財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險防范和化解.doc

財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險防范和化解內(nèi)容摘要：現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的赤字和債務(wù)范圍廣、數(shù)額大、償還難等問題，為了維護農(nóng)村大局的穩(wěn)定，可在公共財政的構(gòu)架內(nèi)采用推行首長負責(zé)制，嚴格征管和控制支出，理順縣鄉(xiāng)財政體制等措施，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險。關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險、防范、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自1984年建立，在改革開放、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大潮中已走過20年歷程。20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模迅速擴大、管理逐步規(guī)范，為農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展起到了有力的支撐作用。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展過程中，也暴露了一些問題，突出的是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎(chǔ)薄弱，收入增長乏力；財政供養(yǎng)人員嚴重超編，入不敷出；財政管理不統(tǒng)一，開支的剛性和隨意性大，浪費嚴重；縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制沒有完全納入分稅制，縣鄉(xiāng)財力分配不合理；特別是歷年積累下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)和赤字包袱沉重，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成巨大沖擊，隱含著很大的財政風(fēng)險。如果不及早注意防范和化解，財政風(fēng)險將會由潛伏狀態(tài)走向表面沖突，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的破產(chǎn)和半破產(chǎn)，直接動搖黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀及其嚴重性鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負債體現(xiàn)在四個方面：（一）范圍廣。平江縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況在岳陽市所轄12個縣、市、區(qū)中尚屬情況較好的。全縣有27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?00萬余人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)均有不同程度的債務(wù)包袱和財政赤字。（二）數(shù)額大。2002年末，平江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額9884.16萬元，赤字滾存總額為3846萬元，尚有潛在赤字未轉(zhuǎn)賬總額2705.47萬元；負債最多的鎮(zhèn)達1088萬元，財政赤字232萬元。（三）增長快。1994年平江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額僅為725.41萬元。1994年至2002年僅八年時間內(nèi)，負債總額卻翻了10多倍。而且，這些赤字及負債并不是一個靜態(tài)的數(shù)字，巨大的赤字是靠巨大的負債來支撐的，巨大的負債額度是以超過同期銀行借款利息3倍以上的沉重代價所維系的。（四）償還難。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兩個以上年度的收入。盡管近兩年來采取了一些消赤減債的措施，但負債總額仍然難以控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身運轉(zhuǎn)相當(dāng)艱難，債務(wù)償還的力度相當(dāng)弱，平均每年消赤減債總額只有400800萬元。在無新增債務(wù)的前提下，照此比例計算，至少需要1520年的時間才能償清債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大額赤字和負債的產(chǎn)生，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉(zhuǎn)，對農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展及農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固產(chǎn)生了直接和長遠的負面影響，可能引發(fā)大的政治和社會風(fēng)險。這是因為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)難運轉(zhuǎn)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)，正常的公用經(jīng)費不能保證。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“停工資、停電話、停車子、停食堂、停報發(fā)票”的“五?！爆F(xiàn)象。2002年末，平江縣累計欠發(fā)干部工資405.8萬元。二是影響了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是目前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟所需資金的主要調(diào)度者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)高筑，無法加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入力度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的國家資金不能到位，農(nóng)村經(jīng)濟難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，最終導(dǎo)致財政發(fā)展后勁不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收乏力。三是影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。拖欠農(nóng)民和私營業(yè)主的支出費用不能如期兌現(xiàn)，既形成了隱性赤字，加劇了財政風(fēng)險，又經(jīng)常引起上訪、群體或個人鬧事等影響社會穩(wěn)定的事件。四是誘發(fā)了財經(jīng)違紀(jì)行為。在財政扯借無門的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被“逼上梁山”，不得不截留、挪用專項資金，造成財經(jīng)違紀(jì)行為產(chǎn)生。二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險形成的主要成因（一）預(yù)算執(zhí)行不嚴肅。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制預(yù)算時，明的暗的打赤字預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收支計劃只是在一年一度的人大會上舉舉手就能通過；預(yù)算執(zhí)行過程中，又將預(yù)算方案束之高閣，亂支濫用，隨意突破預(yù)算；調(diào)整預(yù)算時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會被黨委、人大、政府聯(lián)席會所代替，黨、政、人大主要負責(zé)人拍板說了算，人大的監(jiān)督乏力，財政預(yù)算失去應(yīng)有的法律約束；編制預(yù)算報表時，玩“數(shù)字游戲”，致使預(yù)算法難以貫徹執(zhí)行，預(yù)算管理形同虛設(shè)；決算時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的大部分支出，在預(yù)算年度列報支出，由于資金缺口大，無法平衡，只得跨年度支出，給下年度平衡財政預(yù)算造成了很大困難。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對占財政資金總額一定份量的預(yù)算外資金管理，看得見，管不著，由于管理權(quán)屬不清，部分資金沒有納入預(yù)算管理，造成財政性資金流失。（二）管理體制欠完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出缺口大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多站所、由縣級有關(guān)部、辦、委、局垂直管理的教育、公安等較大的支出縣級統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能管一些數(shù)額不大的其他支出，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所增人增編等支出壓力留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。且在資金劃撥上，縣級該下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金很難到位。上級財政年初編制預(yù)算方案時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職的工資不能納入全額預(yù)算撥款，留有部分缺口靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)收來解決或上級財政視年終財力來適當(dāng)彌補。其工資五大項（基礎(chǔ)、職務(wù)、級別、工齡工資和津補貼）在機構(gòu)編制辦核定的范圍內(nèi)，一般財政只安排70%左右的經(jīng)費，留有30%的缺口。至于誤餐補助、生活津貼、下鄉(xiāng)補助以及公用經(jīng)費等全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“創(chuàng)收”來解決。干部職工的工資、補助、福利、獎金等形成的巨大支出缺口，在“創(chuàng)收”無門的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取借款或打白條的辦法處理。二是征管體制未理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理形成“兩張皮”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅實行“一家兩制”，財政部門屬政府管理，地稅部門由省市垂直管理。地稅部門在農(nóng)村一般實行一個地稅所分管幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作人員不足，常出現(xiàn)有稅無人收的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對地稅機構(gòu)的管理，責(zé)任難明確，工作難協(xié)調(diào)。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培植滯后、任務(wù)基數(shù)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入總是上不去。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責(zé)人迫于“摘帽子”、“挪位子”等行政壓力，只得“買稅”、“墊稅”趕進度，求名次，形成財稅收入質(zhì)量不高，出現(xiàn)虛假入庫現(xiàn)象，到頭來形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的赤字和債務(wù)。同時，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財稅收入的征收入庫過程中，寅吃卯糧，征收“過頭稅”，貸款墊稅形成“無主稅”，造成財稅收入的虛假入庫，很容易引起體制性的財政風(fēng)險。（三）政府行為欠規(guī)范。一是“形象工程”、“政績工程”普遍。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了迎檢達標(biāo)驗收，各種非生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為求政績，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力，超前負債搞建設(shè)。二是違規(guī)擔(dān)保過多。為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政企不分舉債上項目、辦企業(yè)，企業(yè)面臨的市場風(fēng)險直接轉(zhuǎn)化為財政負債。為了支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和結(jié)構(gòu)調(diào)整（如種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擔(dān)保承借了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、林果業(yè)開發(fā)貸款、生豬養(yǎng)殖業(yè)開發(fā)貸款、扶貧開發(fā)貸款等發(fā)放到村組和農(nóng)戶。這些借款戶大都不能按時還貸，少數(shù)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)開發(fā)失敗無力還債，至使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本息無歸。因此，一方面上級財政從下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財政的有關(guān)款項中直接扣還，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常被動，減少了正常預(yù)算撥款。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政每年還要墊付數(shù)額相當(dāng)大的利息。三是開支過大過濫。非生產(chǎn)性開支有增無減，亂開支現(xiàn)象得不到有效控制。特別是撤區(qū)并鄉(xiāng)后，由于沒有了區(qū)公所這個攤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接待任務(wù)明顯增多，且接待標(biāo)準(zhǔn)高居不下；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)量大，各種會議頻繁，外出跑項目的機會多，直接增加了會議費、差旅費、公用經(jīng)費；捐款、贊助不能丟“面子”，有些保證金、抵押金上交了很少退回等等。由于這些非生產(chǎn)性支出年初沒預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更沒留有預(yù)備費，只好打腫而皮充胖子，咬緊牙關(guān)，擠占專用款項或借款來應(yīng)付，使本來很緊的財政資金失去控制，支出矛盾更加急劇，財政風(fēng)險進一步加大。四是機構(gòu)臃腫，人浮于事?？h鄉(xiāng)構(gòu)機上下對口設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口機構(gòu)多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工激增，直接增加了人員和公用經(jīng)費。三、對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀的理論思考應(yīng)該說農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為公共財政的成長提供了基礎(chǔ)性條件