公共政策執(zhí)行的偏差及其矯正

1、公共政策執(zhí)行的偏差及其矯正 第六節(jié) 公共政策執(zhí)行偏差及其矯正 一、什么是政策執(zhí)行偏差 （一）政策執(zhí)行偏差的含義 所謂政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。 政策目標(biāo)的偏離和不良后果的出現(xiàn)是統(tǒng)一不可分的。政策是否偏離了政策目標(biāo)，是根據(jù)政策執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)的不良后果來確定的。也就是說，政策目標(biāo)的偏離是執(zhí)行偏差的本質(zhì)屬性，不良后果是執(zhí)行偏差的表象特征。 （二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式 主要有下列幾種： 1 象征式政策執(zhí)行。主要指在實(shí)施政策過程中，執(zhí)行主體僅做表面文章，或只做政策宣傳而不務(wù)實(shí)際，或“陽奉陰違”，或前緊后松，或敷衍塞

2、責(zé)。其總的特點(diǎn)是政策最終成了一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題。 2 附加式政策執(zhí)行。主要是指政策在執(zhí)行過程中被附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超越了政策原定的要求，特別是執(zhí)行者在現(xiàn)行政策的目標(biāo)的基礎(chǔ)上再自行增添了若干個(gè)新目標(biāo)?！巴琳摺蓖歉郊邮秸邎?zhí)行的一種典型表現(xiàn)形式。“土政策”是指打著貫徹上級政策要結(jié)合實(shí)際的旗號而自行附加額外目標(biāo)的政策，它另搞一套，使政策執(zhí)行復(fù)雜化，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 3 殘缺式政策執(zhí)行。主要是指一項(xiàng)完整的政策在執(zhí)行中只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被棄置不顧，使政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、完全地實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。其典型表現(xiàn)就是“斷章取

3、義，為我所用”。 4 替代式政策執(zhí)行。主要是指在政策執(zhí)行過程中被換上與現(xiàn)行政策表面上一致而事實(shí)上背離的內(nèi)容。這是一種極為嚴(yán)重的執(zhí)行偏差，其政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)已發(fā)生了根本的改變。它的特點(diǎn)是執(zhí)行者在政策實(shí)施過程中“掛羊頭，賣狗肉”。這種情況往往發(fā)生在政策與執(zhí)行主體之間出現(xiàn)極為激烈的利益差異和沖突的時(shí)候?！吧嫌姓?，下有對策”就是一種典型的替代式政策執(zhí)行?！坝欣木蛨?zhí)行，不利的就變形”。這就嚴(yán)重地?fù)p害了政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公共利益。 5 觀望式政策執(zhí)行。主要是指在政策實(shí)施過程中，執(zhí)行主體總是被動(dòng)觀望：觀上面的招數(shù)，等新政策出臺(tái)，觀上面的態(tài)度，看是否來硬的；觀左右行動(dòng)，看是否動(dòng)真的。它的特點(diǎn)是執(zhí)行

4、者采取一種“軟拖”的手法，能拖的就拖，實(shí)在不能拖的只得勉強(qiáng)執(zhí)行。 6 照搬式政策執(zhí)行。主要是指在政策實(shí)施過程中，執(zhí)行主體機(jī)械地照搬照抄，“原原本本傳達(dá)，不折不扣落實(shí)”。這樣呆板地執(zhí)行政策往往不能 真正地解決問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。它的特點(diǎn)是執(zhí)行者把政策的原則性和靈活性嚴(yán)重地分離。 二、政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因 1 、政策問題本身的復(fù)雜性。政策實(shí)施的成功與失敗，與政策所要解決的問題的復(fù)雜程度密切相關(guān)。就一般的情況來看，敏感的政治性政策、直接涉及人們利益分配和調(diào)整的經(jīng)濟(jì)政策、競爭性和敵對性的外交政策及軍事政策、涉及領(lǐng)域眾多的綜合性政策（如環(huán)境保護(hù)政策），創(chuàng)新性較強(qiáng)的政策等，大部分都屬于比較復(fù)雜的政策。如

5、果執(zhí)行者對相關(guān)政策問題的復(fù)雜性沒有充分認(rèn)識，對相關(guān)政策的執(zhí)行難度缺乏足夠的思想準(zhǔn)備，有可能產(chǎn)生各種形式的政策偏差。 2 、政策質(zhì)量低劣。主要包括以下幾種情況：政策目標(biāo)錯(cuò)誤或者模糊不清。政策目標(biāo)的正確與否是衡量政策實(shí)施好壞的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而成為政策實(shí)施效率的標(biāo)準(zhǔn)。政策目標(biāo)錯(cuò)誤，實(shí)施效率越高則失誤越大。政策目標(biāo)模糊不清是指：目標(biāo)不切實(shí)際、難以達(dá)到；目標(biāo)難以比較和衡量；目標(biāo)沒有所期望的明確結(jié)果；目標(biāo)的完成超出政策執(zhí)行者的職權(quán)范圍；目標(biāo)沒有規(guī)定完成的期限。在這種情況下，執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中往往會(huì)顯得無所適從。政策內(nèi)容混亂。無論是對于同一項(xiàng)政策的目標(biāo)還是多項(xiàng)政策的目標(biāo)，如目標(biāo)之間不一致，相互之間發(fā)生沖突，

6、那就意味著政策的內(nèi)容也是相互矛盾的。在執(zhí)行這樣的政策時(shí)，執(zhí)行者要么猶豫不定、裹足不前，要么自相沖突、產(chǎn)生內(nèi)耗，影響政策效果，發(fā)生執(zhí)行偏差。政策標(biāo)準(zhǔn)不合理。決策者在制定政策時(shí)，須注意政策標(biāo)準(zhǔn)要切合實(shí)際，要指出政策標(biāo)準(zhǔn)的未來可能變化，以便為實(shí)施活動(dòng)的發(fā)展提供遵循的方向。否則，政策執(zhí)行就可能發(fā)生偏差。多、政策環(huán)境的變化。政策環(huán)境具有復(fù)雜性、多樣性、變異性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)給政策執(zhí)行增加復(fù)雜性和困難；在執(zhí)行政策時(shí)，政策環(huán)境會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的新情況、新變化、新問題，從而對政策的順利執(zhí)行形成挑戰(zhàn)。如果執(zhí)行者對這種挑戰(zhàn)應(yīng)對措施不當(dāng)，政策執(zhí)行偏差就有發(fā)生的可能。 4 、利益集團(tuán)的壓力。任何政策，勢必涉及利益的調(diào)

7、整，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地影響公共政策，這不但表現(xiàn)在公共政策制定的時(shí)候，同時(shí)也表現(xiàn)在公共政策執(zhí)行的時(shí)候。利益集團(tuán)對公共政策的影響在西方資本主義國家表現(xiàn)得尤為突出?，F(xiàn)階段我國也存在著國家利益、集體利益、個(gè)人利益三者之間的矛盾，也還存在著各地區(qū)、各行業(yè)、各部門之間進(jìn)行利益分配的問題，因此也存在著“利益集團(tuán)”對公共政策的影響。許多政策執(zhí)行偏差往往是由于執(zhí)行者受到利益集閉的壓力而扭曲 或擅自改變政策內(nèi)容造成的。 5 、政策資源的不足。缺乏必要的政策資源，那么執(zhí)行的過程肯定是不會(huì)順利的，執(zhí)行的結(jié)果也難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)霈F(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況。 6 、缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督體制和方法的不當(dāng)，

8、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力過小或過大，監(jiān)督制度的不健全，都會(huì)對政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的行為產(chǎn)生重要影響，有可能導(dǎo)致或助長執(zhí)行偏差的產(chǎn)生與擴(kuò)大。 ( 三 ) 我國政策執(zhí)行偏差的原因分析 由于我國的特殊國情，政策執(zhí)行偏差的形成原因又有著不同的重點(diǎn)。這可以從以下幾點(diǎn)來認(rèn)識： 1 、轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策環(huán)境 目前，我國正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚在形成的過程中，各個(gè)領(lǐng)域都在進(jìn)行著制度變革和制度創(chuàng)新，新舊觀念，新舊制度相互激蕩，社會(huì)中有許多不確定的因素。這對于政策執(zhí)行者來講，就增加了正確地把握和分析環(huán)境諸因素的難度。 2 、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的原因 在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，黨政之間的權(quán)限在許多方面并沒有完全理清，導(dǎo)致了黨對政

9、府的原則指導(dǎo)和實(shí)際干預(yù)之間度的把握上的困難，造成政府不能真正地表現(xiàn)出自主性、靈活性。 3 、民主、法制意識淡薄 在我國，無論是政策的執(zhí)行者還是普通的人民群眾，他們的民主、法制意識都還是比較薄弱的。不少執(zhí)行者難以做到集思廣益，凡事往往個(gè)人說了算；人民群眾參與政策討論的主動(dòng)性、自覺性不夠，對執(zhí)行者違反政策的行為往往缺乏有效監(jiān)督，從而為政策執(zhí)行偏差的造成提供了條件。 三、政策執(zhí)行偏差的矯正 政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到正確的方向并且消除不良后果的過程。 ( 一 ) 矯正的對象 1 、政策本身。包括政策的內(nèi)容、目標(biāo)、范圍、執(zhí)行方式、程序等的調(diào)整。 2 、政策執(zhí)行組織。包括執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)方式、思想與工作作風(fēng)、規(guī)模及管理方式等的調(diào)整。 3 、政策目標(biāo)群體。包括政策目標(biāo)群體的范圍、具體對象、強(qiáng)度的調(diào)整。 （二）矯正的途徑 以既定的政策為參考對象，執(zhí)行偏差矯正的途徑主要有： 1 、政策修正。指對既定政策的具體內(nèi)容、適用范圍、有關(guān)限定等具體規(guī)定做某些改正、整治，使之趨向正確、完善、符合實(shí)際。 2 、政策增刪。指在政策對象不變的情況下，對現(xiàn)行政策的具體條文做某些必要的補(bǔ)充和刪減，或者擴(kuò)大其內(nèi)容、適用范圍和延長其適用期限；或者縮小其內(nèi)容、適用范圍和縮短其適用期限等。 3 、政策更新。指在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上做出的革新、除舊布 新。它是政策在不