財政研究論文-中國的零基預(yù)算改革.doc

財政研究論文-中國的零基預(yù)算改革摘要：根據(jù)零基預(yù)算在我國中部某財力緊張省份的實施情況，該文發(fā)現(xiàn)，2000年以來在地方政府開始推行的零基預(yù)算并沒有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運(yùn)用于專項經(jīng)費(fèi)的決策。即使在該領(lǐng)域，由于財力緊張、政治體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算過程和結(jié)果。關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算過程；預(yù)算結(jié)果傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算，每一年的預(yù)算決策都是在上一年預(yù)算撥款的基礎(chǔ)之上增加一定的數(shù)額，預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價還價。所以，預(yù)算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續(xù)增長也就不可避免。同時，由于基數(shù)的存在，使得公共預(yù)算很難進(jìn)行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀(jì)30年代開始，以美國為首的西方國家進(jìn)行了一次又一次的理性預(yù)算改革。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預(yù)算要求政府支出機(jī)構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù)，預(yù)算基數(shù)不再理所當(dāng)然地成為下一個預(yù)算年度進(jìn)行預(yù)算決策的基礎(chǔ)。因此，這種預(yù)算模式被稱為零基預(yù)算1。雖然零基預(yù)算在美國的實施并不成功1，但是，在過去的幾十年中，它對許多國家的預(yù)算改革都產(chǎn)生了不同程度的影響。從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預(yù)算，如海南、湖北、安徽等2。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，中國開始進(jìn)行預(yù)算改革，主要包括部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預(yù)算改革中，零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式。目前，無論是國內(nèi)理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預(yù)算視為一種最佳的預(yù)算模式。本文的研究問題是：中國的地方政府為什么采用零基預(yù)算？他們的零基預(yù)算是不是真正的零基預(yù)算？零基預(yù)算是否改變了地方政府的預(yù)算過程和預(yù)算結(jié)果？現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要探討零基預(yù)算的理想形式、實施零基預(yù)算有什么好處等問題，而很少關(guān)注零基預(yù)算在真實世界中的實施情況。最近，黃佩華等人調(diào)查了中國地方政府的財政問題，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的影響范圍很小3。但是，零基預(yù)算并非這一研究的重點。馬駿和葉娟麗調(diào)查了我國某省實施零基預(yù)算的情況，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的實施并不理想。不過，由于篇幅限制，他們沒有全面地總結(jié)調(diào)查發(fā)現(xiàn)1?？傊诂F(xiàn)有的文獻(xiàn)中，沒有一項研究全面和系統(tǒng)地調(diào)查和分析我國地方政府實施零基預(yù)算的情況。目前，零基預(yù)算在我國地方政府已經(jīng)推行多年，非常有必要對這一預(yù)算模式的實施情況進(jìn)行調(diào)查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國中部某省（以下簡稱A?。┱{(diào)查了該省的省政府實施零基預(yù)算的情況。一、研究設(shè)計由于A省在1993年就開始引入零基預(yù)算，因此，它無疑是一個調(diào)查零基預(yù)算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個部門，包括19個預(yù)算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預(yù)算工作委員會的預(yù)算官員（參見訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經(jīng)開始將零基預(yù)算引入預(yù)算過程，本文主要研究A省采取部門預(yù)算改革以來實施零基預(yù)算的情況。這主要是因為在2001年部門預(yù)算改革以前，零基預(yù)算并沒有系統(tǒng)和全面地實施。首先，在部門預(yù)算改革以前，預(yù)算編制主要是采取財政部門“代編預(yù)算”的做法，各個部門并沒有真正參與預(yù)算編制。即使零基預(yù)算已經(jīng)被引入，其運(yùn)用范圍也主要局限在財政部門，而對部門的支出決策沒有影響。其次，在部門預(yù)算改革前，財權(quán)非常分散，在財政部門之外，除了計劃委員會和科技部門等擁有資金分配權(quán)之外，由于預(yù)算外財政的膨脹，各個部門都對自己掌握的預(yù)算外資金擁有非常大的權(quán)力。這意味著，財政部門以及它所強(qiáng)調(diào)的零基預(yù)算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來在地方一級開展的部門預(yù)算改革為零基預(yù)算的全面實施創(chuàng)造了條件。因為，部門預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個部門的預(yù)算。該省財政部門這幾年下達(dá)的部門預(yù)算改革文件都明確要求各個部門運(yùn)用零基預(yù)算編制部門預(yù)算。本文的研究綜合運(yùn)用了定性和定量研究方法。對于預(yù)算過程的調(diào)查主要運(yùn)用定性研究方法。由于中國的政府預(yù)算是不對外開放的，因此，政府部門的預(yù)算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評估他們的改革成效的調(diào)查。所以，在中國進(jìn)行預(yù)算調(diào)查，為了獲得有價值的信息，首先必須能夠“進(jìn)入”，并建立信任關(guān)系，其次必須選擇恰當(dāng)?shù)脑L談策略。為了能夠進(jìn)入政府部門調(diào)查并建立信任關(guān)系，本文的研究者主要利用各種熟人關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，并承諾不透露調(diào)查省份的名稱和被訪談?wù)叩男彰Ｔ谠L談中，為了獲得關(guān)于零基預(yù)算在該省實施的真實信息，本文的研究者對被訪談?wù)唠[瞞了本文研究的真實目的，即沒有告訴他們這是一項關(guān)于零基預(yù)算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談?wù)哌@是一項關(guān)于部門預(yù)算改革的一般性研究，目的是了解部門預(yù)算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談?wù)呋卮鹨恍╆P(guān)于部門預(yù)算的“開放性問題”，例如，請談?wù)勊诓块T的部門預(yù)算改革情況，他們是如何決定人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項經(jīng)費(fèi)的，等等。事實也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數(shù)情況下，被訪談?wù)叨紩詣拥亟榻B零基預(yù)算在他們的部門是如何運(yùn)作的（事實信息）以及他們對于零基預(yù)算的看法和意見（觀點信息）。只有當(dāng)被訪談?wù)邲]有自動地談及零基預(yù)算的時候，本文的研究者才直接就零基預(yù)算提問。此外，在訪談中，本文的研究者沒有使用錄音設(shè)備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關(guān)鍵的用語、數(shù)據(jù)和觀點；每次訪談完成后，馬上進(jìn)行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談記錄的完全性，但是，它有助于消除被訪談?wù)叩囊蓱]，鼓勵他們透露更深入的信息。為了分析零基預(yù)算對預(yù)算結(jié)果的影響，本文運(yùn)用了定量分析方法。由于部門預(yù)算數(shù)據(jù)是“秘密”級的政府文件，所以，本文主要運(yùn)用公開的數(shù)據(jù)，即A省財政廳廳長每年向省人大會議報告支出時公布的數(shù)據(jù)（支出方向及其預(yù)算數(shù)）。由于A省的部門預(yù)算是從2001年開始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數(shù)據(jù)。在對每年的數(shù)據(jù)進(jìn)行排序后，本文運(yùn)用相關(guān)分析對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。由于這一數(shù)據(jù)所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結(jié)論仍然不是最后的。不過，在部門預(yù)算不公開的情況下，這是惟一可獲得的數(shù)據(jù)。二、為什么采取零基預(yù)算？A省早在1993年就開始試驗零基預(yù)算。部門預(yù)算改革以來，A省的財政部門更是借此機(jī)會推廣零基預(yù)算。根據(jù)調(diào)查，A省積極推行零基預(yù)算的主要動機(jī)有3個：1.運(yùn)用零基預(yù)算來解決在財力緊張的情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問題；2.重新審查長期實行的“基數(shù)加增長”模式所形成的不合理“基數(shù)”；3.加強(qiáng)財政部門對各個部門的預(yù)算控制。（一）財力緊張。這些年來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，加上省內(nèi)過分財政分權(quán)，例如A省省會城市的財力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省級財政，因此，省政府的財政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談?wù)叨紡?qiáng)調(diào)他們的財政是一種“吃飯財政”。圖1也表明省政府的財力的確非常緊張（數(shù)據(jù)來自A省統(tǒng)計年鑒）。首先，省政府財政收入在全省財政收入中所占的比重比較低。更為嚴(yán)重的是，省政府的財政自給系數(shù)非常低。財政自給系數(shù)是用一級政府的自有收入除以它被要求承擔(dān)的支出，它用來測量各級政府的收入能在多大程度上承擔(dān)它的支出責(zé)任。在這樣的財力的情況下做預(yù)算就非常困難。有限的財政資金在解決了基本支出（人員和公用經(jīng)費(fèi)）之后，能夠用于供給公共產(chǎn)品、支持事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項經(jīng)費(fèi)就非常少，在專項經(jīng)費(fèi)上的競爭就會非常激烈。在這種情況，該省領(lǐng)導(dǎo)和財政部門就希望運(yùn)用零基預(yù)算來解決預(yù)算分配中的沖突，并將有限的財力運(yùn)用到最需要的支出項目上去。正如該省財政部門的一位預(yù)算官員所說：“一方面，我們一直面臨