，所以在農(nóng)業(yè)種植業(yè)結構調(diào)整過程中農(nóng)戶在短時間內(nèi)將會加重負擔。二是農(nóng)村教育、養(yǎng)老和醫(yī)療費用的不斷上漲，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出增長，已經(jīng)成為農(nóng)戶的主要負擔。我國是一個社會保障和社會福利低保國家，同時教育、社會保障和醫(yī)療保障資源主要集中于城鎮(zhèn)居民，國家財政也主要傾斜于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老主要依靠家庭負擔，實行家保家養(yǎng)；盡管我國對教育實行義務教育，但農(nóng)村地區(qū)教育投資不足問題是一個長期難以解決的問題，其中教育的財政投入主要用于人頭費，既教學和管理人員的工資和微薄的福利，為了彌補財政投入不足，農(nóng)村基礎和義務教育后的高中教育的投入相當部分還是依靠學校的自主收費。據(jù)調(diào)查，中西部地區(qū)農(nóng)戶對孩子的高中教育投資一年大體在2500元左右，包括孩子的食宿費用和學費、教材課本費用等，因此供養(yǎng)一個高中生三年時間需要7500元，如果加上為考大學增加的一年的復讀時間，一個農(nóng)村孩子高中階段的教育費用在10000元左右。據(jù)有關專家調(diào)查，我國目前培養(yǎng)一名大學生需要投入人民幣8萬元左右。就目前農(nóng)民人均年收入2000元左右，全家4口人，每年收入在8000元左右，扣除每人每年生活費1000元左右，實際可用資金只有4000元，其中生產(chǎn)性支出儲蓄要占到可用資金的50%.所以，如果把這些剩余資金全用在培養(yǎng)子女上學讀書上，培養(yǎng)一名大學生需要一戶農(nóng)民20年的積累。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出中的另一個大頭是醫(yī)療費用的支出。與我國城市社會保障和醫(yī)療保障體制不同，農(nóng)戶承擔著個人和家庭養(yǎng)老和醫(yī)療保障的全部職能，目前農(nóng)村基本上實行的是以戶為單位的土地保障和家庭養(yǎng)老，國家醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險制度在短時間內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村地區(qū)，隨著農(nóng)村家庭人口的減少和老齡化趨勢，加之，由于醫(yī)療藥品市場管理混亂，醫(yī)療費用呈幾何基數(shù)增長，農(nóng)戶預期支出將進一步增長，這將迫使農(nóng)戶預留一定的積蓄作為養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障。據(jù)有關調(diào)查，醫(yī)療費、治療費、醫(yī)藥費價格上漲幅度近幾年已經(jīng)成為突出問題，一些婦科疾病的治療費用如生孩子、子宮肌瘤切除以及普通外科手術費用已經(jīng)由過去的幾百元上漲為3000到5000元，除此之外，還有各種住院費用負擔?，F(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老是一個突出問題，現(xiàn)在大多農(nóng)戶為兩個孩子，隨著農(nóng)村人口老年化家庭養(yǎng)老負擔將呈現(xiàn)增長趨勢，為了應付養(yǎng)老和疾病，農(nóng)戶相當一部分收入要作為養(yǎng)老和醫(yī)療保障強迫儲蓄。尤其值得注意的是，我國農(nóng)村醫(yī)療、義務教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城鎮(zhèn)集中，這也造成農(nóng)村醫(yī)療和教育收費標準趨向城鎮(zhèn)居民收入標準定位。三是農(nóng)村公共品供應的弱化將使農(nóng)戶隱性負擔逐步增長。在改革開放前，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主要是由組織成生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和農(nóng)村人民公社和縣三級供應，由于行政控制和政治強制動員保證了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。改革開放以來，在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎上，以原生產(chǎn)大隊為基礎建立了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營機制，以生產(chǎn)大隊組織機制為基礎保證對農(nóng)戶家庭承包難以完成和組織的公共服務提供。從實踐中看，在經(jīng)濟基礎比較好的地區(qū)，生產(chǎn)大隊的公共服務職能在改革以來逐步得到強化，尤其是原先村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的生產(chǎn)大隊，對農(nóng)戶提供直接生產(chǎn)性服務的公共職能得到進一步強化和擴展，如組織農(nóng)戶與加工企業(yè)之間的對接、組織農(nóng)戶集體運輸公司，結合農(nóng)村種植業(yè)的調(diào)整，組織采購生產(chǎn)批發(fā)中心等，以降低單個農(nóng)戶進入市場的成本，提高農(nóng)戶在市場上的要價能力。在經(jīng)濟職能強化和擴展的同時，這些村鎮(zhèn)組織的社會公共產(chǎn)品服務職能也得到擴展，如組織農(nóng)村教育、農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障以及農(nóng)村安全等。但在一些欠發(fā)達地區(qū)，改革前農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎薄弱，改革以來村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較欠缺，以大隊為單位的集體經(jīng)濟幾乎沒有積累，某些地區(qū)村一級組織缺乏集體經(jīng)濟支撐而造成組織能力低下，集體公共產(chǎn)品幾乎完全靠農(nóng)戶集資或攤派，甚至農(nóng)村大隊管理人員人頭費也要靠攤派和提留，不僅無力組織農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務，甚至連維持大隊的基本管理職能都難以為繼。在這種情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務主要由農(nóng)戶自籌，如公路、水利設施、電力設施、電視通訊廣播設施以及教育設施，都需要農(nóng)戶自籌來組織，有些實行分級分攤。有些則因為經(jīng)費短缺不得不實行分包給農(nóng)戶經(jīng)營，把本來屬于集體提供的公共品轉變成收費服務項目和經(jīng)營性項目。目前，隨著改革前農(nóng)田水利設施進入后期維護使用期，國家專項