教學(xué)課件：《行政管理學(xué)》鄭志龍

《行政管理學(xué)》

課程內(nèi)容結(jié)構(gòu)第一章：緒論第二章：行政價值第三章：行政環(huán)境第四章：行政權(quán)力第五章：行政職能第六章：行政組織第七章：行政領(lǐng)導(dǎo)第八章：人事行政第九章：行政決策第十章：行政執(zhí)行內(nèi)容結(jié)構(gòu)第十一章：財務(wù)行政第十二章：行政方法第十三章：行政監(jiān)督第十四章：行政法治第十五章：行政倫理第十六章：行政績效第十七章：行政發(fā)展第一章緒論主要內(nèi)容第一節(jié)行政管理與行政管理學(xué)第二節(jié)西方國家行政管理學(xué)的形成與發(fā)展第三節(jié)中國行政管理學(xué)的恢復(fù)與發(fā)展第一節(jié)行政管理與行政管理學(xué)一、行政管理的含義行政管理是指國家行政機(jī)關(guān)遵循特定的價值取向，依法對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動。在現(xiàn)代，行政管理又多稱“公共行政”、“公共行政管理”。二、行政管理學(xué)的研究范疇與方法研究范疇：行政價值、行政環(huán)境、行政權(quán)力、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、行政決策、行政執(zhí)行、財務(wù)行政、行政方法、行政監(jiān)督、行政法治、行政倫理、行政績效、行政發(fā)展等。系統(tǒng)研究法案例研究法模擬研究法政策研究法法學(xué)研究法比較研究法行政管理學(xué)的研究方法行政管理學(xué)的研究方法三、行政管理學(xué)的研究目的與學(xué)科特點(diǎn)行政管理學(xué)的研究目的在于明確行政價值，尋找和掌握行政管理的一般規(guī)律，獲取指導(dǎo)行政工作的原理、原則和系統(tǒng)知識，促進(jìn)行政管理的科學(xué)化、法治化、現(xiàn)代化，從而高效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)與行政價值。行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)綜合性實(shí)踐性系統(tǒng)性技術(shù)性發(fā)展性四、行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系管理學(xué)政治學(xué)法學(xué)社會學(xué)心理學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)第二節(jié)西方國家行政管理學(xué)的形成與發(fā)展一、科學(xué)管理時期（19世紀(jì)末20世紀(jì)初至20世紀(jì)30年代)二、行為科學(xué)時期（20世紀(jì)30年代至60年代）三、現(xiàn)代行政管理時期（20世紀(jì)60年代以后）第三節(jié)中國行政管理學(xué)的恢復(fù)與發(fā)展一、我國行政管理學(xué)發(fā)展的主要成就學(xué)科體系基本形成專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體的建立和發(fā)展專業(yè)建設(shè)與發(fā)展研究領(lǐng)域的拓展與深化國際合作與交流二、我國行政管理學(xué)的發(fā)展趨向立足國情，建設(shè)有中國特色的行政管理學(xué)理論聯(lián)系實(shí)際，重點(diǎn)研究面臨的突出問題多學(xué)科整合研究的趨勢行政管理理論與實(shí)踐的比較研究行政管理學(xué)分支學(xué)科和部門行政管理學(xué)的研究復(fù)習(xí)思考1、談?wù)勀銓π姓拍畹睦斫狻?、分析西方國家行政學(xué)產(chǎn)生的背景。3、評述威爾遜與古德諾的行政管理思想。4、你認(rèn)為應(yīng)如何建設(shè)具有中國特色的行政管理學(xué)。第二章行政價值本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)行政價值的含義與特點(diǎn)行政價值的意義中西行政價值的歷史演進(jìn)行政的工具性價值與目的性價值行政價值實(shí)現(xiàn)的條件行政價值實(shí)現(xiàn)的特征第一節(jié)行政價值概述一、行政價值的含義與特點(diǎn)（一）價值

“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”

,是“人們所利用的并表現(xiàn)了對人的需要的關(guān)系的物的屬性”。價值本質(zhì)上是一個關(guān)系范疇——價值的形成源自于主體需要；價值形成的條件是客體具有滿足主體需要的屬性和功能；價值形成的實(shí)質(zhì)是主客體之間需要與滿足關(guān)系的不斷生成。（二）行政價值的含義行政價值本質(zhì)上是一個關(guān)系范疇,是指行政管理對人類社會的積極意義和有用性,具體表現(xiàn)為行政活動和行為對社會的存在、發(fā)展與完善需要的滿足。

行政價值結(jié)構(gòu)由三大要素構(gòu)成:

1、行政價值主體，即人類社會（包括個體的人以及由人構(gòu)成的不同的群體和社會）；2、行政價值客體，即行政管理，具體指行政組織的行政活動和行政行為，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的運(yùn)用；3、行政價值關(guān)系，即行政活動和行政行為對社會需要的滿足關(guān)系。

（三）行政價值的特點(diǎn)第一，主體性。第二，客觀性。第三，實(shí)踐性。第四，相對性。第五，社會性。第六，歷史性。二、行政價值的演進(jìn)（一）西方國家行政價值的歷史演進(jìn)1．效率至上的傳統(tǒng)行政管理時期2.以公平為核心價值的新公共行政時期3.價值多元化的新公共管理時期

1971年羅爾斯《正義論》的發(fā)表，為當(dāng)時促使行政管理從科學(xué)領(lǐng)域向價值領(lǐng)域回歸提供了重要的行政哲學(xué)基礎(chǔ)。（二）我國行政價值的歷史演進(jìn)1、“效率至上”的核心價值取向時期2、“效率優(yōu)先，兼顧公平”的核心價值時期3、以公平、正義為核心價值的時期

“我們國家的發(fā)展不僅是要搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且要推進(jìn)社會的公平正義，促進(jìn)人的全面和自由的發(fā)展，這三者不可偏廢。集中精力發(fā)展生產(chǎn)，其根本目的是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。而社會公平正義，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我認(rèn)為，公平正義比太陽還要有光輝?！?/p>

——2010年3月14日，國務(wù)院總理溫家寶在人民大會堂會見中外記者并答記者問。三、行政價值的意義（一）行政價值對行政職能的決定作用（二）行政價值對行政目標(biāo)的導(dǎo)向作用（三）行政價值對行政決策的指導(dǎo)作用（四）行政價值對行政變革的推進(jìn)作用第二節(jié)行政價值體系

在行政體系中，其價值包含多層面、多等級的價值目標(biāo)和價值追求，這些不同層次、不同等級的價值目標(biāo)和價值追求在一個完善的價值體系中可以相互說明、相互支持、相互補(bǔ)充，但這些價值在價值體系中的地位是不同的。一、工具性價值

行政的工具性價值是作為實(shí)現(xiàn)目的性價值的手段所具有的價值，主要由秩序、效率、公平、正義等價值構(gòu)成，其中正義在工具性價值體系中居于核心地位，而其他工具性價值處于從屬價值的地位。行政的工具性價值主要有：（一）秩序（二）效率（三）公平（四）正義在行政的工具性價值體系中，正義居于核心地位，而其他工具性價值處于從屬價值的地位。一方面，居于核心地位的正義價值，代表著工具性價值體系的總方向和總特征，對于其它處于從屬地位的價值起著統(tǒng)率的作用。另一方面，正義核心價值也離不開從屬的多樣性價的支撐與烘托，是對其他工具性價值的均衡狀態(tài)的體現(xiàn)。二、目的性價值

服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益和全體公民的福祉，是政府存在的一個重要的合法性前提，也是行政管理活動最直接的目的性價值。同時作為人類理性需要、理性設(shè)計的政府行政，也要有一種長遠(yuǎn)的、持續(xù)性的目的性價值，發(fā)展是這一價值的具體表現(xiàn)，包括社會的發(fā)展與人的發(fā)展。行政的目的性價值主要有：（一）公共利益（二）社會發(fā)展（三）人的自由全面發(fā)展行政的目的性價值與工具性價值的劃分具有一定的相對性，特別是在行政發(fā)展的過程中，某些具體的目的與手段并不是孤立靜止的，而是相互聯(lián)系的，有些價值甚至?xí)谛姓l(fā)展的不同層級中進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

在行政價值體系內(nèi)部，不同價值之間既是相互關(guān)聯(lián)、相互依存、相互作用的，又存在著相互沖突、相互背離的情況，行政的目的就是要為各種行政價值的和諧有序、相互促進(jìn)并最終得以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

第三節(jié)行政價值實(shí)現(xiàn)

行政價值實(shí)現(xiàn)是指行政管理滿足人類社會需要的過程。行政價值是人們對于行政的目的與理想的追求，而它又必須通過人類的行政實(shí)踐活動來實(shí)現(xiàn)。人類社會的行政活動不僅包含著對行政價值實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識，而且包含著為實(shí)現(xiàn)行政價值所采取的一切努力。一、行政價值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵首先，行政價值實(shí)現(xiàn)是指行政價值目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)化。其次，行政價值實(shí)現(xiàn)意味著行政必須通過感性的行政實(shí)踐活動來進(jìn)行。第三，行政價值的實(shí)現(xiàn)是行政活動滿足社會主體需要與遵循行政活動規(guī)律的統(tǒng)一。二、行政價值實(shí)現(xiàn)的條件（一）社會制度（二）資源（三）行政體制機(jī)制（四）行政人員（五）行政方法三、行政價值實(shí)現(xiàn)的特征（一）行政價值實(shí)現(xiàn)的主體性（二）行政價值實(shí)現(xiàn)的層次性（三）行政價值實(shí)現(xiàn)的社會歷史性（四）行政價值實(shí)現(xiàn)的動態(tài)性復(fù)習(xí)思考1.行政價值的含義與特點(diǎn)是什么？2.簡述中西方行政價值的歷史演進(jìn)。3.什么是行政的工具性價值與目的性價值？各包含哪些內(nèi)容？4.行政價值實(shí)現(xiàn)的含義與主要條件有哪些？5.簡述行政價值實(shí)現(xiàn)的特征。第三章行政環(huán)境居住在山地的人堅決主張要平民政治，平原上的人則要求由一些上層人物領(lǐng)導(dǎo)的政體，近海的人則希望一種由二者混合的政體”。

——[法]孟德斯鳩“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。”——馬克思本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)把握行政環(huán)境與行政管理的關(guān)系掌握行政環(huán)境的相關(guān)理論了解中國行政環(huán)境第一節(jié)行政環(huán)境概述

一、行政環(huán)境的含義行政環(huán)境是指與行政系統(tǒng)有著直接或間接聯(lián)系，以及對行政系統(tǒng)有著直接或間接影響的各種主客觀因素的總和。行政環(huán)境是對行政系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響的環(huán)境要素行政環(huán)境的具體性和差異性行政環(huán)境的相對性行政環(huán)境與行政系統(tǒng)之間的聯(lián)系具有多樣性二、行政環(huán)境的類型根據(jù)行政環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響程度，可以把行政環(huán)境分為一般環(huán)境和特定環(huán)境。根據(jù)規(guī)模和層次，行政環(huán)境可以分為宏觀、中觀和微觀三種類型。根據(jù)行政環(huán)境所屬區(qū)域的差異性，行政環(huán)境可以分為國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境。根據(jù)具體內(nèi)容，行政環(huán)境可以分為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境。三、行政環(huán)境與行政管理的關(guān)系（一）行政環(huán)境對行政管理的影響1.行政管理產(chǎn)生于行政環(huán)境的需要。2.行政管理活動必須適應(yīng)行政環(huán)境。3.行政管理隨著行政環(huán)境的變化而變化。（二）環(huán)境對行政管理的影響1.政治環(huán)境對行政管理的影響。2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政管理的影響。3.文化環(huán)境對行政管理的影響。4.社會環(huán)境對行政管理的影響。5.技術(shù)環(huán)境對行政管理的影響。（三）行政管理對行政環(huán)境的作用1.行政管理可以利用行政環(huán)境所提供的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等條件，對所面臨的問題制定相應(yīng)的政策，提供解決問題的方式。2.行政管理可以通過對行政環(huán)境的認(rèn)識與界定，把行政環(huán)境納入到行政管理過程。3.行政管理對行政環(huán)境的能動作用，還表現(xiàn)在消極的方面，即沿著行政環(huán)境的相反方向，產(chǎn)生阻礙和破壞作用。第二節(jié)行政環(huán)境理論一、懷特的行政環(huán)境理論

1.行政與經(jīng)濟(jì)環(huán)境2.行政與政治環(huán)境3.行政與社會環(huán)境4.行政與科技環(huán)境二、里格斯的行政生態(tài)學(xué)說

1.行政的生態(tài)要素2.三種行政模型：（溶合模型、衍射模型、棱柱模型）3.過渡社會的行政生態(tài)三、卡斯特的組織權(quán)變理論

1.組織的一般環(huán)境2.組織的工作環(huán)境3.組織與環(huán)境的互動四、中國學(xué)者的行政環(huán)境理論

1.行政生態(tài)要素2.行政生態(tài)關(guān)系（政治與行政、經(jīng)濟(jì)與行政、文化與行政）3.行政生態(tài)圈4.行政生態(tài)的功能第三節(jié)中國行政環(huán)境一、中國行政環(huán)境的狀況與特征（一）狀況1.政治環(huán)境2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境3.文化環(huán)境4.社會環(huán)境5.國際環(huán)境（二）特征1.異質(zhì)性2.形式主義3.重疊性二、行政環(huán)境對中國行政管理的挑戰(zhàn)（一）經(jīng)濟(jì)全球化對行政管理的挑戰(zhàn)1.全球化時代政府的行政能力需要提高2.全球化時代政府必須維護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全3.全球化時代政府必須維護(hù)國內(nèi)政治穩(wěn)定（二）社會轉(zhuǎn)型對行政管理的挑戰(zhàn)1.行政管理面臨由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)2.行政管理面臨由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)3.行政管理面臨社會利益結(jié)構(gòu)分化的挑戰(zhàn)（三）風(fēng)險社會對行政管理的挑戰(zhàn)1.風(fēng)險社會對政府傳統(tǒng)管理職能的挑戰(zhàn)2.風(fēng)險社會對傳統(tǒng)科層體制的挑戰(zhàn)3.風(fēng)險社會對傳統(tǒng)民族國家治理模式的挑戰(zhàn)復(fù)習(xí)思考1．行政環(huán)境的含義是什么？2．行政環(huán)境有哪些類別？3．如何把握行政環(huán)境與行政管理的關(guān)系？4．西方學(xué)者的行政環(huán)境思想有哪些？5．中國學(xué)者的行政環(huán)境思想有哪些？6．如何理解當(dāng)前中國的行政環(huán)境？7．行政環(huán)境對中國行政管理的挑戰(zhàn)有哪些？第四章行政權(quán)力“行政管理的生命線就是權(quán)力，權(quán)力的獲得、保持、增長、削弱和喪失是實(shí)踐工作者和研究者不能忽視并承受不了這種后果的問題。其后果幾乎總是喪失現(xiàn)實(shí)性和導(dǎo)致失敗。”——諾頓·E·朗本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)把握權(quán)力的含義與特征認(rèn)識當(dāng)?shù)匦姓?quán)力現(xiàn)象掌握行政權(quán)力理論了解行政權(quán)力分配與行使第一節(jié)行政權(quán)力概述

一、行政權(quán)力的含義與特征（一）行政權(quán)力的含義行政權(quán)力是指各級行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，依法制定和發(fā)布行政法規(guī)，管理國家公共事務(wù)、社會公共事務(wù)，解決一系列公共問題的能力。

概念要點(diǎn)：行政權(quán)力的主體是國家行政機(jī)關(guān)及其人員。行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志。行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。行政權(quán)力的客體包括特定領(lǐng)域內(nèi)的所有居民以及由居民組成的各類社會組織，涵蓋領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個社會。行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管理權(quán)力。（二）行政權(quán)力的特征執(zhí)行性自主性一元性膨脹性二、行政權(quán)力的來源與類型（一）行政權(quán)力的來源古代：行政權(quán)力來源于“天”、“上帝”和“神”

近代：行政權(quán)力來源于人民或國家現(xiàn)代：行政權(quán)力來源于法律

憲法和法律是行政權(quán)力的主要來源授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來源貫例裁決是行政自由裁量權(quán)的重要來源法理是行政權(quán)力運(yùn)行中裁決的基本依據(jù)（二）行政權(quán)力的類型根據(jù)行政權(quán)力受約束程度，可分為：（1）拘束性權(quán)力（2）自由裁量性權(quán)力根據(jù)行政權(quán)力的內(nèi)容，可分為：（1）行政立法權(quán)；（2）行政許可權(quán)；（3）行政確認(rèn)權(quán)；（4）行政檢查權(quán)；（5）行政制裁權(quán)；（6）行政強(qiáng)制權(quán)；（7）行政司法權(quán)。三、當(dāng)代行政權(quán)力現(xiàn)象權(quán)力結(jié)構(gòu)扁平化權(quán)力行使共享化權(quán)力運(yùn)行透明化權(quán)力約束法治化權(quán)力價值合情化第二節(jié)行政權(quán)力理論一、早期分權(quán)思想（1）亞里士多德（2）波利比阿（3）西塞羅二、三權(quán)分立學(xué)說1.洛克

2.孟德斯鳩

三、政治與行政二分1.布隆赤里2.威爾遜3.古德諾4.阿普爾比四、五權(quán)憲法學(xué)說孫中山五、議行合一學(xué)說1.馬克思2.列寧第三節(jié)行政權(quán)力分配與行使一、行政權(quán)力的分配（一）行政權(quán)力的分配方式1.結(jié)構(gòu)性分配2.功能性分配（二）行政權(quán)力的分配途徑1.行政授權(quán)2.權(quán)力下放3.行政委托4.行政放權(quán)5.地方自治（三）行政權(quán)力的再分配1.外源型行政權(quán)力再分配2.內(nèi)源型行政權(quán)力再分配（四）行政權(quán)力分配的原則1.程序合法2.職權(quán)分明3.權(quán)責(zé)一致4.內(nèi)容全面二、行政權(quán)力的行使（一）行政權(quán)力行使的手段1.規(guī)范性手段2.引導(dǎo)性手段（二）行政權(quán)力行使的影響因素1.行政權(quán)力的性質(zhì)2.行政權(quán)力的強(qiáng)度3.行政權(quán)力的能力4.行政權(quán)力的范圍5.行政權(quán)力的運(yùn)行環(huán)境三、行政責(zé)任的追究（一）政責(zé)任與行政權(quán)力1.行政責(zé)任規(guī)定了行政權(quán)力主體的任務(wù)與內(nèi)容2.行政責(zé)任確立了行政權(quán)力主體的義務(wù)范圍3.行政責(zé)任是監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)（二）行政責(zé)任的類型1.政治責(zé)任2.法律責(zé)任3.工作責(zé)任4.道德責(zé)任（三）行政責(zé)任追究機(jī)制1.政治責(zé)任的追究2.法律責(zé)任的追究3.工作責(zé)任的追究4.道德責(zé)任的追究復(fù)習(xí)思考1．行政權(quán)力的含義。2．權(quán)力的來源有哪些？3．行政權(quán)力的特性是什么？4．三權(quán)分立理論的發(fā)展歷程。5．議行合一學(xué)說的內(nèi)容。6.行政權(quán)力分配的方式與途徑。7.行政權(quán)力的行使方式。8.行政權(quán)力行使的影響因素。9.行政責(zé)任及其追究機(jī)制。第五章行政職能

“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考關(guān)于政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情?！?/p>

——世界銀行《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》

主要內(nèi)容第一節(jié)行政職能概述第二節(jié)行政職能理論第三節(jié)行政職能轉(zhuǎn)變

第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的含義和特點(diǎn)（一）行政職能的含義夏書章：行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。張永桃：行政職能亦稱政府職能，是指政府依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行管理時所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。張國慶：行政職能是狹義的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)力主題按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的程序通過多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價值觀念的利益關(guān)系的契合，從而賦予國家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會生活中的各種任務(wù)的總稱，是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種指責(zé)的總稱。

我們認(rèn)為，一般說來，行政職能是指行政機(jī)關(guān)依法對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時所承擔(dān)的基本職責(zé)和發(fā)揮的功能作用，是國家職能的重要組成部分。第一，行政職能的實(shí)施者是國家行政機(jī)關(guān)，包括從中央到地方的各級政府及其職能部門。第二，行政職能的內(nèi)容涉及行政機(jī)關(guān)對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的全部活動，如外交、國防、公安、財政、科教等。第三，依法行政是行政機(jī)關(guān)旅行行政職能時的基本準(zhǔn)則。第四，行政職能是國家職能的重要組成部分，也是實(shí)施國家職能的關(guān)鍵。政治性與社會性相對穩(wěn)定性與動態(tài)性多樣性與系統(tǒng)性執(zhí)行性與創(chuàng)造性1234特征（二）行政職能的特點(diǎn)二、行政職能的類型與內(nèi)容社會職能文化職能經(jīng)濟(jì)職能政治職能行政基本職能（一）行政基本職能控制職能協(xié)調(diào)職能指揮職能組織職能計劃職能行政運(yùn)行職能（二）行政運(yùn)行職能（一）行政職能是確定行政管理目標(biāo)和任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)（二）行政職能是建立行政組織的根本依據(jù)（三）行政職能的轉(zhuǎn)變是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵（四）行政職能是行政管理活動科學(xué)化的重要基礎(chǔ)（五）行政職能的實(shí)現(xiàn)情況是檢驗(yàn)行政績效的重要標(biāo)尺三、行政職能的地位與作用第二節(jié)行政職能理論一、西方近代行政職能理論的發(fā)展

自由放任

政府干預(yù)個人自由和市場秩序市場的缺陷和社會的不自足性二、自由放任的行政職能理論（一）古典自由主義的行政職能理論17、18世紀(jì)洛克、孟德斯鳩等古典自由主義的政治想家闡述“有限政府”的思想，首先論證了政府干預(yù)的不合理性。亞當(dāng)斯密吸收重農(nóng)學(xué)派，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論證了自由放任政策的合理性。將政府職能限定在三個方面：（1）保護(hù)國家安全，使其不受外來侵犯；（2）保護(hù)社會上的個人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無力辦或不愿辦的公共設(shè)施和公共事業(yè)。美國第三代總統(tǒng)杰斐遜：最少管事的政府是最好的政府。直到“大危機(jī)”之前，自由放任思想在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政府管理實(shí)踐中一直處于統(tǒng)治地位。（二）新自由主義的行政職能理論背景20世紀(jì)70年代資本主義國家經(jīng)濟(jì)滯脹福利國家形態(tài)的沉重包袱資產(chǎn)階級政府官僚主義傾向泛濫代表人物狹義新自由主義：以哈耶克為代表廣義新自由主義：包括以弗里德曼為代表的現(xiàn)代貨幣學(xué)派、以盧卡斯為代表的理性預(yù)期學(xué)派、以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派、以拉弗與費(fèi)爾德斯坦為代表的供給學(xué)派、以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)學(xué)派、以加爾布雷斯為代表的新制度學(xué)派等。新自由主義學(xué)派的的基本主張

繼承了古典自由主義的基本傳統(tǒng)，反對政府過度干預(yù)，主張充分發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)活動的自動調(diào)節(jié)與校正作用：主張實(shí)行私有化政策取消官僚壟斷排除束縛市場機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的障礙重新創(chuàng)立所有權(quán)新自由主義對政府作用的基本看法古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的看不見的手的原理依然正確，通過市場供求的自動調(diào)節(jié)可以達(dá)到充分就業(yè)均衡。資源的有效配置只能由市場來執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)危機(jī)是由于政府過度干預(yù)破壞了市場功能的發(fā)揮，而不是市場本身的原因。即使市場本身具有難以克服的缺點(diǎn)，但克服與糾正市場缺點(diǎn)的唯一辦法在于通過產(chǎn)權(quán)明晰等措施予以完善。政府干預(yù)本身也有著不可克服的致命缺陷，與市場調(diào)節(jié)相比政府干預(yù)更缺乏效率。三、政府干預(yù)的行政職能理論發(fā)展歷程凱恩斯主義

重商主義

新凱恩斯主義（一）重商主義的行政職能理論

123財富的源泉，出了開采金銀礦外，就是對外貿(mào)易。只有遵循多賣少買、多收入少支出的原則，積極對外貿(mào)易流通，才能使財富增加，國家富強(qiáng)；政府要對國家經(jīng)濟(jì)尤其是對外貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵭懈深A(yù)，制定保護(hù)工商工的政策，以保證整個國民經(jīng)濟(jì)活動符合擴(kuò)大出口和貨幣輸入的要求。貨幣金銀等貴重金屬是社會財富的主要形態(tài)，貨幣的多寡被視為衡量一國富裕程度的標(biāo)準(zhǔn)；重商主義的主要思想重商主義無疑包含著一種早起的干預(yù)主義政府職能理論，反映了資產(chǎn)階級試圖通過政治力量促進(jìn)自然經(jīng)濟(jì)解體和資本原始積累的愿望和要求（二）凱恩斯主義的行政職能理論古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論所假設(shè)的完全競爭的市場在現(xiàn)實(shí)生活中并不存在，純粹依靠市場調(diào)節(jié)的資本主義不可能導(dǎo)致社會供求均衡。實(shí)行“政府調(diào)節(jié)”是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)形態(tài)免于全面毀滅的唯一的切實(shí)途徑。因此政府應(yīng)通過宏觀財政政策和貨幣政策來對國民收入進(jìn)行再分配，鼓勵消費(fèi)，引導(dǎo)需求，以此克服市場缺陷所帶來的種種經(jīng)濟(jì)困難。凱恩斯主義的星期是西方行政職能理論和政府政策由自由放任占主導(dǎo)地位向政府干預(yù)占主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，西方國家行政職能自此從消極保護(hù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)。在這種情況下，政府的職能呈現(xiàn)出極度擴(kuò)張的趨勢。（三）新凱恩斯主義的行政職能理論背景20世紀(jì)90年代亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)以及西方國家新一輪經(jīng)濟(jì)衰退的出現(xiàn)。代表人物斯蒂格利茨：市場與政府都不是完美的，二者需要相互結(jié)合。克魯格曼：提出要對20世紀(jì)80年代以來的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行反思，重新思考政府干預(yù)問題。對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的負(fù)面影響，克魯格曼認(rèn)為金融市場的自由化、金融監(jiān)管的放松和外匯管制的削弱，使一些國家特別是發(fā)展中國家容易受到國際投機(jī)資本的攻擊。因此，經(jīng)濟(jì)和金融市場還教脆弱的發(fā)展中國家在一定時期需要實(shí)行必要的外匯管制，限制資本流動。一、行政職能轉(zhuǎn)變的含義、類型與方式（一）行政職能的含義狹義：在國家政權(quán)性質(zhì)不變的前提下，國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)，為適應(yīng)行政環(huán)境的變化，滿足國家和社會發(fā)展的需要，自覺對其職能的范圍、內(nèi)容、重心和實(shí)現(xiàn)方式等進(jìn)行調(diào)整和變革。廣義：還包括因國家政權(quán)性質(zhì)變化而引起的行政職能的性質(zhì)、內(nèi)容、范圍、重心和方式等的整體性、根本性轉(zhuǎn)變。總之，行政職能的轉(zhuǎn)變是一個綜合的、連續(xù)的、動態(tài)的過程。（二）行政職能轉(zhuǎn)變的類型

行政職能性質(zhì)的轉(zhuǎn)變行政職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變行政職能內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變第三節(jié)行政職能轉(zhuǎn)變行政職能轉(zhuǎn)變的方式

突變式陣變式漸變式（三）行政職能轉(zhuǎn)變的方式實(shí)現(xiàn)行政職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的根本轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)行政職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)行政職能向維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變?nèi)?、中國行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)復(fù)習(xí)思考1．簡述行政職能的含義及其特點(diǎn)。2．簡述行政的基本職能和運(yùn)行職能。3．試述近代以來西方國家行政職能理論的發(fā)展。4．試析西方國家行政職能轉(zhuǎn)變的趨勢。5．試論當(dāng)前我國行政職能轉(zhuǎn)變的主要任務(wù)。第六章行政組織主要內(nèi)容第一節(jié)行政組織概述第二節(jié)行政組織體制第三節(jié)行政組織理論第四節(jié)行政組織編制第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的含義與特點(diǎn)行政組織即政府組織，是政府組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)活動過程的統(tǒng)一。行政組織的特點(diǎn)：政治性、社會性、權(quán)威性、法制性、系統(tǒng)性二、行政組織的構(gòu)成要素職能目標(biāo)行政人員運(yùn)行程序法制規(guī)范權(quán)力與責(zé)任行政機(jī)構(gòu)物財資源三、行政組織的結(jié)構(gòu)行政組織的層級化行政組織的部門化第二節(jié)行政組織體制一、中央行政組織體制總統(tǒng)制內(nèi)閣制國務(wù)院制二、行政組織權(quán)力體制集權(quán)制分權(quán)制三、行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制首長制委員會制四、行政組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)職能機(jī)關(guān)辦公機(jī)關(guān)咨詢機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)第三節(jié)行政組織理論一、行政組織理論的產(chǎn)生與發(fā)展古典行政組織理論行為科學(xué)行政組織理論系統(tǒng)科學(xué)行政組織理論行政組織理論的創(chuàng)新發(fā)展古典行政組織理論泰勒：科學(xué)管理組織理論法約爾：一般管理組織理論韋伯：官僚制組織理論行為科學(xué)行政組織理論梅奧：人際關(guān)系行政組織理論西蒙：決策過程行政組織理論系統(tǒng)科學(xué)行政組織理論巴納德系統(tǒng)行政組織理論卡斯特等系統(tǒng)分析行政組織理論伍德沃德系統(tǒng)權(quán)變行政組織理論行政組織理論的創(chuàng)新發(fā)展威廉﹒大內(nèi)：z理論戴維﹒奧斯本：新公共管理理論彼得﹒圣吉：學(xué)習(xí)型組織理論二、官僚制組織理論官僚制組織的基礎(chǔ)官僚制組織的特征三、組織生命周期理論創(chuàng)業(yè)階段聚合階段規(guī)范化階段再發(fā)展或衰退階段成熟階段四、z理論Z理論的前提問題A型管理模式的特點(diǎn)J型管理模式的特點(diǎn)Z型管理模式的特點(diǎn)三、學(xué)習(xí)型組織理論擁有一個共同的愿景扁平式組織結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者的新角色善于不斷學(xué)習(xí)由多個創(chuàng)造性團(tuán)體組成學(xué)習(xí)型組織基本特征改善心智模式實(shí)現(xiàn)自我超越進(jìn)行系統(tǒng)思考建立共同愿景加強(qiáng)團(tuán)隊學(xué)習(xí)建設(shè)學(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)修煉第四節(jié)行政組織編制一、行政編制的含義與類型狹義的行政編制：指行政組織的人員定額以及各類人員的結(jié)構(gòu)比例。廣義的行政編制：指行政組織的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、以及人員定額、人員結(jié)構(gòu)比例等。行政編制的類型一般編制：行政組織編制、政黨組織編制、立法組織編制、司法組織編制等。特殊編制：專項(xiàng)編制、單列編制、機(jī)動編制、臨時編制等二、行政組織編制管理的內(nèi)容制定編制管理的法律確定編制比例和編制標(biāo)準(zhǔn)制定編制方案編制方案的審批行政編制的統(tǒng)計分析三、行政組織編制總體設(shè)計的依據(jù)職能種類人口數(shù)量地域范圍地勢地貌經(jīng)濟(jì)水平四、行政組織編制管理的趨勢編制管理的范圍和對象限定于政府機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)力由政府行使但受監(jiān)督制約編制管理機(jī)構(gòu)規(guī)格高，直接對首長負(fù)責(zé)將編制管理建立在職位結(jié)構(gòu)體系基礎(chǔ)上以公共財政預(yù)算為手段約束行政編制健全完善行政組織編制管理法制體系嚴(yán)格控制中央政府的編制數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)加強(qiáng)行政組織編制管理的咨詢與調(diào)研工作重視新方法新技術(shù)在編制管理中的推廣運(yùn)用復(fù)習(xí)思考1、試分析行政組織的政治性與社會性。2、評述首長制與委員會制。3、試論行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的必要性。4、評述馬克斯·韋伯的官僚制組織理論。第七章行政領(lǐng)導(dǎo)【學(xué)習(xí)要點(diǎn)】

☆了解領(lǐng)導(dǎo)的含義與特點(diǎn)?！盍私庑姓I(lǐng)導(dǎo)的含義與功能?！盍私庑姓I(lǐng)導(dǎo)的類型?！盍私庑姓I(lǐng)導(dǎo)者的含義與特點(diǎn)以及產(chǎn)生方式與類型?！钜话阏莆招姓I(lǐng)導(dǎo)基本理論。☆一般掌握行政領(lǐng)導(dǎo)的方式、方法和藝術(shù)☆重點(diǎn)掌握行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及群體結(jié)構(gòu)。

第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)理論第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政領(lǐng)導(dǎo)群體第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)方法與藝術(shù)主要內(nèi)容第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述一、領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)（一）領(lǐng)導(dǎo)的含義與特點(diǎn)（1）領(lǐng)導(dǎo)的含義一般而言，領(lǐng)導(dǎo)是指在一定的組織或團(tuán)體內(nèi)，運(yùn)用合法權(quán)力，率領(lǐng)和引導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而進(jìn)行的一種高層次的組織管理活動過程。（2）領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)☆領(lǐng)導(dǎo)是一定的組織和團(tuán)體中的特殊勞動?！铑I(lǐng)導(dǎo)是動態(tài)的行為過程。☆領(lǐng)導(dǎo)是高層次的組織管理活動。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)的含義行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)通過決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職能，依法行使其權(quán)力，發(fā)揮其影響，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的過程。行政領(lǐng)導(dǎo)在行政組織中占據(jù)主導(dǎo)地位，在行政管理活動中發(fā)揮著重要作用。（三）行政領(lǐng)導(dǎo)的功能☆確立組織目標(biāo)?！顓R聚隊伍，組織動員群眾?！顓f(xié)調(diào)內(nèi)外。☆激勵和控制。二、行政領(lǐng)導(dǎo)的類型（一）集權(quán)型優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，協(xié)調(diào)有效，控制有力，行動迅速。不足：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中，使下屬缺乏主觀能動性；個人經(jīng)驗(yàn)型決策容易失誤；在缺乏民主與法制的情況下，容易產(chǎn)生拉幫結(jié)派、任人唯親、裙帶關(guān)系等不正之風(fēng)，也不利于對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。（二）分權(quán)型優(yōu)點(diǎn)：集思廣益，可以最大限度地確保決策的科學(xué)化、民主化；各司其職，各負(fù)其責(zé)，能有效發(fā)揮人財物資源的作用；體現(xiàn)了民主原則，能夠調(diào)動下屬人員的積極性和創(chuàng)造性。不足：決策過程緩慢，決策效率低下；很難保證令行禁止，步調(diào)一致；權(quán)力過于分散，有可能使組織陷于混亂無序狀態(tài)。

（三）放任型優(yōu)點(diǎn)：一是最大限度地解放了領(lǐng)導(dǎo)者自身，使他們有足夠的時間進(jìn)行調(diào)查研究活動，考慮大政方針問題，有足夠的時間去處理更應(yīng)該處理的問題；二是最大限度地調(diào)動了下屬人員的工作積極性，使他們有了發(fā)揮主觀能動性和施展才華的機(jī)會。不足：這種類型的領(lǐng)導(dǎo)者，一旦工作失誤或考慮不周，極易失去對組織的控制，造成工作上的被動局面。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)理論一、領(lǐng)導(dǎo)特性理論

行政領(lǐng)導(dǎo)特性理論是西方研究領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的成果，因此又稱領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)理論。它著重研究領(lǐng)導(dǎo)者的個人特性或個人素質(zhì)差異對其成就的影響，以便發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用合格的領(lǐng)導(dǎo)人才。根據(jù)對領(lǐng)導(dǎo)特性來源所作的不同解釋，可以把領(lǐng)導(dǎo)特性理論分為傳統(tǒng)特性理論和現(xiàn)代特性理論。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)特性理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者所具有的特性是天生的，是由遺傳決定的；現(xiàn)代特性理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的特性和品質(zhì)是在實(shí)踐中形成，是可以通過教育訓(xùn)練培養(yǎng)的。二、領(lǐng)導(dǎo)行為理論（一）領(lǐng)導(dǎo)行為四分圖理論結(jié)構(gòu)維度低結(jié)構(gòu)高關(guān)懷高結(jié)構(gòu)高關(guān)懷低結(jié)構(gòu)低關(guān)懷高結(jié)構(gòu)低關(guān)懷關(guān)懷維度（二）管理方格理論1.99.95.51.19.1關(guān)心人關(guān)心工作（三）領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)統(tǒng)一體理論領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用的職權(quán)下級享有的自由度領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)表他的意見并征求有無疑問領(lǐng)導(dǎo)者對部屬“推銷”其決策領(lǐng)導(dǎo)者自行決策并予以宣布領(lǐng)導(dǎo)者提出臨時決策接受修改意見領(lǐng)導(dǎo)者提出問題接受部屬建議再作決策領(lǐng)導(dǎo)者提出限制條件要求集體共同決策領(lǐng)導(dǎo)者允許下屬在允許的范圍內(nèi)自由行動以工作為中心以關(guān)系為中心

三、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論（一）菲徳勒模型類型12345678領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系好好好好差差差差工作任務(wù)明確明確不明確不明確不明確不明確不明確不明確職位權(quán)力強(qiáng)弱強(qiáng)弱強(qiáng)弱強(qiáng)弱有效領(lǐng)導(dǎo)方式工作導(dǎo)向工作導(dǎo)向工作導(dǎo)向關(guān)系導(dǎo)向關(guān)系導(dǎo)向關(guān)系導(dǎo)向關(guān)系導(dǎo)向工作導(dǎo)向(二）領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論下屬成熟度低中低中高高低能力低愿意低能力高愿意高能力低愿意高能力高愿意領(lǐng)導(dǎo)方式命令型說服型參與型授權(quán)型高工作高關(guān)系高工作低關(guān)系低工作高關(guān)系低工作低關(guān)系(三）路徑—目標(biāo)理論

路徑—目標(biāo)理論認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)：一是要明確下屬的工作目標(biāo)，并確保與組織目標(biāo)一致；二是增加獎勵的種類和數(shù)量，以增強(qiáng)下屬實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的吸引力，并提供滿足下屬其他需要的機(jī)會；三是幫助下屬尋求實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的路徑，并協(xié)助他們克服道路中的障礙。(四）領(lǐng)導(dǎo)—參與理論領(lǐng)導(dǎo)—參與理論將領(lǐng)導(dǎo)行為和下屬參與決策聯(lián)系起來，試圖解決在多變的情境中、不同程度的下屬參與決策情況下，哪種領(lǐng)導(dǎo)方式更為有效。領(lǐng)導(dǎo)—參與理論提出了五種典型的領(lǐng)導(dǎo)方式：專斷Ⅰ型。領(lǐng)導(dǎo)者充分利用已掌握的信息和資料，獨(dú)立作出決策或解決問題。專斷Ⅱ型。領(lǐng)導(dǎo)者從下屬那里獲取必要信息，然后獨(dú)立作出決策。協(xié)商Ⅰ型。領(lǐng)導(dǎo)者與相關(guān)下屬進(jìn)行個別討論，取得下屬的意見和建議，然后由領(lǐng)導(dǎo)者自行決策。其決策可能受到或不受下屬的影響。協(xié)商Ⅱ型。領(lǐng)導(dǎo)者和下屬集體討論共同分析問題，征詢意見和建議，然后由領(lǐng)導(dǎo)者自己作出決策。其決策可能受到或不受下屬的影響。團(tuán)隊型。領(lǐng)導(dǎo)者和下屬集體討論，共同作出決策和解決問題。第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政領(lǐng)導(dǎo)群體一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的含義與特點(diǎn)（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者是指經(jīng)選舉或任命，擁有法定權(quán)威，依法行使行政權(quán)力，在行政領(lǐng)導(dǎo)活動中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，處于領(lǐng)導(dǎo)和決策地位的人員。（二）對行政領(lǐng)導(dǎo)者含義的理解☆行政領(lǐng)導(dǎo)者是經(jīng)法定程序選舉或任命產(chǎn)生的?！钚姓I(lǐng)導(dǎo)者要自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任?！钚姓I(lǐng)導(dǎo)者是行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、處于決策地位的行政人員。☆權(quán)力與責(zé)任的對等性。二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)與責(zé)任（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位

行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)構(gòu)按照規(guī)范化程序選舉或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和崗位。行政領(lǐng)導(dǎo)者職位包括三個要素：一是職務(wù)，即行政組織中的具體崗位；二是與職位對稱的工作范圍和工作內(nèi)容、工作量；三是職權(quán)，即要賦予行政領(lǐng)導(dǎo)者與職位相匹配的權(quán)力。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)是指由法律賦予的與職位相當(dāng)?shù)男姓?quán)力。職權(quán)是行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的資格和條件。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)按其來源分為兩類，一類是固有職權(quán)，即法律規(guī)定的與職位相當(dāng)?shù)男姓?quán)力；一類是授予職權(quán)，根據(jù)特殊需要由上級授予處理具體行政事務(wù)的權(quán)力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職責(zé)是一個事物的兩方面，行使職權(quán)本身也就是履行職責(zé)，職權(quán)與職責(zé)具有統(tǒng)一性。（三）行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政領(lǐng)導(dǎo)職位上履行職權(quán)過程中必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任由多方面構(gòu)成，主要包括：

☆政治責(zé)任。政治責(zé)任，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者因違反特定的政治義務(wù)或不正確履行其職權(quán)從而導(dǎo)致政治上的否定性后果。

☆法律責(zé)任。法律責(zé)任，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在履行職權(quán)時違背或觸犯有關(guān)法律法規(guī)所形成的責(zé)任，根據(jù)所造成的后果輕重不同，受到法律的處罰與制裁。

☆行政責(zé)任。行政責(zé)任，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行使行政權(quán)力時，違背了法律和行政法規(guī)規(guī)定，沒有履行或不當(dāng)行使了其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力所形成的責(zé)任。

☆道德責(zé)任。道德責(zé)任，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在履行職權(quán)的過程中因違反社會公德和公務(wù)員職業(yè)道德而需要承擔(dān)的責(zé)任。三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式與類型（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式（1）選任制選任制是依據(jù)法定程序通過選舉產(chǎn)生并任用行政領(lǐng)導(dǎo)者的方式。選舉又分為直接選舉和間接選舉、差額選舉和等額選舉等。這種方式多適用于綜合管理類的行政領(lǐng)導(dǎo)者。選任制的優(yōu)點(diǎn)在于，一是權(quán)力來源有明顯的合法性、權(quán)威性，有較牢固的基礎(chǔ)；二是選舉人能廣泛表達(dá)自己的選擇意愿，被選舉人必須對選舉人負(fù)責(zé)，體現(xiàn)民主管理的原則。但與其他方式相比，選任制的運(yùn)用對環(huán)境條件要求較高，若條件不具備易陷于形式主義，資源耗費(fèi)較多，且可能給一些嘩眾取寵者以可乘之機(jī)。（2）委任制

委任制是指有任免權(quán)的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)法律、規(guī)定和任職條件要求，通過法定程序決定和命令，委派人員擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的方式。委任制簡便易行，迅速高效，有利于治事與用人的統(tǒng)一，有利于在行政機(jī)關(guān)中貫徹行政首長負(fù)責(zé)制，有利于上級對下級的統(tǒng)一指揮，有利于保障政令暢通，形成高效的決策和執(zhí)行系統(tǒng)。但在民主機(jī)制不健全，法制不完善、監(jiān)督力量有限的情況下，易出現(xiàn)任人唯親、買官賣官等腐敗現(xiàn)象。（3）考任制考任制指任免機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，公布范圍條件，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄用產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的方式。考任制的優(yōu)點(diǎn)顯而易見，它具有透明性，向所有符合條件的人開放，程序規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)一致，有利于激發(fā)人的上進(jìn)心。但其不足之處在于，它主要同側(cè)重于對參與者知識水平和業(yè)務(wù)能力的考核，而對于參與者在實(shí)際工作的成績、能力、素質(zhì)和個人品德則無法全面體現(xiàn)出來，因此需要經(jīng)過組織考察、試用期制度等來補(bǔ)充完善。

（4）聘任制聘任制是指根據(jù)工作需要，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，對專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位通過簽訂人事合同的方式產(chǎn)生的行政領(lǐng)導(dǎo)者。行政領(lǐng)導(dǎo)聘任制拓寬了機(jī)關(guān)選人、用人渠道，改善了機(jī)關(guān)用人方式，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的弊端，使人才流動更加合理。但通過聘任產(chǎn)生的行政領(lǐng)導(dǎo)人員太多則不利于行政組織系統(tǒng)的穩(wěn)定。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型（1）按產(chǎn)生方式的不同，行政領(lǐng)導(dǎo)者可分為選任產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者，委任產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者，考任產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者和聘任產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者。（2）根據(jù)行政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威基礎(chǔ)，可以分為正式行政領(lǐng)導(dǎo)者和非正式行政領(lǐng)導(dǎo)者。（3）按工作性質(zhì)或在行政組織中所處管理層次的不同，行政領(lǐng)導(dǎo)者可以分為高層領(lǐng)導(dǎo)者、中層領(lǐng)導(dǎo)者和基層領(lǐng)導(dǎo)者。（4）依據(jù)職權(quán)和業(yè)務(wù)性質(zhì)，行政領(lǐng)導(dǎo)者可分為全面的行政領(lǐng)導(dǎo)者和專門領(lǐng)域的行政領(lǐng)導(dǎo)者。四、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)（一）政治素質(zhì)☆政治思想境界。☆政治理論水平?！钫纹焚|(zhì)。（二）知識素質(zhì)☆專業(yè)知識?！钌鐣R?！罟芾碇R。（三）能力素質(zhì)☆思維能力?！顒?chuàng)新能力?！罱M織協(xié)調(diào)能力?！畋磉_(dá)能力。（四）身心素質(zhì)☆身體素質(zhì)?！钚睦硭刭|(zhì)。

五、行政領(lǐng)導(dǎo)者的群體結(jié)構(gòu)（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)的含義與作用（1）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)是指由各種不同狀況的行政領(lǐng)導(dǎo)者有機(jī)結(jié)合而形成的領(lǐng)導(dǎo)集體。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)的作用☆合理的行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)有利于行政領(lǐng)導(dǎo)者個體作用的發(fā)揮?！詈侠淼男姓I(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)群體的整體功能?！詈侠淼男姓I(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)有利于行政領(lǐng)導(dǎo)群體的新陳代謝，使領(lǐng)導(dǎo)群體處于動態(tài)平衡中，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的正常交接。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)的形式（1）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體的智能結(jié)構(gòu)。（3）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體的氣質(zhì)性格結(jié)構(gòu)。（4）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體的年齡結(jié)構(gòu)。第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)方法與藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法（一）行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義與特點(diǎn)（1）行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義行政領(lǐng)導(dǎo)方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動中，為履行領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種措施和手段的總和。

（2）行政領(lǐng)導(dǎo)方法的特點(diǎn)☆目的性。☆客觀性?！顒討B(tài)性?！钜?guī)范性。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)的基本方法（1）實(shí)事求是的方法。（2）群眾路線的方法。（3）矛盾分析的方法。二、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)（一）行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的特點(diǎn)（1）科學(xué)性；（2）靈活性；（3）創(chuàng)造性；（4）多樣性。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的內(nèi)容（1）授權(quán)藝術(shù)；（2）用人藝術(shù)；（3）協(xié)調(diào)藝術(shù)；（4）運(yùn)用時間藝術(shù)。復(fù)習(xí)思考1．行政領(lǐng)導(dǎo)的含義與功能。2．行政領(lǐng)導(dǎo)的類型。3．行政領(lǐng)導(dǎo)特性理論。4．行政領(lǐng)導(dǎo)行為理論。5．行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論。6．行政領(lǐng)導(dǎo)者職位、職權(quán)和責(zé)任的關(guān)系。7．行政領(lǐng)導(dǎo)者群體結(jié)構(gòu)的形式。8．基本行政領(lǐng)導(dǎo)方法。9．行政領(lǐng)導(dǎo)方法與行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)區(qū)別與聯(lián)系。第八章人事行政“為政之要，惟在得人，用非其才，必難致治?！?/p>

——李世民“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！?/p>

——毛澤東“有怎樣的人事行政制度，就有怎樣的官吏，有怎樣的官吏，就有怎樣的政府?！薄獜埥痂b第一節(jié)人事行政概述第二節(jié)人事行政理論第三節(jié)國家公務(wù)員制度第四節(jié)人事行政變革主要內(nèi)容第一節(jié)人事行政概述一、人事行政的含義人事行政是指國家人事行政機(jī)關(guān)依法對行政管理活動中的行政人員和行政事務(wù)之間的關(guān)系以及行政人員相互之間的關(guān)系所實(shí)施的一整套管理活動或管理行為，具體包括對國家行政人員的錄用、考核、培訓(xùn)、交流、獎懲、紀(jì)律、工資、福利、退休等方面的規(guī)劃和管理。人事行政的主體是國家人事行政機(jī)關(guān)；人事行政的對象主要是國家行政人員；人事行政的依據(jù)是法律或法規(guī)；人事行政的目的在于實(shí)現(xiàn)行政人員與行政事務(wù)的最優(yōu)結(jié)合?？荚嚳己?、晉升為功不斷更新、合理流動揚(yáng)長避短、人事兩宜智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理依法管理、事權(quán)一致任人唯賢、德才兼?zhèn)涠?、人事行政的基本原則人事行政是提高行政績效的關(guān)鍵因素人事行政是鞏固國家政權(quán)的重要保證人事行政是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段人事行政是合理開發(fā)利用人力資源的重要途徑三、人事行政的地位與作用第二節(jié)人事行政理論一、人性假設(shè)理論1234經(jīng)濟(jì)人假設(shè)社會人假設(shè)自我實(shí)現(xiàn)人假設(shè)復(fù)雜人假設(shè)內(nèi)容型激勵理論

行為改造型激勵理論馬斯洛：需要層次理論阿爾蒙德：ERG理論麥克利蘭：成就需要理論赫茲伯格：“激勵-保健”雙因素理論

斯金納：強(qiáng)化理論凱利：歸因理論綜合型激勵理論波特、勞勒：綜合激勵模式豪斯：綜合激勵力量結(jié)構(gòu)理論過程型激勵理論弗洛姆：期望理論亞當(dāng)斯：公平

理論洛克：目標(biāo)設(shè)置理論

二、激勵理論

三、人力資本理論（一）舒爾茨的人力資本理論1960年，舒爾茨在就任美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會主席時，發(fā)表了題為“人力資本投資”的演說，引起美國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的轟動，標(biāo)志著現(xiàn)代人力資本理論體系的創(chuàng)立。人力資本：凝集在勞動者本身的知識、技能及其所表現(xiàn)出來的勞動能力，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的主要因素，是一種有效率的經(jīng)濟(jì)。舒爾茨(TheodoreW.Shultz，1902－1998），美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、“人力資本理論之父”，1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者。人力資本投資的五個方面：（1）衛(wèi)生保健設(shè)施和服務(wù)，概括地說包括影響人的預(yù)期壽命、體力和耐力、精力和活動的全部開支；（2）在職培訓(xùn)，包括由商社組織的舊式學(xué)徒制；（3）正規(guī)的初等、中等和高等教育；（4）不是由商社組織的成人教育計劃，特別是農(nóng)業(yè)方面的校外學(xué)習(xí)計劃；（5）個人和家庭進(jìn)行遷移以適應(yīng)不斷變化的就業(yè)機(jī)會。舒爾茨對人力資本理論的貢獻(xiàn)：第一次明確地闡述了人力資本投資理論，使其沖破重重歧視與阻撓成為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個新的門類；進(jìn)一步研究了人力資本形成的方式與途徑，并對教育投資的收益率和教育對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)做了定量的研究。（二）貝克爾的人力資本理論系統(tǒng)闡述了形成人力資本的各類投資及及其收益。人力資本是通過人力投資形成的資本，主要由教育支出、保健支出、勞動力國內(nèi)流動的支出或用于移民入境的支出等構(gòu)成。投資活動大體上可分為主要影響未來福利的投資和主要影響現(xiàn)期福利的投資兩種。一般情況下，只有當(dāng)預(yù)期收益的現(xiàn)值至少等于支出的現(xiàn)值時，人們才愿意做出用于滿足未來需求的支出。因此，“唯一決定人力資本投資量的最重要因素可能是這種投資的有利性或收益率”。貝克爾(GaryS.Becker,1930-），美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1992年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主，著有《歧視經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《生育力的經(jīng)濟(jì)分析》、《人力資本》、《人類行為的經(jīng)濟(jì)分析》等。貝克爾對人力資本理論的最大貢獻(xiàn)在于注重微觀分析，注意將人力資本投資理論與收入分配結(jié)合起來，從而彌補(bǔ)了舒爾茨只重視宏觀的缺陷。但由于沿用了舒爾茨的人力資本概念，缺乏對人力資本本質(zhì)的分析和全面的研究等，貝克爾的人力資本理論仍然存在一定的缺陷。第三節(jié)國家公務(wù)員制度一、公務(wù)員制度的形成（一）西方國家公務(wù)員制度的形成英美式類型

德、法、日式類型

與恩賜官爵制和政黨分肥制斗爭過程中形成原有官僚制和封建制基礎(chǔ)上形成（二）我國公務(wù)員制度的形成發(fā)展歷程：四大階段決策試點(diǎn)

探索醞釀?wù)酱_立

深化完善以“事”為中心將適合分類的各種職位，按照工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小和所需人員的任職資格條件而進(jìn)行的職位類別和等級系列的劃分

以“人”為中心以人為對象進(jìn)行分類。它的分類依據(jù)是個人所具備的條件以及公務(wù)員的身份品位分類

職位分類

二、品位分類與職位分類更新機(jī)制監(jiān)督機(jī)制

錄用任免培訓(xùn)交流回避懲戒申訴和控告三、公務(wù)員的管理機(jī)制辭職辭退退休考核職務(wù)升降獎勵工資福利保險激勵機(jī)制第四節(jié)人事行政變革注重人力資源開發(fā)ABCD加強(qiáng)對文官的政治控制實(shí)行彈性化管理推行績效評估及靈活的付酬制度一、西方國家人事行政的變革二、中國人事行政的變革（一）實(shí)行競爭上崗與公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部（二）探索政府雇員制

（三）創(chuàng)新績效考核

（四）重視人力資源開發(fā)

復(fù)習(xí)思考1．簡述人事行政的含義。2．簡述人事行政的基本原則。3．闡述人事行政理論。4．簡述我國公務(wù)員制度的發(fā)展歷程。5．比較分析職位分類和品位分析。6．簡述公務(wù)員的管理機(jī)制。7．簡述當(dāng)代人事行政的變革動向。第九章行政決策主要內(nèi)容第一節(jié)行政決策概述第二節(jié)行政決策模式第三節(jié)行政決策體制與程序第一節(jié)行政決策概述一、行政決策的含義與特點(diǎn)行政決策是指享有行政權(quán)力的組織或個人為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，在系統(tǒng)分析主客觀條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行行動方案設(shè)計、評價和選擇的創(chuàng)造性思維活動過程。主體擁有行政權(quán)力的組織和個人內(nèi)容具有廣泛性結(jié)果具有普遍的約束力目標(biāo)具有非營利性行政決策的特點(diǎn)二、行政決策的地位與作用行政管理的前提和依據(jù)貫穿于行政管理的全過程決定著行政管理的成敗三、行政決策的類型戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)術(shù)決策程序化決策與非程序化決策常規(guī)決策與危機(jī)決策初始決策與追蹤決策確定型、不確定型與風(fēng)險型決策第二節(jié)行政決策模式一、完全理性決策模式二、有限理性決策模式三、漸進(jìn)決策模式四、集團(tuán)決策模式五、精英決策模式第三節(jié)行政決策體制與程序一、行政決策體制決策咨詢系統(tǒng)決策中樞系統(tǒng)決策信息系統(tǒng)二、行政決策程序調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題科學(xué)預(yù)測、確定目標(biāo)合理設(shè)計、擬定方案綜合評價、選擇方案局部試驗(yàn)、完善實(shí)施復(fù)習(xí)思考1.試析確定型、非確定型和風(fēng)險型決策的異同。2.評述有限理性決策模式。3.評述集團(tuán)決策模式。4.你認(rèn)為應(yīng)如何發(fā)揮現(xiàn)代行政決策體制的功能與作用。第十章行政執(zhí)行主要內(nèi)容第一節(jié)行政執(zhí)行概述第二節(jié)行政指揮第三節(jié)行政協(xié)調(diào)第四節(jié)行政控制第一節(jié)行政執(zhí)行概述一、行政執(zhí)行的含義與特點(diǎn)行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)及其人員將行政決策付諸實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的全部活動。實(shí)踐性時效性靈活性經(jīng)常性強(qiáng)制性目的性行政執(zhí)行的特點(diǎn)二、行政執(zhí)行的地位與作用行政管理的重要環(huán)節(jié)檢驗(yàn)和修正行政決策的標(biāo)準(zhǔn)評估行政管理工作的客觀依據(jù)三、行政執(zhí)行的步驟準(zhǔn)備階段實(shí)施階段總結(jié)階段第二節(jié)行政指揮一、行政指揮的含義行政指揮是行政領(lǐng)導(dǎo)者憑借自身的權(quán)力和影響力，對下屬進(jìn)行調(diào)度，指導(dǎo)他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而展開活動的行為。二、行政指揮的類型與方式直接指揮與間接指揮命令式指揮與指導(dǎo)式指揮行政指揮的類型三、行政指揮的內(nèi)容與要求行政指揮的內(nèi)容下達(dá)目標(biāo)任務(wù)確定權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)出行為指令配置并調(diào)整資源樹立和維護(hù)指揮者的權(quán)威合理分配權(quán)力靈活運(yùn)用指揮方式堅持指揮的原則行政指揮的要求第三節(jié)行政協(xié)調(diào)

行政協(xié)調(diào)的特點(diǎn)互利性主體廣泛性結(jié)果不確定性平等性對象復(fù)雜性一、行政協(xié)調(diào)的特點(diǎn)二、行政協(xié)調(diào)的前提條件下行溝通、上行溝通與雙向溝通正式溝通與非正式溝通書面溝通與口頭溝通溝通的類型行政協(xié)調(diào)的根本目的是謀求行政行為的和諧、一致，它以有效溝通為前提條件。提高人的思想覺悟、培養(yǎng)良好的道德品質(zhì)達(dá)成對決策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)方式方法的共識克服阻力、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)溝通在行政協(xié)調(diào)中的作用三、行政協(xié)調(diào)的原則與方法客觀公正以人為本靈活機(jī)動注重整體行政協(xié)調(diào)的原則醞釀協(xié)商冷處理建議說明思想教育行政協(xié)調(diào)的方法第四節(jié)行政控制一、行政控制的前提與步驟行政控制是指行政領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)決策目標(biāo)的要求，對決策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，以保證決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。行政控制的前提要有計劃要有組織結(jié)構(gòu)衡量成效確立標(biāo)準(zhǔn)糾正偏差行政控制的步驟二、行政控制的類型現(xiàn)場控制事后控制預(yù)先控制三、行政控制的方法行政控制的方法自我控制預(yù)算控制法制控制程序控制復(fù)習(xí)思考1.試析行政執(zhí)行的地位與作用。2.試析行政指揮的特點(diǎn)。3.試析行政協(xié)調(diào)的前提條件。4.比較預(yù)先控制、現(xiàn)場控制與事后控制。第九章財務(wù)行政本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)財務(wù)行政的含義與功能財政預(yù)算財政收入財政支出財務(wù)行政的進(jìn)一步改革第一節(jié)財務(wù)行政概述

一、財務(wù)行政的含義與特點(diǎn)（一）含義財務(wù)行政是國家各級行政管理部門為履行行政職能，對公共財政資金的收入和支出實(shí)施管理和監(jiān)督的行政管理活動。為政府有效履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障。

“百政之舉，非財不行”

--（清）康有為

“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！?/p>

--(宋)蘇轍

“財政乃庶政之母”

--（英國）亞當(dāng)·斯密（二）財務(wù)行政的特點(diǎn)基礎(chǔ)性。財務(wù)行政是國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等眾多行政管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)與根本。公共性。財務(wù)行政以滿足社會公共需要為主導(dǎo)目標(biāo)和工作重心。非營利性。財務(wù)行政的動機(jī)不是取得相應(yīng)的報償或盈利，而是滿足社會公共需要，追求社會公共利益。連續(xù)性。財務(wù)行政作為政府的財政收支計劃，具有很強(qiáng)的周期性和連續(xù)性。

二、財務(wù)行政的功能資源配置收入分配經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)績效監(jiān)督馬斯格雷夫(RichardAbelMusgrave）

財政預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財政收支計劃，是政府籌集、分配和管理財政資金的重要工具。

包括預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算和審計等環(huán)節(jié)，反映了公共部門的所有經(jīng)濟(jì)活動，是現(xiàn)代國家政府進(jìn)行公共財政管理所必需的一種管理工具。

第一節(jié)財政預(yù)算

財政預(yù)算是財政行政發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，從預(yù)算的產(chǎn)生到發(fā)展為現(xiàn)代預(yù)算制度，內(nèi)涵得到了不斷的完善和充實(shí)。毛澤東同志曾經(jīng)深刻指出：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動的范圍和方向?！?/p>

一、財政預(yù)算的特點(diǎn)與類別

（一）財政預(yù)算的特點(diǎn)1.公共性財政預(yù)算分配的內(nèi)容和目的都要滿足社會公共需要，預(yù)算的運(yùn)行方式要實(shí)現(xiàn)公開、透明和規(guī)范。2.計劃性計劃性是指財政預(yù)算體現(xiàn)了對財政收支規(guī)模、收入來源和支出用途的事先設(shè)想和預(yù)計。3.法律性法律性是指財政預(yù)算的形成和執(zhí)行結(jié)果都要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，是現(xiàn)代預(yù)算的一個鮮明特征。4.統(tǒng)一性預(yù)算資金作為集中性的政府財政資金，其規(guī)模、來源、去向和收支結(jié)構(gòu)由國家進(jìn)行統(tǒng)一安排。（二）財政預(yù)算的類別1.單一預(yù)算與復(fù)式預(yù)算單一預(yù)算又稱單式預(yù)算，是指在預(yù)算年度內(nèi)，將全部公共收入和支出編入一個預(yù)算，是一種傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式。復(fù)式預(yù)算是20世紀(jì)30年代在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來，主要是指在預(yù)算年度內(nèi)將全部預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，分別匯編成.兩個或兩個以上的預(yù)算，以特定的預(yù)算收入來源保證特定的預(yù)算支出，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。一般分為經(jīng)常預(yù)算、資本預(yù)算和專項(xiàng)基金預(yù)算。2.增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算，是指財政收支計劃指標(biāo)是在以前財政年度的基礎(chǔ)上，按新的財政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的預(yù)算形式。零基預(yù)算，是指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算形式。3.項(xiàng)目預(yù)算與績效預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算，是指只反映項(xiàng)目的用途和支出金額，而不考慮其支出經(jīng)濟(jì)效果的預(yù)算形式?？冃ьA(yù)算是指根據(jù)成本效益比較的原則，決定支出項(xiàng)目是否必要及其金額大小的預(yù)算形式。財政預(yù)算還有一些其他分類方法，按照收支管理范圍可分為總預(yù)算和單位預(yù)算，按照預(yù)算級次可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算，根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行可分為經(jīng)常預(yù)算和追加預(yù)算，根據(jù)預(yù)算作用的時間可分為年度預(yù)算和中長期預(yù)算等。

二、財政預(yù)算的程序財政預(yù)算的程序一般包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算編制和預(yù)算監(jiān)督幾個過程。我國的預(yù)算管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理和權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，分為中央、省、市、縣和鄉(xiāng)共5級預(yù)算，省級及其以下預(yù)算稱為地方預(yù)算。（一）預(yù)算編制（二）預(yù)算審批（三）預(yù)算執(zhí)行（四）決算編制（五）預(yù)算監(jiān)督財政資金的收入和支出管理是財務(wù)行政的主要內(nèi)容，通過財政收入將社會資源集中到政府手中，再通過財政支出由政府支配使用。曾有人做過形象的比喻，說政府要思考的就兩件事：如何收稅+如何把錢花出去？第三節(jié)財政收入與支出一、財政收入財政收入是國家為滿足行政職能需要，通過一定形式和渠道集中起來的貨幣資金，是國家占有的以貨幣表現(xiàn)的一定量的國民總收入。按收入形式分為稅收收入、政府收費(fèi)收入和債務(wù)收入；按是否納入預(yù)算體系分為預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入；另外還有經(jīng)常性收入和臨時性收入等分類方法。國際貨幣基金組織把政府的財政收入分為稅收收入社會交款收入贈與收入和其他收入4類影響財政收入水平的因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入分配體制以及價格水平等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平反映了一個國家生產(chǎn)消費(fèi)的豐裕程度和經(jīng)濟(jì)效益高低，一般而言，財政收入規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比。（一）稅收收入按照通常的定義，稅收收入是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制取得的財政收入。馬克思曾深刻指出，“國家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”。稅收收入是世界各國財政收入的主要形式，一般具有強(qiáng)制性、無償性和固定性的特點(diǎn)。1.稅收要素納稅人。又稱納稅主體，指稅法規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個人，可以是公民或居民等自然人，也包括依法成立的能獨(dú)立行使法定權(quán)利和承擔(dān)法定義務(wù)的社會組織等法人。課稅對象?；蚍Q稅收客體，是稅法規(guī)定的征稅目的物，也是稅種之間區(qū)別的主要標(biāo)志?，F(xiàn)代國家的課稅對象主要包括所得、商品和財產(chǎn)三大類。課稅標(biāo)準(zhǔn)。征稅時的實(shí)際依據(jù)，對于紛繁復(fù)雜的課稅對象而言，稅收需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對課稅對象進(jìn)行計量。稅率。稅率是對課稅對象征稅的比例，是國家稅收制度的核心，反映征稅的深度，體現(xiàn)國家的稅收政策。2.稅收分類從不同的角度可以對稅收進(jìn)行不同的分類。按照課稅對象的性質(zhì)可分為商品稅、所得稅和財產(chǎn)稅，按照稅源可分為直接稅和間接稅，按照課稅標(biāo)準(zhǔn)可分為從量稅和從價稅，以及中央稅和地方稅的劃分等。（1）商品稅。商品稅泛指所有以商品為征稅對象的稅類，課稅對象普遍，以商品和非商品的流轉(zhuǎn)額為計稅依據(jù)，大多使用比例稅率，計征簡便。商品稅主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、土地增值稅及一些地方性工商稅種。增值稅是對商品價值中增值額部分課征的稅收，是在許多國家廣泛采用的一個稅種，增值額指企業(yè)生產(chǎn)商品過程中新創(chuàng)造的價值，分為生產(chǎn)型、收入型和消費(fèi)型3種類型。消費(fèi)稅的課稅對象是消費(fèi)品的消費(fèi)收入，從事生產(chǎn)和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個人均為消費(fèi)稅的納稅人，消費(fèi)稅采取從價定率和從量定額的征稅辦法。關(guān)稅是世界各國普遍征收的一個稅種，是指一國海關(guān)對進(jìn)出境的貨物或者物品征收的一種稅。按征收方法分為從價關(guān)稅和從量關(guān)稅，按征稅商品流向分為對進(jìn)口和出口商品征收的進(jìn)口稅和出口稅。營業(yè)稅是以納稅人從事經(jīng)營活動的營業(yè)額為課稅對象的稅種，包括提供應(yīng)稅勞動和服務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)等營業(yè)行為。（2）所得稅。

所得稅是對所有以所得額為課稅對象的稅種的總稱，是國家籌措資金的重要手段，也是促進(jìn)社會公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要手段。

所得課稅備受各國重視，是有效的再分配手段和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要工具，被稱為“內(nèi)在穩(wěn)定器”，構(gòu)成了西方發(fā)達(dá)國家財政政策的核心內(nèi)容。

所得稅主要包括企業(yè)所得稅、個人所得稅。（3）財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅是對納稅人擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn)就其數(shù)量或價值額征收的稅收。財產(chǎn)稅是歷史最悠久的稅收，以財產(chǎn)價值或財產(chǎn)收益為計稅依據(jù)，是一個稅收體系。財產(chǎn)稅課稅較為公平，有利于促進(jìn)社會資源合理配置，但因財產(chǎn)和資源的生成和增長速度較慢，一般不是一個國家的主要稅種，多為地方稅種。（二）政府收費(fèi)1.政府收費(fèi)的范疇政府收費(fèi)是指政府因履行直接服務(wù)職責(zé)或者提供公共物品和設(shè)施而向社會公眾收取的費(fèi)用，也是國家財政收入的組成部分。政府收費(fèi)主要包括使用費(fèi)和規(guī)費(fèi)。

2.政府收費(fèi)的種類我國政府收費(fèi)的種類和項(xiàng)目較多，按收費(fèi)的內(nèi)容大致可以分為以下幾類：第一類是政府專項(xiàng)收入，包括排污費(fèi)收入、水資源費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價款收入、國家留成油銷售后上繳收入等。二類是政府行政事業(yè)性收費(fèi)收入，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對象收取的費(fèi)用，如公安、農(nóng)業(yè)、交通和建設(shè)等行政事業(yè)性收費(fèi)收入。第三類是政府罰沒收入，指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對違法違章者實(shí)施經(jīng)濟(jì)罰款的款項(xiàng)、沒收的贓款和贓物變價款，如一般罰沒收入和緝毒緝私罰沒收入等。第四類是國有資本經(jīng)營收入。第五類是國有資源（資產(chǎn)）的有償使用收入。最后一類是其他政府收費(fèi)收入。

3.政府收費(fèi)與稅收的關(guān)系一是稅收與政府提供的商品和服務(wù)沒有直接聯(lián)系，而收費(fèi)與政府提供的特定商品和服務(wù)有直接聯(lián)系。二是稅收是政府一般的籌資手段，而收費(fèi)往往是作為部門和地方政府特定用途的籌資手段。三是稅收收入作為政府的主要收入，必須納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌使用，而收費(fèi)有所不同。四是稅收的法治性和規(guī)范性強(qiáng)，而收費(fèi)的法治性和規(guī)范性相對較差。（三）公債收入公債收入是政府舉借的債務(wù)收入，或者說是政府取得財政收入的一種有償形式，包括中央政府和地方政府的債務(wù)收入，通常將中央政府的債務(wù)收入稱為國債收入。國債收入是指中央政府在國內(nèi)外發(fā)行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務(wù)收入。被稱為“金邊債務(wù)”。1.公債的政策功能彌補(bǔ)財政赤字?；I集建設(shè)資金。調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。2.公債負(fù)擔(dān)與償還公債都會形成一種社會負(fù)擔(dān)，其衡量指標(biāo)包括：一是歷年累計的公債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，稱為公債負(fù)擔(dān)率。二是債務(wù)依存度，指當(dāng)年公債發(fā)行額占中央財政支出的比重，體現(xiàn)了中央支出對債務(wù)的依賴程度。三是當(dāng)年國債債息支付額占中央財政經(jīng)常收入的比重，用來衡量政府的償還能力。二、財政支出財政支出是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為提供公共物品和服務(wù)、履行管理職能、滿足社會共同需要而進(jìn)行的財政資金的支付，是國家將通過各種形式籌集的財政收入進(jìn)行分配和使用的過程。財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)既反映著政府介入社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的范圍、領(lǐng)域和力度，也反映著財政在經(jīng)濟(jì)生活和社會生活中的地位。國際貨幣基金組織則把財政支出具體分為一般公共服務(wù)、國防、教育、保健、社會保障和福利、住房和社區(qū)生活設(shè)施、其他社區(qū)和社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)以及無法歸類的其他支出等。按照財政支出的性質(zhì)一般分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。

（一）購買性支出購買性支出又稱消耗性支出，是指政府購買商品和勞務(wù)，包括購買進(jìn)行日常政務(wù)活動所需要的或者進(jìn)行政府投資所需要的各種物品和勞務(wù)的支出，由社會消費(fèi)性支出和財政投資性支出組成。1.社會消費(fèi)性支出社會消費(fèi)性支出是政府直接在市場上購買并消耗商品和服務(wù)所形成的財政支出。國防支出。行政管理支出。教科文體衛(wèi)支出。2.財政投資性支出財政投資性支出是政府將從國民收入中籌集起來的財政資金用于國民經(jīng)濟(jì)各部門的一種集中性、政策性投資。（二）轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)移性支出是指政府按照一定方式，將一部分財政資金無償?shù)?、單方面轉(zhuǎn)移給居民和其他受益者，主要由社會保障支出、補(bǔ)貼支出和稅收支出等組成。

1.社會保障支出社會保障制度是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補(bǔ)貼等一系列制度的總稱，作為社會性事業(yè)，政府的介入和財政支出不僅有助于彌補(bǔ)市場失靈，也能增強(qiáng)社會抗拒風(fēng)險的能力，提高整個社會的福利水平。2.財政補(bǔ)貼支出財政補(bǔ)貼是一種影響相對價格結(jié)構(gòu)，能夠改變資源配置結(jié)構(gòu)的政府無償支出，主要是為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)而向企業(yè)或個人提供的一種補(bǔ)償。從政府角度看，支付是無償?shù)模瑥念I(lǐng)取補(bǔ)貼者角度看，則意味著實(shí)際收入的增加。3.稅收支出稅收支出是以特定的法律條款規(guī)定的、給予特定類型的活動或納稅人以各種稅收優(yōu)惠待遇而形成的財政收入損失或放棄的財政收入，也可以從另一角度看成財政支出，因此西方發(fā)達(dá)國家將稅收支出列入財政預(yù)算支出，屬于政府的間接性支出，實(shí)質(zhì)上也是財政補(bǔ)貼支出。稅收支出分為照顧性稅收支出和刺激性稅收支出，第四節(jié)財務(wù)行政改革

新中國成立以來，適應(yīng)不同時期政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，我國的財務(wù)行政管理也從體制的層面進(jìn)行了多次變革，從建國初期的高度集中管理逐步轉(zhuǎn)向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散管理，變革的重點(diǎn)主要是圍繞中央政府和地方政府的財政收支范圍和權(quán)限展開。一、財務(wù)行政改革歷程新中國成立后，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下我國實(shí)行高度集中統(tǒng)一的財務(wù)行政管理。1950年中央政府頒發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，建立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財務(wù)行政體制，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一管理財政收支，各地方的主要收入一律結(jié)繳中央金庫，地方開支由中央核定并按月支付，建立了統(tǒng)一的預(yù)決算、審計和財政監(jiān)察制度。1978年黨的十一屆三中全會后我國進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制的全面改革，財務(wù)行政由高度集中趨向逐步放開，形成相對分散的局面。（一）收支包干的財務(wù)行政1980年起我國開始實(shí)行劃分收支、分級包干、分灶吃飯的財務(wù)行政體制。明確了中央政府和地方政府的收支范圍，財政收入實(shí)行分類分成包干，分為中央財政固定收入、