財(cái)政研究論文-建立我國(guó)新型政府公共支出預(yù)算體系問(wèn)題探究.doc

財(cái)政研究論文-建立我國(guó)新型政府公共支出預(yù)算體系問(wèn)題探究關(guān)鍵詞：新型政府；公共支出；預(yù)算體系一、建立我國(guó)新型的政府公共支出預(yù)算體系的必要性和依據(jù)（一）從財(cái)政支出預(yù)算供給范圍看，現(xiàn)行支出預(yù)算已不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，出現(xiàn)了越位與缺位并存的局面在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府部門(mén)是社會(huì)資源配置的主體，政府將社會(huì)管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費(fèi)等社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的各個(gè)領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政作為以國(guó)家為主體的分配方式，其支出預(yù)算供給范圍也必然呈現(xiàn)出大而寬的特征。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)，政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。財(cái)政支出的供給范圍也應(yīng)以政府實(shí)現(xiàn)其職能為依據(jù)、滿足社會(huì)公共需要為本質(zhì)及時(shí)調(diào)整，保證財(cái)力供給。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政支出預(yù)算的供給范圍仍未有效地統(tǒng)一規(guī)范在政府應(yīng)轉(zhuǎn)變的職能范圍上來(lái)，仍然保持著范圍過(guò)大，包攬過(guò)多，特別是向競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過(guò)多的格局，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社會(huì)公共需要的范圍，而面對(duì)那些真正急需的社會(huì)公共需要的一些開(kāi)支項(xiàng)目則又無(wú)力顧及，使那些不應(yīng)以財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)占用了大量資金，而應(yīng)由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種狀況不僅造成財(cái)政資金嚴(yán)重緊缺，使財(cái)政工作十分被動(dòng)，而且還因資金供應(yīng)不足導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的保障等一系列問(wèn)題，從而使政府職能的轉(zhuǎn)變難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程趨于緩慢。（二）從預(yù)算約束力來(lái)看，現(xiàn)行支出預(yù)算的公共項(xiàng)目保證已明顯呈現(xiàn)軟化一是預(yù)算分配中預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁，年度的實(shí)際支出數(shù)往往高于年初預(yù)算數(shù)；二是預(yù)算分配缺乏可靠依據(jù)，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過(guò)前就已開(kāi)始進(jìn)入執(zhí)行期，形成預(yù)算審批的法律空擋；四是法與法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重。如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而預(yù)算法則又明確規(guī)定，在安排支出預(yù)算時(shí)要量入為出、統(tǒng)籌兼顧等等。法律、法規(guī)的沖突與不統(tǒng)一，嚴(yán)重減弱了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和約束力。（三）從預(yù)算的分配方式看，現(xiàn)行支出預(yù)算分配方式不當(dāng)已降低了財(cái)政資源配置效率，帶來(lái)了財(cái)政支出控制機(jī)制的紊亂，甚至失去了控制功能，影響了正常的財(cái)政分配秩序由于種種原因，我國(guó)目前形成了一個(gè)獨(dú)特的按部門(mén)、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉并行分配的辦法。這種辦法的特征：一是各部門(mén)和單位所需的不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)，如行政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和外事經(jīng)費(fèi)等，由財(cái)政部門(mén)內(nèi)部不同的職能部門(mén)負(fù)責(zé)分配和管理；二是由于財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的職能分工，既有按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分工設(shè)立的，又有（大部分）按部門(mén)分工設(shè)立的，從而在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部又存在同一性質(zhì)經(jīng)費(fèi)由不同部門(mén)分配管理的現(xiàn)象。這種分配方式經(jīng)多年實(shí)踐表明，雖有一些改善支出管理的有利方面，但從總體上不僅不能克服舊分配方式的缺陷，反而又帶來(lái)了弱化財(cái)政管理，肢解單位預(yù)算，減弱預(yù)算控制和經(jīng)費(fèi)供給形式原始（貨幣供給既不經(jīng)濟(jì)又不能發(fā)揮規(guī)模購(gòu)買(mǎi)優(yōu)勢(shì)，且給以公謀私者帶來(lái)可乘之機(jī)）等諸多新的弊端。從財(cái)政外部看，近來(lái)所采取的分配方式是將一部分預(yù)算資金切塊分給各部門(mén)，由主管部門(mén)自主安排使用。與此同時(shí)，不少主管部門(mén)還設(shè)立了各種基金，擁有大量預(yù)算外資金，并自主安排使用，其結(jié)果仍是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，有多個(gè)部門(mén)在行使財(cái)政部門(mén)分配資金的職權(quán)，部門(mén)與部門(mén)之間重復(fù)建設(shè)，重復(fù)購(gòu)置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了正常的財(cái)政分配秩序。（四）從預(yù)算的編制方法看，預(yù)算支出透明度差，不合理因素多，方法不科學(xué)我國(guó)支出預(yù)算編制的方法主要是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加本年增減因素來(lái)確定年度的支出預(yù)算規(guī)模。這種編制方法雖簡(jiǎn)便易行，但卻不符合公平、規(guī)范和透明的原則。采用“基數(shù)法”編制支出預(yù)算，年年是基數(shù)加增長(zhǎng)，各部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的多少，取決于原來(lái)的基數(shù)，基數(shù)大的多得，基數(shù)小的少得，而且實(shí)際上只能增不能減，既導(dǎo)致了單位之間的苦樂(lè)不均，又不利于合理控制支出。（五）從預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)行的支出預(yù)算在體現(xiàn)輕重緩急、先后主次、項(xiàng)目篩選、比重變化等方面仍存在著許多不足近年來(lái)，我國(guó)政府在財(cái)政收入占GDP比重偏低的情況下，將預(yù)算支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，取得了一定的成效。但由于財(cái)政的預(yù)算約束力下降，導(dǎo)致在預(yù)算安排上仍不能滿足重點(diǎn)支出需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的支出在總預(yù)算支出中的比重提高速度仍較為緩慢。相反，大量的資金（包括預(yù)算外資金）仍用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)、行政管理等非重點(diǎn)領(lǐng)域，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變明顯不符。（六）從財(cái)政部門(mén)內(nèi)部支出預(yù)算管理看，其機(jī)制仍未理順，使財(cái)政部門(mén)宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算支出科目，既有按預(yù)算資金性質(zhì)設(shè)置的，也有按部門(mén)設(shè)置的，相互交叉。與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)也存在著既有按資金性質(zhì)又有按部門(mén)設(shè)置的科目，在管理中職能交叉。這樣，就使得實(shí)際工作中，一個(gè)主管部門(mén)和單位需同時(shí)編制多個(gè)預(yù)算，上報(bào)財(cái)政部門(mén)的多個(gè)職能機(jī)構(gòu)，一般要對(duì)應(yīng)財(cái)政部門(mén)五六個(gè)職能機(jī)構(gòu)，這不僅給主管部門(mén)和單位增加了許多工作量，而且也給有效實(shí)施財(cái)政政策、加強(qiáng)財(cái)政管理造成困難，難以發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的宏觀調(diào)控能力。（七）從公共支出總量看，現(xiàn)行支出預(yù)算不利于公共支出總量的有效控制，導(dǎo)致財(cái)政效益低下，財(cái)政連年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的財(cái)政主題從1978年到1995年，我國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)了5.8倍，而公共支出則增長(zhǎng)了9.2倍，大大超過(guò)了支出的平均增長(zhǎng)速度。公共支出膨脹的結(jié)果是，一方面擠了建設(shè)性支出，另一方面由于公共支出超過(guò)了收入增長(zhǎng)而導(dǎo)致財(cái)政連年赤字。盡管公共支出不斷增長(zhǎng)是國(guó)家職能不斷擴(kuò)大的一般規(guī)律，但如若超出了一定限度，出現(xiàn)劇烈膨脹，也必然會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展帶來(lái)惡果。因此，建立公共支出預(yù)算，有效控制支出總量超增長(zhǎng)，也是必然的選擇。（八）從財(cái)政收支一致性的要求看，現(xiàn)行支出預(yù)算與政府公共預(yù)算體系的要求不配套，大大延緩了建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資本金預(yù)算、并根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算的進(jìn)程政府公共預(yù)算一般是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份取得收入并將其用于維持政府活動(dòng)，保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序，進(jìn)行宏觀調(diào)控，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)等的資金收支計(jì)劃，是政府預(yù)算體系的基本組成部分。同時(shí)，政府公共預(yù)算又是由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成的。政府公共收入預(yù)算主要反映各項(xiàng)稅收收入的來(lái)源情況；政府公共支出預(yù)算主要反映政府基本活動(dòng)的范圍和方向。二者缺一不可。尤其是我國(guó)財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)重收輕支，支出問(wèn)題積壓較多，已成為當(dāng)前不可回避的焦點(diǎn)和難點(diǎn)狀況下，建立新的政府公共支出預(yù)算體系更加迫切和必要。二、建立新型的政府公共支出預(yù)算體系的思路（一）調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍政府公共支出預(yù)算，一般是指政府根據(jù)所取得資金的數(shù)量，結(jié)合自身職能，向全社會(huì)提供公共服務(wù)的資金使用計(jì)劃。公共支出預(yù)算實(shí)際