安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

一大型活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架與方法

按照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的界定，風(fēng)險(xiǎn)管理是指導(dǎo)和控制某一組織與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)問題的協(xié)

調(diào)活動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的重要內(nèi)容。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(Risk

Assessment)是指，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前或之后(但還沒有結(jié)束)，對(duì)該事件給人們的生

活、生命、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面造成的影響和損失的可能性進(jìn)行帚化評(píng)估的工作，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就

是量化測(cè)評(píng)某?事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。

目前,針對(duì)大型活動(dòng)事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有多種方法。比如,矩陣(RiskMatrix)方法應(yīng)用

比較普遍，該方法包括多個(gè)連續(xù)的步驟：識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)(IdentifyandCharacterize

Hazards)＞分析風(fēng)險(xiǎn)(ScreenRisk)估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)(EstimateRisk)＞風(fēng)險(xiǎn)可接受性評(píng)價(jià)

(AssessAcceptability)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)降低活動(dòng)(DevelopAlternativestoReduce

Risk)、實(shí)施必要的風(fēng)險(xiǎn)降低措施(ImplementNecessaryMitigationMeasures)、控制

和同顧(ControlandReview)(如圖27所示)。識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)是指定義和描述災(zāi)害，衡量其

強(qiáng)度和嚴(yán)重性，分析其原因以及風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。分析風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

特在進(jìn)行排序。估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，是指運(yùn)用相應(yīng)的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷。風(fēng)險(xiǎn)可接受性評(píng)價(jià)，決定

己識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)哪些是可以容忍的。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)降低活動(dòng)，是指從成本-收益角度選擇最佳的風(fēng)險(xiǎn)

降低和消除措施，既包括技術(shù)措施，也包括管理措施。實(shí)施必要的風(fēng)險(xiǎn)降低措施，是指進(jìn)行

風(fēng)險(xiǎn)管控，使風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到可接受程度。控制和回顧，是指不時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控和回顧，確保風(fēng)

險(xiǎn)不加重。

圖2-1風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型

風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型按照嚴(yán)重程度和發(fā)生頻度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)重程度評(píng)估包括潛在的死亡情

況、受傷情況、財(cái)產(chǎn)損失、商業(yè)中斷、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響，級(jí)別從“災(zāi)難”(Catastrophic)

到“小”(Minor)。發(fā)生頻度的分類標(biāo)準(zhǔn)如下：高頻一一事件發(fā)生頻率超過十年一遇；中

等頻率一一十年一遇到百年一遇；低頻一一百年一遇到千年一遇；超低頻一一低于千年一

遇。然后以嚴(yán)重性和發(fā)生頻度做二軸和卜軸，建立風(fēng)險(xiǎn)矩陣（如圖2-2所示）。最后根據(jù)風(fēng)

險(xiǎn)特點(diǎn)劃分風(fēng)險(xiǎn)類別，A類風(fēng)險(xiǎn)具有最高優(yōu)先級(jí)，需要立即處置；B類屬于中高風(fēng)險(xiǎn)，盡可

能給予處置；C類屬于中低風(fēng)險(xiǎn)，需要密切關(guān)注；D類屬于低風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行監(jiān)控。

Y

，

頻

度高CBAA

中等CBBA

低DCBB

超低DI)CC

小嚴(yán)重非常嚴(yán)重災(zāi)難

--------->X

O嚴(yán)重性

圖2-2風(fēng)險(xiǎn)矩陣

再比如，英國政府開發(fā)完成了大型活動(dòng)專門風(fēng)險(xiǎn)分析軟件，并幫助設(shè)計(jì)避難逃生路徑。根據(jù)

建議，主辦單位選定的室內(nèi)活動(dòng)場(chǎng)地宜寬敞，舉辦活動(dòng)時(shí)須預(yù)估參與人數(shù)以作為選定活動(dòng)場(chǎng)

地的參考，應(yīng)具有足夠的室內(nèi)逃生出口及適當(dāng)寬度的通道，并應(yīng)附經(jīng)建筑師負(fù)責(zé)規(guī)劃的避難

逃生應(yīng)急預(yù)案，以確保所有人員能于避難容許時(shí)間內(nèi)疏散完畢。

在我國2010年上海世博會(huì)中，在5.28平方千米范圍內(nèi)，當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)日平均游客達(dá)40余萬

人，高峰期達(dá)70萬人/天；這些游客來自不同國家（地區(qū)），使用不同語言，擁有不同文化

背景，對(duì)世博園區(qū)的地理環(huán)境、公共設(shè)施缺乏基本了解。由于文化和環(huán)境差異，往屆世博會(huì)

以及國內(nèi)春運(yùn)組織相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，要經(jīng)過反復(fù)推敲才能適用到上海世博會(huì)中；而且，由于面積

巨大，客流規(guī)模龐大，無法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地、實(shí)景的演習(xí)。國內(nèi)外研究人員開始嘗試將計(jì)算科

學(xué)、虛擬現(xiàn)實(shí)、人工智能等技術(shù)運(yùn)用到公共安全領(lǐng)域。中科院計(jì)算技術(shù)研究所王兆其等認(rèn)

為，在人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分析中，成功的商業(yè)系統(tǒng)包括英國格林尼治大學(xué)火災(zāi)安全工程組的

EXODUS應(yīng)急模擬系列軟件、英國Legion公司開發(fā)的Legion系列軟件系統(tǒng)、Crowd

Dynamics公司的Myriad系統(tǒng)和美國Massive公司的MassiveSoftware。其中EXODUS將場(chǎng)

景劃分為均勻網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格只能被一個(gè)個(gè)體占有，通過個(gè)體不斷占有更靠近目標(biāo)的網(wǎng)格，

模擬人群疏散的過程。EXODUS雖然提供三維可視化構(gòu)件，但可視化人群規(guī)模有限，已有案

例中最大規(guī)模人群數(shù)目小于10000人，并且由于網(wǎng)格大小是預(yù)先確定的，難以模擬高密度人

群場(chǎng)景。⑴

綜合分析來看，基于大型活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理工具具有多樣性，從實(shí)際的管理框架與工具來看，

在大型活動(dòng)中，不少采用了矩陣分析方法，而人員密集場(chǎng)所聚集有動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性、潛在危

害性等特點(diǎn)，這就需要在傳統(tǒng)的分析工具的基礎(chǔ)上，比如參照ISO31000,依照其風(fēng)險(xiǎn)管理

的步驟，可以借助移動(dòng)互聯(lián)通信工具信號(hào)、人體熱感分析工具等，加強(qiáng)對(duì)大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理

的分析，重點(diǎn)可以考慮對(duì)主要責(zé)任主體、管理職責(zé)、管理意識(shí)、管理規(guī)程、協(xié)調(diào)機(jī)制等要素

進(jìn)行深入分析。

二“12?31”事件中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作存在的主要問題

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，科學(xué)的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠有效預(yù)防事件的發(fā)生，減輕損失。在

此次“12?31”事件中，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度看，至少暴露出以下五個(gè)方面的問題。

（一）當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)干部缺乏突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

主要領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著重要作用。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十條規(guī)定，

縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)

區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措

施。省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險(xiǎn)

源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全

防范措施。

此次事件，暴露當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)缺乏突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理的基本意識(shí)。《調(diào)查報(bào)告》指出，“對(duì)

事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場(chǎng)人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻

痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)重點(diǎn)公共場(chǎng)所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)

估，預(yù)防和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力、應(yīng)對(duì)措施不當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)

生的主要原因”。《調(diào)查報(bào)告》中還指出，事發(fā)當(dāng)晚，黃浦區(qū)多位領(lǐng)導(dǎo)未嚴(yán)格落實(shí)中辦、國

辦關(guān)于“嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求，未能及時(shí)了解事發(fā)情況并及

時(shí)趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)貢任；事發(fā)當(dāng)夜違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神，公款吃

喝，造成十分惡劣的社會(huì)影響。⑶

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)缺失

依法開展應(yīng)急管理工作，是依法行政的重要內(nèi)容，把應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)性做法和規(guī)律性認(rèn)識(shí)以

法律法規(guī)形式予以規(guī)范和確認(rèn)，有利于更好地指導(dǎo)應(yīng)急管理工作。從法律法規(guī)層面來看，此

次活動(dòng)中負(fù)責(zé)綜合安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的執(zhí)行主體并不明晰，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并沒有得到有效落實(shí)。《突

發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十四條規(guī)定，公共交通工具、公共場(chǎng)所和其他人員密集場(chǎng)所的經(jīng)營單位

或者管理單位應(yīng)當(dāng)制訂具體應(yīng)急預(yù)案，為交通工具和有關(guān)場(chǎng)所配備報(bào)警裝置和必要的應(yīng)急救

援設(shè)備、設(shè)施，注明其使用方法，并顯著標(biāo)明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口

的暢通。而2010年修訂的《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：”黃浦區(qū)

人民政府統(tǒng)一實(shí)施外灘風(fēng)景區(qū)治安、交通、環(huán)境衛(wèi)生、綠化、商業(yè)經(jīng)營、市容景觀等公共事

務(wù)的綜合管理。黃浦區(qū)人民政府所屬的外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室，具體負(fù)責(zé)外灘風(fēng)景區(qū)各類公

共事務(wù)管理的組織和協(xié)調(diào)工作。各有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好外灘風(fēng)景區(qū)治

安、交通、環(huán)境衛(wèi)生、綠化、商業(yè)經(jīng)營、市容景觀等的管理工作?！?另外，從2007年國

務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的大型群眾性活動(dòng)范圍來

看，發(fā)生此次悲劇的“大型活動(dòng)”其管理主體并不十分明晰。

同時(shí)，此次大型活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基本制度有明顯缺失，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，活動(dòng)舉行前，缺乏對(duì)大型活動(dòng)的整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。就新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更的有關(guān)情況

來看，針對(duì)燈光秀活動(dòng)可能存在人員密集所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，沒有開展具體的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估活

動(dòng)。從舉辦大型活動(dòng)的歷史來看，2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視

臺(tái)連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，

黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺(tái)協(xié)商后，于2014年11月13日向上海市政

府請(qǐng)示，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，將另擇地點(diǎn)舉行，活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)觀眾將控制在

3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)。對(duì)此，上海市政府同意暫停在外

灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，并就另擇地點(diǎn)舉辦活動(dòng)，明確要求“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”，堅(jiān)

決落實(shí)屬地管轄，切實(shí)把責(zé)任落到實(shí)處。特別是，“2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次

常務(wù)會(huì)議決定，2015年新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)在外灘源舉行，具體由黃浦區(qū)旅游局承辦。同時(shí)，

要求區(qū)有關(guān)部門落實(shí)活動(dòng)的各項(xiàng)保障措施。12月26日，黃浦公安分局作出大型群眾性活動(dòng)

安全許可決定書，同意區(qū)旅游局舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)的申請(qǐng)”。在實(shí)際工作中，黃浦公安分

局未按照黃浦區(qū)政府常務(wù)會(huì)議要求，在編制的新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案中，僅對(duì)外

灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)進(jìn)行了安全評(píng)估，未對(duì)外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門評(píng)估。黃浦公安分

局僅會(huì)同黃浦區(qū)市政委等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城

市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足。

另一方面，在實(shí)際活動(dòng)舉行中，缺乏對(duì)大型活動(dòng)的即時(shí)性評(píng)估。比如，從事發(fā)當(dāng)晚20時(shí)

起，外灘風(fēng)景區(qū)人員進(jìn)多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺(tái)，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢(shì)。

事后，根據(jù)上海市通信管理局、上海市公安局、地鐵運(yùn)營企業(yè)（即申通集團(tuán)）等單位提供的

數(shù)據(jù)綜合分析，事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量，20時(shí)至21時(shí)約12萬人，21時(shí)至22時(shí)約

16萬人，22時(shí)至23時(shí)約24萬人，23時(shí)至事件發(fā)生時(shí)約31萬人。針對(duì)特定區(qū)域人數(shù)劇增

的情況，相關(guān)部門始終沒有認(rèn)識(shí)到存在重大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）屬地政府部門和相關(guān)部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能不明晰

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年我國平均每年舉辦的大型群眾活動(dòng)是1.4萬余場(chǎng)，參與群眾近3億人

次。但由于缺乏監(jiān)督與管理，在此之前先后發(fā)生多起事件：2004年北京密云迎春燈會(huì)踩死

擠傷游人事件，死37人，傷37人；2007年重慶家樂福超市10周年店慶發(fā)生踩踏傷亡事

故，死3人，傷31人。⑷正是在這樣的背景下，國務(wù)院出臺(tái)了《大型群眾性活動(dòng)安全管理

條例》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)大型群眾性活動(dòng)安全管理工作，有利于明確承辦者既是活動(dòng)的組

織實(shí)施者，同樣也必須是活動(dòng)安全的維護(hù)者、保障者；承辦者既可以享受舉辦活動(dòng)所帶來的

利益，也必須承擔(dān)舉辦活動(dòng)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；做到利益享有和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的

統(tǒng)一。但是，在“12?31”事件中，由于沒有明確的主辦力，管理的主體不夠明晰。

在此次事件中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并沒有成為相關(guān)部門的管理職能，存在公安、安監(jiān)、旅游等“關(guān)聯(lián)

性”的管理主體，實(shí)際大型活動(dòng)中又對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患認(rèn)識(shí)不足。同時(shí)，對(duì)大規(guī)模人流聚集的風(fēng)險(xiǎn)

估計(jì)不足，往年地鐵在南京東路、陸家嘴等站甩站不停車的限流措施也沒有執(zhí)行，人流從地

鐵站開始就迅速集聚起來。另外，由于對(duì)大規(guī)模人流量的判斷不足，也沒有在市級(jí)層面及時(shí)

協(xié)調(diào)武警支援，12月25日，黃浦公安分局制訂了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案，主要

內(nèi)容是成立新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安保工作指揮部，下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管控、外灘及南京路沿線秩序維護(hù)兩

個(gè)分指揮部。新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)共安排安保警力771名、主辦方保安180名。其中，外灘、南

京路沿線秩序維護(hù)警力350名（陳毅廣場(chǎng)60名，階梯處7名），其余警力分別用于外灘源

活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管控、反恐處突、綜合保障、公共安全管理等。

（四）缺乏相關(guān)層級(jí)以及部門間的風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

突發(fā)事件具有緊急性、衍生性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，影響范圍大、造成危害重，防范處置工作往

往涉及多地區(qū)、多部門.應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，關(guān)鍵是要實(shí)行統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、科

學(xué)應(yīng)對(duì)；只有建立上下貫通、軍地協(xié)調(diào)、全民動(dòng)員、區(qū)域協(xié)作的工作機(jī)制，周密組織、科學(xué)

調(diào)度，才能保證風(fēng)險(xiǎn)管理工作能夠協(xié)調(diào)有序。此次事件暴露出了政府內(nèi)部缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)信

息識(shí)別、評(píng)估與共享制度。從橫向政府間關(guān)系來看，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信息交換機(jī)制。

比如，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更后，主辦單位應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)充分告知活動(dòng)信息。但是，直至

12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對(duì)外正式發(fā)布了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，對(duì)“外灘”與“外灘

源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時(shí)、不到位、不充分。從縱向的部門間

關(guān)系來看，風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)調(diào)機(jī)制不暢：事發(fā)當(dāng)天22時(shí)，上海市公安局副局長陳臻、俞烈、陸

民在市局指揮中心大廳，通過視頻監(jiān)控查看外灘風(fēng)景區(qū)等區(qū)域人員流量情況。陳臻通過視頻

電話提示黃浦區(qū)副區(qū)長、公安分局局長周正，外灘風(fēng)景區(qū)人員已經(jīng)很多，要求其進(jìn)行安全評(píng)

估，如有需求及時(shí)提出。對(duì)此，黃浦公安分局未提出需求。另外，23時(shí)24分，上海市公安

局指揮中心致電黃浦公安分局指揮中心，建議在外灘風(fēng)景區(qū)沿線的中山東一路兩端對(duì)機(jī)動(dòng)車

進(jìn)行改道分流，實(shí)施交通臨時(shí)管制措施。黃浦公安分局指揮中心回復(fù)，”周正的意見是繼續(xù)

保持交通暢通，否則老百姓會(huì)認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)有大型活動(dòng)”。這除了反映出當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)外，同時(shí)也說明缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)與快速溝通機(jī)制。

（五）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估規(guī)程

管理工作規(guī)程（或標(biāo)準(zhǔn)）是對(duì)已制度化的應(yīng)急管理流程和應(yīng)急管理環(huán)節(jié)作出的規(guī)范。大型活

動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，可包括管理體系、管理程序、工作標(biāo)準(zhǔn)等，適用于已制度化的應(yīng)急管理流

程或應(yīng)急管理工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)其工作目標(biāo)、任務(wù)、方法、措施、信息等進(jìn)行規(guī)范化表述，

使風(fēng)險(xiǎn)管理分析與評(píng)估能夠真正制度化、程序化、可推廣。更關(guān)鍵的是，能夠使工作具有可

操作性、實(shí)戰(zhàn)性。

從《調(diào)查報(bào)告》公布的信息來看，當(dāng)?shù)卣醇皶r(shí)開展針對(duì)人群聚集的風(fēng)險(xiǎn)管理工作。科學(xué)

實(shí)用的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估技術(shù)是開展政府風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重要支撐，能夠使政府決策者及相關(guān)

人員在遇到復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，特別是在制訂應(yīng)急預(yù)案以及重大公共政策等方面，有能力做

出盡可能科學(xué)、準(zhǔn)確、有效的決策.例如，英國內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處（CCS）制定了

“國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”（以下簡稱NRA）工作規(guī)程，通過確定五年期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)和繪制約80個(gè)危

害和威脅風(fēng)險(xiǎn)矩陣，為全面提升政府部門決策能力、有針對(duì)性地做好應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)劃工作提

供基礎(chǔ)。NRA進(jìn)程包括確定風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及其影響、比對(duì)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)階段。評(píng)估

進(jìn)程需要來自政府部門、公眾、民間組織等方面代表的廣泛參與，并規(guī)定要建立定期監(jiān)測(cè)機(jī)

制，及時(shí)完善評(píng)估機(jī)制，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化。在英國國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)分為

非常高（VE）風(fēng)險(xiǎn)、高（H）風(fēng)險(xiǎn)、中等（M）風(fēng)險(xiǎn)、低（L）風(fēng)險(xiǎn)四級(jí)。高風(fēng)險(xiǎn)以上級(jí)別的

風(fēng)險(xiǎn)，必須在英國國家、區(qū)域和地方層級(jí)規(guī)劃中得到足夠重視；非常高（VE）風(fēng)險(xiǎn)必須被視

為政府工作的高度優(yōu)先事項(xiàng)，必須制定相應(yīng)的對(duì)策，以減少或消弭風(fēng)險(xiǎn)，而且針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)

的相應(yīng)對(duì)策制定、貫徹落實(shí)、專項(xiàng)培訓(xùn)等工作應(yīng)及時(shí)到位，并要進(jìn)行追蹤、反饋、備案和監(jiān)

督檢查。

另外，從目前實(shí)際的密集人群安全管理工具來看，城市管理者往往要根據(jù)公共場(chǎng)所中的人數(shù)

來制訂公共安全方案，對(duì)于該類場(chǎng)景中的人數(shù)統(tǒng)計(jì)通常還是采用人工估計(jì)的方法，即依據(jù)經(jīng)

驗(yàn)來確定場(chǎng)景中聚集的人群目標(biāo)的數(shù)量、擁擠程度等。這種方法比較主觀，不能做定量判

斷，難以滿足公共安全領(lǐng)域的需要，可以應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)。5同時(shí)，現(xiàn)有的手機(jī)定

位、態(tài)勢(shì)感知等較為成熟的人群聚集監(jiān)測(cè)技術(shù)已經(jīng)較為成熟，但在此次事件中，人群不斷聚

集，上海市和黃浦區(qū)級(jí)相關(guān)部門都沒有應(yīng)用類似的管理工具，對(duì)密集人群的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分

析和提前預(yù)警。

三近年來部分大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）部分發(fā)達(dá)國家的探索與實(shí)踐

最近幾年，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)構(gòu)建了規(guī)范、嚴(yán)密、系統(tǒng)的政府風(fēng)險(xiǎn)管理制度，包括大型活動(dòng)

安全在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理逐步演化為政府施政的基本戰(zhàn)略，英國、加拿大、法國、美國等一些國

家開始實(shí)施戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)管理。

比如，2010年8月，加拿大政府制定了新的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，并將其作為打造更具效率、更

好產(chǎn)出、更高績效政府的重要基石，要求在各層級(jí)、所有的政府部門的業(yè)務(wù)中遵照施行。

2011年11月，美國國土安全部的風(fēng)險(xiǎn)管理和分析辦公室開始應(yīng)用國家戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具進(jìn)

行國家戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開發(fā)了自然災(zāi)害、技術(shù)事故、反人類行為引發(fā)的重特大突發(fā)事件的專

用風(fēng)險(xiǎn)分析表和工具，通過識(shí)別和確定高風(fēng)險(xiǎn)因素，促進(jìn)聯(lián)邦、州以及地方政府加深對(duì)國家

面臨的各種威脅和危害的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，從戰(zhàn)略層面提升各級(jí)政府的專項(xiàng)能力

和政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)同能力。為強(qiáng)化政府風(fēng)險(xiǎn)管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2008年，負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦

突發(fā)事件應(yīng)急管理的國土安全部專門成立了風(fēng)險(xiǎn)管理與分析辦公室（RMA）,以強(qiáng)化聯(lián)邦政

府突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理，支持應(yīng)急響應(yīng)的相關(guān)任務(wù)。該部門下設(shè)兩個(gè)處：一是風(fēng)險(xiǎn)治理和支持

處，其職能包括提升相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)整體風(fēng)險(xiǎn)管理能力、匯總和確認(rèn)安全風(fēng)險(xiǎn)信息、提供應(yīng)急

管理領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)支持和保隙、督促和檢查風(fēng)險(xiǎn)治理的進(jìn)展和結(jié)果等；二是風(fēng)險(xiǎn)分析

處，其職能包括分析各類風(fēng)險(xiǎn)信息、促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息的共享、提供應(yīng)急管理決策服務(wù)等。,

2009年，德國聯(lián)邦政府專門成立了“聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)分析與公民保護(hù)”指導(dǎo)委員會(huì)，內(nèi)政部、環(huán)

境部、衛(wèi)生部、交通部、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部、勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部等與公共安仝相關(guān)的所有聯(lián)邦部

門都是該委員會(huì)的成員單位，該委員會(huì)由德國內(nèi)政部部長牽頭負(fù)責(zé)，委員會(huì)的主要任務(wù)包括

制定風(fēng)險(xiǎn)分析框架（損害參數(shù)、等級(jí)/臨界值等）、選擇需進(jìn)行分析的危害、要求各業(yè)務(wù)機(jī)

構(gòu)參加工作組共同開展風(fēng)險(xiǎn)分析、向工作組發(fā)放委托工作任務(wù)、評(píng)估工作組的成果等內(nèi)容。

德國政府高度重視風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)的決策支撐作用，制作了風(fēng)險(xiǎn)分析表，分析表包括人、經(jīng)

濟(jì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、非物質(zhì)五個(gè)損害領(lǐng)域，各占20%權(quán)重；建立了21項(xiàng)參數(shù)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)

分析表，通過設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景（如重大事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)等），就可以建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分

析矩陣，從而為政府決策提供支持。美國政府加強(qiáng)了對(duì)重特大突發(fā)事件戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)的影響評(píng)

估。英國政府專門委托利茲大學(xué)開展大規(guī)模人群聚集的風(fēng)險(xiǎn)管理研究，對(duì)多種聚集場(chǎng)景進(jìn)行

仿真模擬分析，為公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理提供決策支撐。

（二）國內(nèi)的探索與實(shí)踐

我國2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，所有場(chǎng)館及場(chǎng)館區(qū)域全部設(shè)立安保指揮部，統(tǒng)?由奧運(yùn)安保

指揮中心、情報(bào)中心調(diào)度。根據(jù)可能的安全風(fēng)險(xiǎn)，奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館的安全保衛(wèi)等級(jí)分為A、B、

C、D四級(jí)，警力投入分為一、二、三級(jí)，安保人員由民警、武警、保安、業(yè)主以及數(shù)量眾

多的志愿者共同擔(dān)任，僅以一個(gè)能容納5000人觀眾的小型場(chǎng)館為例，其各類安保人員就越

過600人。另外，在軍隊(duì)方面還動(dòng)用陸軍、海軍、空軍部分力量，兵力涉及四個(gè)軍區(qū)和海、

空軍及總部直屬部（分）隊(duì)，包括陸軍航空兵、工程兵、防化兵和衛(wèi)勤等專業(yè)力量，配備了

作戰(zhàn)飛機(jī)、直升機(jī)、艦船、地空導(dǎo)彈、雷達(dá)、防化、工程保隙等武器裝備。

從奧運(yùn)保衛(wèi)的目標(biāo)也可窺見安保工程的規(guī)模，僅在北京地區(qū)就有183個(gè)涉奧目標(biāo)（飯店、國

奧村、媒體村、物流中心等），針對(duì)場(chǎng)館工作人員、貴賓、媒體、觀眾等群體，分別設(shè)置了

251個(gè)安檢大棚，包括租用在內(nèi)的安檢設(shè)備達(dá)到了10600余件（623臺(tái)光機(jī)），在實(shí)際工作

中，有的安檢大棚日安檢觀眾流檢量突破了5000人，有的安檢大棚在奧運(yùn)期間的觀眾流檢

量甚至超過45000人。另外，針對(duì)特定區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，北京市治安總隊(duì)等奧運(yùn)安保部門和單

位，依據(jù)國內(nèi)外大型活動(dòng)和體育賽事防爆安檢工作的通常做法以及中國法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)需

求，反復(fù)研究，并經(jīng)過測(cè)試賽實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)后，制定了30個(gè)安?？傮w性規(guī)劃。為使奧運(yùn)場(chǎng)館建

設(shè)達(dá)到各項(xiàng)安全指標(biāo)，符合公共安全需求，安保協(xié)調(diào)小組對(duì)24個(gè)比賽場(chǎng)館、25個(gè)訓(xùn)練場(chǎng)館

和6個(gè)非競(jìng)賽場(chǎng)館的方案設(shè)計(jì)進(jìn)行安全指標(biāo)審計(jì)把關(guān)，先后提出修改意見近600件，在奧運(yùn)

會(huì)賽前逐一得到了落實(shí)和改進(jìn)。在2008年奧運(yùn)會(huì)期間，我國安保部門創(chuàng)新安檢措施，首次

集中采用了遠(yuǎn)端安檢、登車前安檢、封閉區(qū)到封閉區(qū)安檢等一系列方法，這極大方便了參賽

的運(yùn)動(dòng)員、教練員、技術(shù)官員等相關(guān)群體，也促進(jìn)了比賽的平穩(wěn)順利進(jìn)行。為增加奧運(yùn)安保

人員專業(yè)知識(shí)，提高其業(yè)務(wù)技能和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，適應(yīng)安保服務(wù)需要，有關(guān)部門制定

了，16個(gè)項(xiàng)目的奧運(yùn)安保培訓(xùn)規(guī)劃，其中奧運(yùn)安保專業(yè)項(xiàng)目31個(gè)，包括緊急救援、現(xiàn)場(chǎng)疏

散、突發(fā)事件處置、場(chǎng)館駐地安檢規(guī)范等；奧運(yùn)安?；A(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)項(xiàng)目H個(gè)，包括奧運(yùn)知

識(shí)、國際禮儀、宗教常識(shí)等一系列培訓(xùn)項(xiàng)目；編寫出版了奧運(yùn)安保培訓(xùn)教材，共分為4類

16冊(cè)。

在上海世博會(huì)期間，也及時(shí)消除了人群聚集安全風(fēng)險(xiǎn)。2010年5月30tl9時(shí)30分，近萬

名哈韓粉絲將世博文化中心圍得水泄不通，甚至一度造成混亂，山于越來越多的哈韓族聚集

在世博文化中心門外，現(xiàn)場(chǎng)人員擁擠，隨時(shí)可能發(fā)生踩踏事故。世博園內(nèi)的大喇叭不斷廣

播，提示“文化中心人流擁擠，票量有限，請(qǐng)不要前來聚集”，但前往文化中心的人仍在增

加，現(xiàn)場(chǎng)一些人的鞋被踩掉。為防止事態(tài)進(jìn)一步嚴(yán)重，世博園內(nèi)緊急調(diào)來數(shù)百名武警戰(zhàn)士，

筑成人墻，隔斷繼續(xù)排隊(duì)的人群。公交線路也跳停了世博文化中心站。一些換票者被擋在文

化中心外后仍不甘心，試圖繞過警戒線向演藝中心奔跑。武警戰(zhàn)士們?cè)俅沃扇藟Γ捎诹?/p>

量調(diào)動(dòng)及時(shí)，防范了擁擠踩踏事件的發(fā)生。

四主要政策建議

《調(diào)查報(bào)告》指出，“這起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲點(diǎn)，特別是對(duì)無主

辦單位的大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足、準(zhǔn)備不充分，存在管理空白”。為此，需要在

大型活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案、專門培訓(xùn)、管理工具、考核制度等方面，完善相

關(guān)工作。

（-）完善重大活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

目前來看，對(duì)大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的立法工作與管理規(guī)范工作明顯滯后。近幾年來，國務(wù)院和

各級(jí)地方政府相繼頒布了大型活動(dòng)公共安全管理的相關(guān)法律法規(guī)，但目前立法現(xiàn)狀是，我國

僅有《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》作為管理依據(jù)，不僅立法層次偏低，而且在具體的適

用范圍與適用手段上也與大型活動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。按照依法行政要求，立法部門應(yīng)加強(qiáng)

調(diào)查研究，完善風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)，提高大型活動(dòng)安全管理立法層級(jí)，進(jìn)一步制定相關(guān)配

套的實(shí)施細(xì)則和技術(shù)標(biāo)泄，從而為大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供可行的法律依據(jù)。建議加快修

訂和完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，明確人員密

集公共場(chǎng)所的管理主體，消除安全管理的“盲區(qū)”和“灰色地帶”；要加快研究突發(fā)事件現(xiàn)

場(chǎng)指揮系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；逐步建立預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重

建等各環(huán)節(jié)的工作指南體系。另外，需要注意的是，在此次事件中，中央相關(guān)部門的監(jiān)督或

調(diào)查主體責(zé)任不夠明晰，要研究劃分公安部、國家安全監(jiān)管息局等部門在類似活動(dòng)中的監(jiān)督

或調(diào)查主體責(zé)任。

具體來看，要按照國務(wù)院《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》要求，對(duì)大型群眾性活動(dòng)嚴(yán)格依

法審批，切實(shí)落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管和防范措施。各地要盡快制定出臺(tái)大型群眾性活動(dòng)安全管理實(shí)施

辦法，加強(qiáng)對(duì)公共場(chǎng)所群眾自發(fā)聚集活動(dòng)的管理，填補(bǔ)無組織群眾活動(dòng)的管理空白。比如，

在活動(dòng)場(chǎng)地選擇上應(yīng)考慮下列各項(xiàng)原則：一是考慮活動(dòng)性質(zhì)、參加人數(shù)、參加對(duì)象、經(jīng)費(fèi)預(yù)

算、場(chǎng)地安全性及可資利用的現(xiàn)有設(shè)備資源等綜合安全風(fēng)險(xiǎn)；二是開展交通風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括

對(duì)附近交通的沖擊、停車問題、參加人員運(yùn)輸能量；三是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做事前規(guī)劃，包括各個(gè)

活動(dòng)場(chǎng)所之劃分、人員動(dòng)線、禁止進(jìn)入?yún)^(qū)域劃定或禁止使用的現(xiàn)有器材標(biāo)示等；四是應(yīng)考慮

合法性，包括場(chǎng)地適用性質(zhì)、建筑物使用執(zhí)照、場(chǎng)地租借契約訂定等事項(xiàng)；五是租用或借用

場(chǎng)地辦理活動(dòng)，應(yīng)事前了解該場(chǎng)地或現(xiàn)有設(shè)施是否投保意外、平安或醫(yī)療險(xiǎn)。若為室內(nèi)場(chǎng)地

是否為安全合法建筑、器材設(shè)施是否合乎安全標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）編制“風(fēng)險(xiǎn)-任務(wù)”型現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案

一方面，要在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究和加強(qiáng)城市應(yīng)急規(guī)劃與現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案的銜接和配

合。目前.，從我國應(yīng)急規(guī)劃的功能來看，應(yīng)急規(guī)劃主要是應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)急

規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案之間還沒有嚴(yán)格的制度性約束。今后，應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急規(guī)劃在突發(fā)事件預(yù)

防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援等環(huán)節(jié)的功能，在立法上明確應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)配

合關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案真正服從和服務(wù)好應(yīng)急規(guī)劃。要切實(shí)加強(qiáng)政府應(yīng)急規(guī)劃與區(qū)域（如城

市）公共安全規(guī)劃的有機(jī)有序銜接，促進(jìn)相互之間在城市總體規(guī)劃等實(shí)體規(guī)劃方面的相互協(xié)

調(diào)和配合，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的整體合力。

另一方面，要進(jìn)一步研究和完善現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案體系的框架設(shè)計(jì)和功能界定。進(jìn)一步完善政府

總體預(yù)案的設(shè)計(jì)，在明確有關(guān)部門應(yīng)急職責(zé)的基礎(chǔ)上，突出總體預(yù)案的綱領(lǐng)性、全局性和規(guī)

范性，指導(dǎo)各地區(qū)各部門解決帶有全局性、通用性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)規(guī)范和程序的問題，避免

和減少各地區(qū)各部門重復(fù)性、雷同式的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)注重根據(jù)大型活動(dòng)或人群密集場(chǎng)所的

實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，研究增強(qiáng)相應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、靈活性，指導(dǎo)各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，加

強(qiáng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)和威脅的定量分析和定性分析，制訂相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。例如，圍繞專門的現(xiàn)

場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)匕