試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策

=謝玉靜=女=（共 11 位）=（不填）=（不填）=2009 年 9 月 1 日=中共北京市委黨校=管理學=行政管理=D035=（填導(dǎo)師姓名，不填職稱）=論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策=2012 年 5 月論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策論 文提要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強調(diào) “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家 ”的今天，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。我國要實現(xiàn)依法行政，必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，必 須強化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制。關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 依法行政 現(xiàn)狀 對策一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識方面，有些行政機關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高（三）地方風俗習慣影響依法行政（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件 ”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違 背（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政問題、難點分析（一）依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關(guān)系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經(jīng)濟和社會的發(fā)展。（二）對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。（三）行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。（四）執(zhí)法不嚴、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴格的執(zhí)法責任制。（五）政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。（六）違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴重損害了法治的權(quán)威。（七）對行政權(quán)制約、監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在運行過程中相當程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。（八）公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進一步提高。三、切實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對策分析（一）注重“以人 為本” ，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識培訓；提高行政管理相對人的法律意識。（二）堅持“以法 為綱” ，嚴格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。（三）強化“執(zhí) 法監(jiān)督” 。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會淪落為“無法無天 ”的境地。（四）突出“程序 優(yōu)先” 原 則。在我國的法律 傳統(tǒng)中，重實體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中也往往重結(jié)果輕過程。依法治國已經(jīng)成為我們的基本國策，要實現(xiàn)依法治國，就要做到立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面齊頭并進，缺一不可。就目前我國的法治現(xiàn)狀而言，已經(jīng)基本具備了有法可依，但有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾卻不盡如人意。有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不糾的現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些部門還相當嚴重，這種現(xiàn)象的存在將嚴重影響依法治國方略的實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的今天，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。依法行政就是指各級國家行政機關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。在基層工作這么多年，根據(jù)自己的實踐和親身體驗，認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實的原因，當然更不能排除人為的原因。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識方面，有些行政機關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。 ”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴重阻礙著依法行政的實現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政重要性的認識還不到位，有的是不重視，總認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法” 、 “以權(quán)壓法” ，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。甚至認為，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。這些都嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實地進行為依法行政所要求的觀念更新。1.樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。2.樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。3.樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。4.矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時，結(jié)合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實現(xiàn)，應(yīng)是我國實行依法行政、依法治國的策略選擇。（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高公務(wù)員作為行政機關(guān)的組成要素，本身不是行政機關(guān)，不具有獨立法律人格，但行政機關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實施的。因此，公務(wù)員依法行政能力的強弱直接決定行政機關(guān)依法行政的水平。當前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一學歷都是高中或中專以下學歷，他們在個人素質(zhì)鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識的學習也僅限于短期的培訓班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識。僅僅依靠短期的突擊培訓是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學習深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體法律意識淡薄和個人素質(zhì)低下。同樣，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認為自己是一方“土諸侯” ，遇事不分青紅皂白，惟我獨尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉” ，盲目行政，充分暴露了個人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實踐屢見報端。以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機關(guān)不是嚴格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費，擅自越權(quán)執(zhí)法。執(zhí)法不到位，定性不準確。部分執(zhí)法人員不嚴格執(zhí)法，程序混亂，工作不認真履行職責，敷衍草率，使違法者有可乘之機，鉆法律空子，進行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，受執(zhí)法單位個別人的庇護，有持無恐，不繳稅費，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟秩序。（三）地方風俗習慣影響依法行政基層農(nóng)村，存在很多的風俗習慣，有些風俗習慣是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習慣：夫妻一方去世，去世一方的財產(chǎn)往往是由其配偶“繼承” ，其子均無權(quán)繼承，而其出嫁的女兒，即使是父母均亡，也無繼承權(quán)。這樣，當父母與兒子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)進行調(diào)解時，往往要尊重當?shù)仫L俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事” 。否則，面對的是群眾的反對、 “公憤” 。類似的情況在農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時期的突出問題或急于推進某一個方面的工作而盲目出臺政策，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時” 。（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”我國的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國規(guī)定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實中還是經(jīng)常會發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象” 。（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境當前，我國正處于政治體制改革時期，法律的“立、改、廢” ，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個人婚前財產(chǎn)在婚后仍是個人財產(chǎn)。這樣，夫妻雙方在離婚時，一方就可能處于無房的境地，造成了社會的不穩(wěn)定因素。同時，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫” ，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個概念