行政訴訟法教案

行政訴訟法教案

第一章行政訴訟法學(xué)導(dǎo)論

教學(xué)要求與目的：

1、掌握行政訴訟法學(xué)的基本理論，能夠比較準(zhǔn)確地分析行政訴訟與民事訴

訟、刑事訴訟的聯(lián)系和區(qū)別。

2、明確行政訴訟的概念的范疇，以現(xiàn)行法律規(guī)范為依據(jù)，準(zhǔn)確給行政訴訟

下定義。

3、從個(gè)體與國(guó)家、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系角度分析出行政訴訟的基本功能。

4、準(zhǔn)確把握行政訴訟基本原則的內(nèi)容。

教學(xué)重點(diǎn)與難點(diǎn)：

重點(diǎn)：止確理解行政訴訟的概念；掌握行政訴訟的基本原則的內(nèi)容。

難點(diǎn)：行政訴訟概念的界定；行政訴訟中人民法院對(duì)行政行為合法性審查；

確定行政訴訟特殊原則內(nèi)容的理論基礎(chǔ)。

教學(xué)方法：講授

學(xué)時(shí)：2學(xué)時(shí)

第一節(jié)行政訴訟法學(xué)概述

行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟并列為三大訴訟，但相對(duì)而言，行政訴訟的

理論研究、立法實(shí)踐略顯單薄。行政訴訟與人的衣食住行息息相關(guān)。行政訴訟主

要解決行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為是否合法的問(wèn)題（行政法的原則包括合法性

原則和合理性原則），其中原告只能是公民、法人或者其他組織等相對(duì)人或者利

害關(guān)系人，而被告只能是做出行政行為的行政主體，即行政機(jī)關(guān)或者是法律、法

規(guī)授權(quán)的組織。這一法律制度是為公民、法人或者其他組織在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者

法律法規(guī)授權(quán)的組織所做出具體行政行為侵犯了自己合法權(quán)益時(shí)，提供法律上的

救濟(jì)途徑的手段。故又被稱(chēng)為“民告官二

作為一項(xiàng)法律制度，行政訴訟在我國(guó)產(chǎn)生較晚；同時(shí)，由于我國(guó)的具體情況所決

定，我國(guó)的行政訴訟與其他國(guó)家的行政訴訟區(qū)別很大。了解和掌握我國(guó)的行政訴

訟制度，必須先把握行政訴訟的概念、行政訴訟的功能、行政訴訟的特征等一般

性問(wèn)題。

一，行政訴訟的概念和特征

（一）行政訴訟的概念

在我國(guó)，傳統(tǒng)的行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律

法規(guī)授權(quán)的組織或者其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，依法定

程序向人民法院起訴，人民法院在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參加下，對(duì)具體行

政行為進(jìn)行審理并做出裁決的活動(dòng)。行政主體的原告身份恒定，訴訟權(quán)利和義務(wù)

恒定。行政訴訟從靜態(tài)上講，是一項(xiàng)制度；從動(dòng)態(tài)上而言，是一種活動(dòng)。

（二）我國(guó)行政訴訟的特征

1、受理主體--行政案件由人民法院受理和審理。我國(guó)法院只設(shè)一套人民法

院系統(tǒng)，在人民法院內(nèi)部設(shè)有行政審判庭，受理和審理案件，并不象法國(guó)或德國(guó)

設(shè)有專(zhuān)門(mén)的行政法院。同時(shí)，專(zhuān)門(mén)人民法院不設(shè)行政審判庭，不受理行政案件。

也不同于英美法系國(guó)家的做法，我國(guó)在普通法院內(nèi)部設(shè)有專(zhuān)門(mén)審理行政案件的行

政庭，而英美法系國(guó)家沒(méi)有。

2、對(duì)象--人民法院審理的行政案件只限于就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合

法性發(fā)生的爭(zhēng)議。就抽象行政行為及具體行政行為的合理性發(fā)生的爭(zhēng)議，不能通

過(guò)行政訴訟的方式加以解決。抽象行政行為中的行政決定在法院審理案件中可以

一并審查。至于其他抽象行政行為和行政行為的合理性不予審查問(wèn)題將在以后做

詳細(xì)的講述。

3、程序--行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)程序或者前置程序。少量的法律法

規(guī)規(guī)定向人民法院起訴之前必須向復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議除外。必須經(jīng)復(fù)議的包

括：

（1）《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》規(guī)定：“被裁決受治安處罰的人

或者被侵犯人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府才的，在接到通知之日起5

日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到通知后5日內(nèi)

做出裁決；不服上級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，可以在接到通知之日起的5日內(nèi)向當(dāng)?shù)氐?/p>

人民法院提起訴訟?！?/p>

（2）《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)

的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、

灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不

服的，可以向人民政府提起行政訴訟」

（3）《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《婚姻登記管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》、《強(qiáng)制

戒毒辦法》等也相關(guān)的規(guī)定，是否經(jīng)過(guò)復(fù)議，由公民、法人或者其他組織自己選

擇同時(shí)，即使是必須經(jīng)過(guò)行政復(fù)議才能向人民法院提起行政訴訟的，通常也都是

一級(jí)復(fù)議原則，無(wú)須經(jīng)過(guò)再?gòu)?fù)議程序。

二級(jí)復(fù)議制度也有：

（1）《海關(guān)法》第46條規(guī)定：“納稅義務(wù)人同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)先繳

納稅款，然后自海關(guān)填發(fā)稅款繳納證之日起30條內(nèi)，向海關(guān)書(shū)面申請(qǐng)海關(guān)應(yīng)自

收到復(fù)議申請(qǐng)書(shū)日起15日內(nèi)做出復(fù)議決定；納稅義務(wù)人對(duì)海關(guān)決定不服的，可

以自收到復(fù)議決定書(shū)之日起5日內(nèi)向海關(guān)總署申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)海關(guān)總署做出的復(fù)議

結(jié)果不服的，可以自收到復(fù)議決定書(shū)之起15日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟」

（2）《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市

人民政府做出的復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院提起訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申

請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照行政復(fù)議法的規(guī)定做出最終的裁決。

（三）行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系

民事訴訟是指人民法院在當(dāng)事人與其他訴訟參與人的參加下，設(shè)立和解決民

事、經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)議的活動(dòng)。行政訴訟與民事訴訟比較接近。一般說(shuō)來(lái)，行政訴訟是從

民事訴訟分離出來(lái)的，在其發(fā)展之初，人民法院往往適用民事訴訟程序?qū)徖硇姓?/p>

案件。我國(guó)在制定行政訴訟法典之前，于1982年制定的《民事訴訟法（試行）》

第3條第2款規(guī)定，人民法院審理行政案件適用民事程序。我國(guó)雖然于1989年

制定出了《行政訴訟法》，但內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，對(duì)訴訟過(guò)程中一些程序性問(wèn)題，如

期間、送達(dá)、開(kāi)庭步驟、集團(tuán)訴訟等未做規(guī)定。因此在行政訴訟中必然要參照民

事訴訟的規(guī)定。同時(shí)民事訴訟與行政訴訟活動(dòng)都是在人民法院的指出下進(jìn)行的，

因此有許多司法原則都是一直的，如公開(kāi)審判、回避制度、兩審終審、合議制度

等。

行政訴訟與民事訴訟還有很多差別。主要有：

1、案件性質(zhì)不同

民事訴訟解決的是平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議；行政訴訟要解決的是行政主體行政

被管理方的公民、法人或者其他組織之間的行政爭(zhēng)議。

2,適用的實(shí)體法不同

民事訴訟適用民事法律規(guī)范，如民法通則等；行政訴訟適用行政法律規(guī)范，如行

政處罰法、治安管理處罰條例等。

3、當(dāng)事人不同

民事訴訟發(fā)生于法人之間、自然人之間、法人與自然人之間；行政訴訟只發(fā)生于

行政主體與公民、法人或者其他組織之間。

4、訴訟權(quán)利不同

在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利對(duì)等，如一方起訴，對(duì)方有反訴的權(quán)利；

行政訴訟的雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利不對(duì)等。如一方提起行政訴訟，對(duì)方當(dāng)事人不

能反訴。

5、起訴的先行條件不同

行政訴訟要求存在某個(gè)具體行政行為為前提，民事訴訟則不需要這樣的先決條

件。

6、是否適用調(diào)解不同

行政訴訟不能適用調(diào)解，因?yàn)樾姓V訟是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查；而

民事訴訟可以適用調(diào)解，可以通過(guò)調(diào)解來(lái)結(jié)案。

二、行政訴訟的功能

行政訴訟的功能是指行政訴訟制度對(duì)社會(huì)關(guān)系可能產(chǎn)生的積極影響。對(duì)行政

訴訟功能的認(rèn)識(shí)應(yīng)放在公民與國(guó)家、行政與司法、國(guó)家進(jìn)步與法治協(xié)調(diào)發(fā)展的大

框架下考察。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家有無(wú)行政訴訟法律制度、行政訴訟的質(zhì)量高低是通過(guò)

行政管理和行政法水準(zhǔn)的體現(xiàn)。

社會(huì)生活的復(fù)雜化趨勢(shì)，導(dǎo)致公民與國(guó)家管理活動(dòng)之間的沖突增多，使得政

府有義務(wù)對(duì)許多社會(huì)和經(jīng)濟(jì)弊端提供補(bǔ)救。行政訴訟的目的在于使作為管理者的

行政機(jī)關(guān)與作為被管理者的個(gè)人、組織之間的關(guān)系能夠達(dá)到法律所期望的和諧。

行政訴訟制度的功能是多方位的：從行政法律關(guān)系的角度考察，可將行政訴訟功

能概括為平衡功能、人權(quán)保障功能和提供社會(huì)公正功能。

（一）平衡功能

行政法學(xué)上的“平衡論”認(rèn)為：立法雖然力圖實(shí)現(xiàn)公平分配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)

人之間的權(quán)利義務(wù)，但卻不能保證行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)完全符合法律。行政訴訟

的平衡功能為，既保障公民權(quán)，又維護(hù)并監(jiān)督行政權(quán)。因此，為糾正行政機(jī)關(guān)在

執(zhí)法階段的違法行為，平衡執(zhí)法階段與相對(duì)人一方明顯不對(duì)等的法律地位造成的

巨大反差，保護(hù)相對(duì)人一方發(fā)合法權(quán)益，故設(shè)立行政訴訟制度對(duì)政權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的

制約，平衡論正確地指出了行政訴訟的社會(huì)生活中對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)與

作為相對(duì)人的公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的平衡功能。因?yàn)樾姓V訟的實(shí)

質(zhì)在于行政機(jī)關(guān)的行政行為必須接受法院的司法審查，審查的結(jié)果若是撤銷(xiāo)違法

的行政行為，對(duì)公民、法人或者其他組織即是一種救濟(jì)和保障。行政關(guān)系一旦進(jìn)

入行政訴訟，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在行政管理中的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的法律地位就會(huì)

發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)在行政管理中的優(yōu)越地位就會(huì)喪失，其作為被告，還須對(duì)原

告起訴所針對(duì)的具體行政行為負(fù)責(zé)舉證；而公民、法人或者其他組織則以原告的

身份而成為主動(dòng)的一方他們可以行使起訴權(quán)，發(fā)動(dòng)行政訴訟，要求法院撤銷(xiāo)違法

或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，并要求行政機(jī)關(guān)賠償違法行政行為給其造成的損失。

（二）人權(quán)保障功能

人權(quán)是人最基本的權(quán)利，其內(nèi)容是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，公民的政治權(quán)利和自由、

人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等均以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)。隨著“福利

國(guó)家”、“行政國(guó)”觀念的深入人心和實(shí)踐中作用的增強(qiáng)，行政主體對(duì)行政相對(duì)人

的管理行為更多的是為相對(duì)人服務(wù)。

行政訴訟的人權(quán)保障功能通司法審查的多種途徑實(shí)現(xiàn)：法院通過(guò)審查，可撤

銷(xiāo)違法的行政行為；人民法院確認(rèn)具體行政行為違法或者合法；人民法院可變更

顯失公正的行政處罰行為；人民法院可貢令行政主體對(duì)其違法行為給公民、法人

或者其他組織的訴訟權(quán)利的保障，保護(hù)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利。整個(gè)行政訴

訟制度的功能既要維持秩序，又要保障人權(quán)，行政訴訟的功能更側(cè)重保障人權(quán)。

行政訴訟的功能保護(hù)人權(quán)功能既體現(xiàn)了控權(quán)思想，又避免了控權(quán)論的不足。事實(shí)

上，行政訴訟是通過(guò)行政權(quán)的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的保護(hù)，而法院對(duì)行政機(jī)關(guān)合法性

為的支持與維護(hù)又從另一個(gè)側(cè)面保障了人權(quán)。

（三）提供社會(huì)公正的功能

公正是司法的生命。公正與法律面前人人平等是等值的。行政訴訟提供社會(huì)

公正更正是通過(guò)行政訴訟程序本身的公正、公開(kāi)實(shí)現(xiàn)的。

1、行政訴訟首先要求行政訴訟程序的公正。目前，我國(guó)在行政訴訟運(yùn)做層

面上尚存不足：有些法院不能依照法律審理案件；有的法院違法進(jìn)行調(diào)解等。為

糾正這種不正之風(fēng)，法院應(yīng)爭(zhēng)取人運(yùn)用法定的訴訟程序，切實(shí)保障訴訟當(dāng)事人的

訴訟權(quán)利，讓相對(duì)人自主行使訴訟權(quán)；法院在訴訟中應(yīng)切實(shí)遵循法律面前人人平

等原則，平等地對(duì)待當(dāng)事人，不偏袒行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，人民法院也不能徇私枉法,

照顧有權(quán)有勢(shì)的當(dāng)事人。

2、行政訴訟公正必然要求人民法院裁判公正，原告方向法院提起訴訟，其

目的在于請(qǐng)求法院審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，若行政行為違法，法院應(yīng)做

出撤銷(xiāo)或者依法責(zé)令其做出某種行政行為。行政訴訟的結(jié)果事關(guān)國(guó)家和社會(huì)的利

益以及公民、否認(rèn)或者其他組織的權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)行政訴訟提供社會(huì)公正的功能，

人民法院就應(yīng)做到法律面前人人平等。為此，必須進(jìn)一步解決人民法院獨(dú)立審判,

判決書(shū)說(shuō)明理由，公開(kāi)當(dāng)庭宣判等問(wèn)題。行政訴訟是一種事后監(jiān)督制度，所以，

它有自己的局限性。行政訴訟必須和其他監(jiān)督制度配合運(yùn)做，才能發(fā)揮出最好的

功效。

三、行政訴訟法的概念

（一）定義

廣義的行政訴訟法又稱(chēng)“實(shí)質(zhì)意義上的行政訴訟法”，既包括行政訴訟法典,

也包括民事訴訟法及其他法律、法規(guī)和有關(guān)或者適用于行政訴訟的原則、制度和

一些具體的規(guī)定。如民事訴訟法中有關(guān)期間、送達(dá)、開(kāi)庭審理方式、執(zhí)行程序等

規(guī)定。各種單行法律、法規(guī)中有關(guān)起訴期限、是否實(shí)行行政復(fù)前置等規(guī)定以及最

高人民法院關(guān)于行政訴訟司法解釋?zhuān)袊?guó)政府認(rèn)可的國(guó)際條約也是各級(jí)法院在審

理案件中必須遵循的法律依據(jù)。因而也屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政訴訟法的范疇。

狹義的行政訴訟法又稱(chēng)“形式意義的行政訴訟法”，僅指行政訴訟法典，即我國(guó)

是指1989年通過(guò)的《行政訴訟法》。

（二）行政訴訟法的作用

1、保證人民法院正確、及時(shí)地審理案件

（1）行政訴訟法主要從人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)、審判原則、證據(jù)制度、

行政訴訟強(qiáng)制措施、審判依據(jù)、兩審終審制及審判監(jiān)督程序等方面保證人民法院

正確審理案件做出規(guī)定。

（2）為防止人民法院審理案件久拖不決，行政訴訟法作一系列規(guī)定，如申

請(qǐng)行政復(fù)議期限，復(fù)議期限，起訴期限、受理期限，審理期限等，這一系列的規(guī)

定之間又是相互銜接的。

2、保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益

（1）《行政訴訟法》、《解釋》規(guī)定了人民法院審理行政訴訟的受案范圍，即

公民、法人或者其他組織受到司法保護(hù)的范圍。這一情況與該法制定前的情況比

較，達(dá)到地?cái)U(kuò)大了司法機(jī)關(guān)保護(hù)的范圍。

（2）用專(zhuān)章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行政侵權(quán)賠償責(zé)任，對(duì)申請(qǐng)賠償?shù)某绦颉①r償

責(zé)任以及賠償費(fèi)用等都做了明確的規(guī)定。

（3）規(guī)定了公民、法人和其他組織在行政訴訟中的權(quán)利。如人民法院做出

裁定不受理起訴或駁回起訴，原告對(duì)裁定不服的，可以向上一級(jí)人民法院上訴；

對(duì)人民法院做出的一審審理結(jié)果不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴；人民法院判決

被告重新做出行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由做出與原具體行政行為基

本相同的具體行政行為，等等。

3、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)

（1）人民法院經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是合法的和公正的,

應(yīng)判決維持、駁回原告的請(qǐng)求。這就維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的威信，保證了行政效率，

穩(wěn)定了行政秩序。

（2）行政機(jī)關(guān)及其工作人員由于種種原因，其具體行政行為侵害了公民、

法人或者其他組織的合法權(quán)益，由人民法院經(jīng)過(guò)審理后，根據(jù)不同情況，判決撤

銷(xiāo)、變更行政處理決定或者強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，起到監(jiān)督行政權(quán)的作用。

（三）行政訴訟法的特點(diǎn)

1、行政訴訟法是我國(guó)法律體系中一個(gè)重要的法律部門(mén)

法律部門(mén)的主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)是調(diào)整對(duì)象的特定性，行政訴訟法就是以行政訴訟為調(diào)

整對(duì)象。人民法院主持下的行政訴訟活動(dòng)及由此形成的訴訟關(guān)系必須依據(jù)行政訴

訟法進(jìn)行。行政訴訟法是我國(guó)三大訴訟法之一。行政訴訟法是全國(guó)人大制定的基

本法律，這就決定了行政訴訟法在我國(guó)法律體系這的重要地位。

2、行政訴訟法是一部程序法

行政訴訟的主要任務(wù)是裁判當(dāng)事人之間就行政法（行政實(shí)體法和狹義的行政程序

法）上的權(quán)利義務(wù)發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)，行政訴訟法就是具體規(guī)范裁判過(guò)程及人民法院和

訴訟參加人在訴訟活動(dòng)中各種活動(dòng)的口

第二節(jié)行政訴訟法律關(guān)系

一、行政訴訟法律關(guān)系的概念

行政訴訟法律關(guān)系是指在行政訴訟活動(dòng)中，人民法院與一切訴訟參與人為了

正確及時(shí)地解決行政案件，依照行政訴訟法的規(guī)定而形成的相互之間的權(quán)利義務(wù)

關(guān)系。人民法院始終是一方當(dāng)事人。

首先，行政訴訟法律關(guān)系是在行政訴訟法調(diào)整之下的行政訴訟主體之間的社會(huì)關(guān)

系。這種社會(huì)關(guān)系只能是人民法院與行政訴訟當(dāng)事人或行政訴訟參與人之間的關(guān)

系。

其次，行政訴訟法律關(guān)系以行政訴訟法律關(guān)系主體的訴訟權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容

的。行政訴訟法律關(guān)系并非以行政訴訟行為與訴訟行為產(chǎn)生的結(jié)果為內(nèi)容，而是

以訴訟主體是訴訟權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容。無(wú)論是作為訴訟主導(dǎo)和指揮者的法院，還是

訴訟當(dāng)事人，他們進(jìn)行起訴、受理、答辯、開(kāi)庭、審理、裁判這些訴訟活動(dòng)，以

及其間各方訴訟權(quán)利義務(wù)的展開(kāi)，均是一種訴訟程序中的權(quán)利義務(wù)，而訴訟行為

與訴訟行為導(dǎo)致的后果是法院裁判對(duì)實(shí)體權(quán)利的確定。

二、行政訴訟法律關(guān)系的主體

（一）概念

行政訴訟法律關(guān)系主體是指行政訴訟權(quán)利和行政訴訟義務(wù)的承擔(dān)者，也是行

政訴訟法律關(guān)系最基本的要素。

在行政訴訟中，訴訟主體分為兩大類(lèi)：一是主持、指揮訴訟的一方--人民

法院；一是所有的訴訟參與人，二者都是行政訴訟法律關(guān)系主體。

行政訴訟法律關(guān)系主體必須與其他法律關(guān)系主體一樣：必須具備權(quán)利能力和行為

能力。如訴訟當(dāng)事人必須享有起訴權(quán)，行使起訴權(quán)時(shí)如無(wú)行為能力。則應(yīng)確定法

定代理人或者委托代理人代行等。

行政訴訟法律關(guān)系主體和行政訴訟主體不一樣：行政訴訟主體是指人民法

院、當(dāng)事人、第三人、共同訴訟人。這里排除了其他訴訟參與人。行政訴訟主體

在訴訟中享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)外，還必須有權(quán)做出能夠使訴訟發(fā)生、變

更或者消滅的法律行為，這種權(quán)利是其他訴訟參與人所不具有的。因此，訴訟理

論正確地將訴訟當(dāng)事人和其他訴訟參與人加以區(qū)別，具有重要意義。

（二）分類(lèi)

行政訴訟法律關(guān)系主體分為三類(lèi)：

1、人民法院

人民法院是行使國(guó)家審判權(quán)的機(jī)關(guān)，在行政訴訟中有指揮權(quán)、審理權(quán)和裁判

權(quán)，它的行為對(duì)于訴訟程序的發(fā)生、變更和消滅起著決定性作用。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件實(shí)行合議制。合議庭直

接代表法院行使行政審判權(quán)，是審理行政案件的具體組織。合議庭實(shí)行少數(shù)服從

多數(shù)的原則做出決定，只要未被審判委員會(huì)加以否定或者改變，即應(yīng)視為人民法

院對(duì)相應(yīng)問(wèn)題的決定。但是，合議庭不是行政訴訟法律關(guān)系的主體，它在訴訟中

的行為在法律上都被視為人民法院的行為。只有人民法院才是與行政訴訟當(dāng)事人

和其他訴訟參與人相對(duì)應(yīng)的以自己的名義行使訴訟權(quán)利、承擔(dān)訴訟義務(wù)的主體。

因此，合議庭審理案件應(yīng)接受人民法院院長(zhǎng)的監(jiān)督和指導(dǎo)，接受法院審判委員會(huì)

的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。合議庭承辦重大、疑難的案件，可通過(guò)人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)審判委

員會(huì)討論，審判委員會(huì)也可以經(jīng)院長(zhǎng)提議，討論合議庭審理的重大疑難案件。合

議庭審判的案件，其判決己經(jīng)發(fā)生法律效力的，如果發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤，審判委員會(huì)有

權(quán)做出再審決定。有關(guān)審判問(wèn)題，一經(jīng)審判委員會(huì)討論做出決定，合議庭必須執(zhí)

行。

2、行政訴訟參加人

行政訴訟參加人是指行政訴訟當(dāng)事人以及與當(dāng)事人訴訟地位的人，包括原

告、被告、共同訴訟人、第三人和訴訟代理人等。訴訟參加人雖然訴訟地位相同,

但是各自的訴訟目的不同，其中有的參加人（訴訟代理人）與訴訟結(jié)果并沒(méi)有直

接的關(guān)系。

3、行政訴訟的其他參與人

行政訴訟的其他參與人是指行政訴訟參加人以外的參與行政訴訟的證人、鑒定

人、翻譯人員、勘驗(yàn)人員等。他們與行政訴訟的結(jié)果沒(méi)有必然的聯(lián)系，知識(shí)協(xié)助

法院和當(dāng)事人查名案情。

三、行政訴訟法律關(guān)系的客體

行政訴訟法律關(guān)系的客休是指行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟權(quán)利義務(wù)所指向

的對(duì)象。各種行政訴訟法律關(guān)系表現(xiàn)為法院同其他一切訴訟參與人之間的關(guān)系。

訴訟法律關(guān)系如同一個(gè)扇面，它由法院與各訴訟參與人分別發(fā)生多個(gè)具體的訴訟

法律關(guān)系組合而成。因行政訴訟法律關(guān)系各主體具有訴訟權(quán)利義務(wù)的復(fù)雜性，導(dǎo)

致了行政訴訟法律關(guān)系客體的多樣化：

（一）法院與訴訟當(dāng)事人之間訴訟權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象，一是案件的具體

事實(shí)；二是行政實(shí)體和程序法律爭(zhēng)議

在訴訟中，當(dāng)事人有權(quán)要求法院查明情況，公正審理案件，以維護(hù)其合法權(quán)益，

也有義務(wù)向法院提供事實(shí)和證據(jù)，以支持他的訴訟請(qǐng)求。法院享有審判權(quán)，但也

有義務(wù)公正地審理案件，依法取證，正確運(yùn)用法律和證據(jù)，以確定具體行政行為

的合法性和是否滿(mǎn)足原告的實(shí)體權(quán)利的請(qǐng)求。

（二）法院與鑒定人、證人、勘驗(yàn)人員、翻譯人員等其他訴訟參與人的訴訟

權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，是查明案件的真實(shí)情況

有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法律關(guān)系不完全是人民法院和行政訴訟參與人之間的關(guān)

系。訴訟參與人之間也會(huì)發(fā)生各種法律關(guān)系，如當(dāng)事人之間的關(guān)系，原告與被告

之間的關(guān)系、當(dāng)事人與代理人之間的關(guān)系等等，這些關(guān)系無(wú)疑也應(yīng)有法律規(guī)范來(lái)

調(diào)整?；诖?，人民法院雖然在訴訟中處于主導(dǎo)地位，是案件的受理者、裁判者

和指揮者，但法院并非始終是行政訴訟法律關(guān)系的一方；同樣，作為被告的行政

機(jī)關(guān)雖然在行政訴訟中是一個(gè)重要的角色，但并不是所有的行政訴訟法律關(guān)系都

必須以行政機(jī)關(guān)為一方。（參見(jiàn)柴發(fā)邦《行政訴訟法教程》，中國(guó)人民公安大學(xué)

出版社，1990年版，第72頁(yè)）

四、行政訴訟法律關(guān)系的內(nèi)容

行政訴訟法律關(guān)系的內(nèi)容是行政訴訟法律關(guān)系主體在行政訴訟中的權(quán)利義

務(wù)，行政訴訟法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)是行政訴訟法律關(guān)系的核心要素。

（一）人民法院在行政訴訟過(guò)程中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)

法院的權(quán)利：

1、受理權(quán)。對(duì)于起訴人的起訴，人民法院有權(quán)依法裁定是否予以受理。

2、收集證據(jù)權(quán)。在行政訴訟中，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補(bǔ)充證據(jù),

有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其他組織公民調(diào)取證據(jù)。

3,審理權(quán)人民法院依法審理行政案件，通過(guò)審理聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的陳述，

辯論，審查核實(shí)證據(jù)，對(duì)行政爭(zhēng)議做出評(píng)價(jià)和判斷，這是裁判權(quán)的重心。

4、指揮權(quán)。人民法院有權(quán)指揮整個(gè)訴訟活動(dòng)的進(jìn)行，從受理起訴，要求被

告提供答辯狀，決定開(kāi)庭日期，到組織和主持庭審維持庭審秩序，保障判決、裁

定、決定等訴訟程序，無(wú)不是在人民法院的指揮下進(jìn)行的。

5、排除訴訟妨礙權(quán)。人民法院對(duì)于妨礙訴訟行為的訴訟參與人或其他人，

有權(quán)根據(jù)情節(jié)采取強(qiáng)制措施，甚至依法予以刑事制裁，以排除訴訟妨礙。

6、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。對(duì)于拒不履行生效行政裁判的義務(wù)人，法院有權(quán)采取強(qiáng)制

措施，強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)。

7、收取訴訟費(fèi)用權(quán)。收費(fèi)辦法參照民事訴訟的收費(fèi)規(guī)則。

人民法院的義務(wù)包括：依法保護(hù)訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)、對(duì)行政案件依法公正審

理和做出判決。

（二）行政訴訟當(dāng)事人（包括原告、被告、第三人、共同訴訟人）享有的訴

權(quán)和承擔(dān)的訴訟義務(wù)

原告的權(quán)利包括：

1、委托訴訟代理人的權(quán)利。在行政訴訟中，原告可以委托律師、社會(huì)團(tuán)體、

提起訴訟的公民的進(jìn)親屬或所在單位推薦的人，以及人民法院許可的其他公民為

訴訟代理人，代理其參加訴訟和實(shí)施有關(guān)訴訟行為。

2、提供證據(jù)和申請(qǐng)保全證據(jù)的權(quán)利。原告在起訴中和在訴訟中，均有權(quán)向

人民法院提供證據(jù)，以支持自己的訴訟請(qǐng)求。在認(rèn)為某種證據(jù)有可能喪失以后難

以取得的情況下，有權(quán)申請(qǐng)人民法院采取保全措施。

3、起訴權(quán)、補(bǔ)充或變更訴訟請(qǐng)求權(quán)利和申請(qǐng)撤訴權(quán)。原告在人民法院宣告

判決、裁定之前，有權(quán)主動(dòng)申請(qǐng)撤訴或在被告改變具體行政行為后申請(qǐng)撤訴。

4、辯護(hù)權(quán)。

5、上訴權(quán)。

6、申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)和申請(qǐng)先予執(zhí)行的權(quán)利。

7、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。法院做出生效的判決、裁定后，被告拒絕履行的,

原告有權(quán)申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。

原告的義務(wù)包括:提供證據(jù)，不得妨礙行政訴訟活動(dòng)的行為，執(zhí)行生效的判

決、裁定等<>

被告的權(quán)利包括：

1、被告在一審法院宣告判決或裁定前，有權(quán)變更被訴具體行政行為。

2、原告拒絕履行生效判;央的，作為被告的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,

或者依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。

另外，被告也有原告的訴訟權(quán)利，如委托訴訟代理人，提供證據(jù)和申請(qǐng)保全

證據(jù)，申請(qǐng)回避，申請(qǐng)查閱補(bǔ)正庭審筆錄，申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)、上訴、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

等訴訟權(quán)利。

被告的義務(wù)：

在行政訴訟法律關(guān)系中，被告具有與原告基本相同的義務(wù)，這也是行政訴訟

中當(dāng)事人訴訟地位平等的體現(xiàn)。此外，被告還負(fù)有特有的義務(wù)，包括:應(yīng)訴，提

供做出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，根據(jù)人民法院的裁定在行政

訴訟中停止被訴具體行政行為執(zhí)行，根據(jù)人民法院的裁定先予執(zhí)行等義務(wù)。

（三）其他行政訴訟參與人享有的訴訟權(quán)利和承擔(dān)的訴訟義務(wù)

證人、鑒定人、翻譯人、勘驗(yàn)人的權(quán)利包括:依法作證、依法鑒定、勘驗(yàn)，

如實(shí)提供鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)筆錄。但上述人員參加訴訟更多是基于公民的義務(wù)。

五、行政訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅

行政訴訟法律關(guān)系的發(fā)生、變更或消滅取決于一定事實(shí)的出現(xiàn)。法律事實(shí)又

分為行為和事件。

（一）法律事件

法律事件是指由于人的意志以外的情況導(dǎo)致法律關(guān)系發(fā)生、變更或者消滅的

事實(shí)。例如，有起訴權(quán)的公民由于死亡這一事件出現(xiàn)后，死者的近親屬可以提起

訴訟，從而導(dǎo)致了新的行政訴訟法律關(guān)系發(fā)生，以及死者與被告、其他訴訟參與

人、法院之間原行政訴訟法律關(guān)系的消滅。又如發(fā)洪水、地震災(zāi)害使訴訟當(dāng)事人

耽誤了出庭的時(shí)間這一事件，法院可以決定中止，從而導(dǎo)致某種行政法律關(guān)系發(fā)

生變更等。

（二）訴訟行為

訴訟行為是法院和訴訟參加人為實(shí)現(xiàn)訴訟目的而實(shí)施的導(dǎo)致行政訴訟法律

關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的行為。例如，原告的起訴行為和法院的受理行為相結(jié)合

導(dǎo)致行政訴訟法律關(guān)系的發(fā)生，從而使原、被告及其他訴訟參與人的訴訟地位確

定。此外，當(dāng)事人為或不為上訴行為可導(dǎo)致行政訴訟法律關(guān)系的繼續(xù)或消滅。其

他如:法院的裁定或判決行為；原告的撤訴行為；當(dāng)事人申請(qǐng)法院執(zhí)行生效裁判

行為等，均是訴訟法律行為。例如原告無(wú)正當(dāng)理由經(jīng)法院合法傳喚拒不到庭，視

為申請(qǐng)撤訴，就有可能引起訴訟程序的終結(jié)。

第三節(jié)行政訴訟的基本原則

行政訴訟的基本原則是指反映行政訴訟的基本特點(diǎn)和一般規(guī)律，貫穿于行政

訴訟活動(dòng)整個(gè)過(guò)程或者主要過(guò)程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)

則。西方國(guó)家行政訴訟的基本原則一般不在一部法律中明確規(guī)定，大都數(shù)學(xué)者從

不同的法律規(guī)定以及法院的判決中概括。我國(guó)《行政訴訟法》第一章總則中采用

列舉的方式規(guī)定行政訴訟的基本原則。我國(guó)通過(guò)明確的法律規(guī)定行政訴訟的基本

原則的重要意義在于:可以直接宣示行政訴訟的本質(zhì)要求，可以對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行

普遍的指導(dǎo)，并可以彌補(bǔ)行政訴訟法具體規(guī)定的不足。

一、行政訴訟基本原則的概念

行政訴訟的基本原則是由行政訴訟法所規(guī)定的、用以指導(dǎo)整個(gè)行政訴訟活動(dòng)

或者行政訴訟主要階段的活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。行政訴訟的基本原則是行政訴訟法的

“骨架”或精神實(shí)質(zhì)，條文是基本原則的具體化，體現(xiàn)著基本原則。因此，掌握

和了解行政訴訟的基本原則有以下意義：（1）掌握基本原則是學(xué)習(xí)和研究行政訴

訟法的鑰匙。條文是基本原則的展開(kāi)，基本原則統(tǒng)率著條文，掌握基本原則也就

能夠比較容易地理解條文規(guī)定。（2）在條文沒(méi)有具體規(guī)定或者涵義不明確時(shí)，可

以基本原則為指導(dǎo)進(jìn)行適用和理解。

二、行政訴訟的一般原則

行政訴訟作為法院主持下的三大訴訟制度之一，與其他訴訟制度有一些共同

的司法原則，主要有：（1）人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)原則；（2）以事實(shí)

為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則；（3）合議、回避、公開(kāi)審判原則；（4）兩審終審制

原則；（5）當(dāng)事人法律地位平等原則；（6）使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟原則；

⑺辯論原則；（8）人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督原則。

（一）法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則

《行政訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，

不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”這項(xiàng)原則關(guān)系到國(guó)家權(quán)力的相互制約

和監(jiān)督功能的發(fā)揮，而且關(guān)系到國(guó)家審判機(jī)關(guān)是否真正具有權(quán)威。特別是行政訴

訟的被告是行政機(jī)關(guān)，如果法院不能夠真正獨(dú)立行使審判權(quán)，就不可能真正公正

地審理和裁判案件。

法院獨(dú)立行使審判權(quán)，但并不意味著可以擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)知法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與人大的監(jiān)督、檢察監(jiān)督并不矛盾。各級(jí)法院必須接受

同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督和檢查，法院的行政審判活動(dòng)要受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)

督。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)和法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督都不能代替法院處理具體案件。黨委、人

大及其常委會(huì)中的任何人都不能直接干預(yù)法院辦案，否則就是對(duì)法院獨(dú)立審判原

則的違背和破壞。黨對(duì)審判工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政策和組織的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)

督雖然可及于具體案件，但也不能在法院審理過(guò)程中直接干預(yù)。

人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則的內(nèi)容包括以下幾個(gè)層次：（1）行政審判權(quán)由

法院統(tǒng)一行使；（2）集體審判獨(dú)立，法官個(gè)人的獨(dú)立不能與行政審判獨(dú)立等同，

法院集體獨(dú)立是我國(guó)行政審判的實(shí)質(zhì)，在這一層面上，具體代表法院獨(dú)立行使行

政審判權(quán)的組織應(yīng)當(dāng)是審判委員會(huì)，對(duì)于重大、復(fù)雜的行政案件，審判委員會(huì)有

權(quán)依法定程序決議。（3）合議庭審判獨(dú)立。即合議庭在具體辦理和審理案件過(guò)程

中非依法定程序不受來(lái)自法院內(nèi)部和外部的各種影響。（4）審判人員獨(dú)立，即審

判人員參加合議庭審判和審判委員會(huì)決議時(shí)，不受來(lái)自法院內(nèi)部和外部的干預(yù)或

指使，獨(dú)立進(jìn)行判斷，發(fā)表自己的意見(jiàn)，并完全按照自己的意見(jiàn)來(lái)表決。法院和

合議庭是組織，不能自行表達(dá)意見(jiàn)，具體的審理要由審判人員完成。如果審判人

員意志不獨(dú)立，不能排除外來(lái)的影響，合議庭的獨(dú)立就不能實(shí)現(xiàn)，審判委員會(huì)的

獨(dú)立也不能實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，法官個(gè)人的獨(dú)立雖然處于最低的層次，不能與法院的獨(dú)

立審判等同，不能直接形成法院獨(dú)立審判的效果，但是法院獨(dú)立審判的必要條件。

雖然獨(dú)立審判的分層理解是獨(dú)立審判原則的根本要求和國(guó)家權(quán)力法定原則的具

體體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行法律明確規(guī)定了審判委員會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、審判長(zhǎng)、

陪審員在行政訴訟中的職責(zé)權(quán)限。過(guò)去實(shí)踐中存在的問(wèn)題是片面強(qiáng)調(diào)法院的獨(dú)立

審判和院長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)地位，而忽視了他們之間的職權(quán)劃分和合議庭的法律地位。

至于法院之間的相互獨(dú)立問(wèn)題，法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，當(dāng)然包括法院之間的

獨(dú)立。法院在審理具體案件時(shí)，不受上級(jí)或同級(jí)法院的泮法干預(yù)。按照憲法和法

院組織法的規(guī)定，上下級(jí)法院之間是監(jiān)督而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各級(jí)法院對(duì)最高法院

的司法解釋、決定、命令以及上級(jí)法院的決定、命令應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。但是，就案件的

審判而言，各級(jí)人民法院的審判權(quán)又是相互獨(dú)立的。它們各自對(duì)所作的裁判負(fù)責(zé)。

上級(jí)法院不能就某個(gè)案件要求下級(jí)法院按照自己的意見(jiàn)進(jìn)行裁判，只能通過(guò)二審

程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序改變下級(jí)法院的判決或裁定。這是因?yàn)?，上?jí)法院干預(yù)下級(jí)

法院對(duì)案件的具體審理，下級(jí)法院就無(wú)法自行審理，應(yīng)當(dāng)依法移送給上級(jí)法院審

判。只有各個(gè)法院真正獨(dú)立行使司法審判權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的上訴權(quán)等各項(xiàng)訴訟權(quán)

利，行政訴訟活動(dòng)才能順利進(jìn)行。

案例:夾江打假案

1995年，一位被四川省技術(shù)監(jiān)督局查處的涉嫌制假者，因不服技術(shù)監(jiān)督局

行政強(qiáng)制措施和行政處罰決定而提起訴訟。這起本來(lái)非常普通的行政案件，經(jīng)過(guò)

新聞媒體的炒作和人大強(qiáng)有力的干預(yù)，給人留下這樣的印象，即“制假者無(wú)權(quán)起

訴二雖然法律要求法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，但縱觀“夾江打假案”的全過(guò)程,

來(lái)自方方面面的外部干預(yù)非常突出。其中對(duì)該案行政審判工作影響最大的是不規(guī)

范的新聞監(jiān)督和人大（代表）的監(jiān)督。新聞界借口“新聞監(jiān)督無(wú)禁區(qū)”而對(duì)審判工

作提前介入、橫加干涉的做法，值得商榷。少數(shù)人大代表對(duì)此案的司法審查工作

的不正常干預(yù)的行為，也令人擔(dān)憂(yōu)。由一部分四川省人大代表提出的夾江打假受

阻質(zhì)詢(xún)案，在質(zhì)詢(xún)時(shí)機(jī)、對(duì)象、方式、程序、責(zé)任等都值得商榷。該質(zhì)詢(xún)案的直

接利害關(guān)系人一一成都彩虹公司的總經(jīng)理劉榮富以省人大代表身份牽頭提出，是

否合理合法是人大監(jiān)督工作和人大制度中值得討論的問(wèn)題。

（二）以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩

人民法院審理各類(lèi)案件應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。為了保障貫徹這一

原則，法院在審理案件的過(guò)程中，應(yīng)在獨(dú)立審判的前提下，法一步保障貫徹這一

原則，進(jìn)一步改革證據(jù)規(guī)則，堅(jiān)持對(duì)證據(jù)的質(zhì)證，堅(jiān)持直接言詞原則，加強(qiáng)對(duì)證

人的保護(hù)，同時(shí)加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋?zhuān)岣叻ü賹?duì)法律法規(guī)內(nèi)容、目的及

效力層級(jí)的理解和法律適用水平。

1、以事實(shí)為根據(jù)

⑴事實(shí)的范圍

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為是事實(shí)，行政行為侵害相對(duì)人的合法權(quán)益是事實(shí),

相對(duì)人的行為是事實(shí)，相對(duì)人尋求救濟(jì)也是事實(shí)。法院在審理行政案件時(shí)所涉及

的首先是事實(shí)。但是，訴訟中，對(duì)知情人不利的事實(shí)可能被掩蓋起來(lái)，有的當(dāng)事

人甚至?xí)笤斐鰧?duì)自己有利的“事實(shí)”來(lái)。以事實(shí)為根據(jù)要求法院審理行政案件

應(yīng)當(dāng)查明以下事實(shí)：

①行政機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)，即行政案卷中所記載的事實(shí)。

②與本案有關(guān)的其他事實(shí)。

③行政訴訟程序事實(shí)。

案卷中沒(méi)有真實(shí)反映或者記載的其他事實(shí)，即法院通過(guò)其他途徑調(diào)查收集的

證據(jù)，只能用來(lái)證明具體行政行為違法，因?yàn)檫@類(lèi)事實(shí)說(shuō)明具體行政行為缺乏事

實(shí)根據(jù)。行政訴訟程序事實(shí)不能證明具體行政行為是否合法，只能證明裁判的合

法性。

(2)概念

從現(xiàn)行法律規(guī)則看，“以事實(shí)為根據(jù)”是指法院審理行政案件，依據(jù)法定證

據(jù)規(guī)則和案件的證據(jù)情況認(rèn)定事實(shí)，根據(jù)并將依法認(rèn)定的事實(shí)作為適用法律和做

出判決的基礎(chǔ)。

在行政訴訟中，法院對(duì)具體行政行為的審查，實(shí)際上是對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事

實(shí)和適用法律的審查，是第二次審查，而不是代替行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為。

在訴訟中不可避免地會(huì)涉及到法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的關(guān)系，學(xué)者

們認(rèn)為，確定法律適用的正確性只能以事實(shí)為根據(jù)。不苜先查明和弄清楚行政行

為據(jù)以做出的事實(shí)，就無(wú)從確定行政行為的合法性。法院審理行政案件以事實(shí)為

根據(jù)的事實(shí)是經(jīng)過(guò)法院法庭審理和認(rèn)定的事實(shí)。對(duì)于被告在事實(shí)具體行政行為申

調(diào)查、收集、勘驗(yàn)，最后鑒定審查而認(rèn)定的事實(shí)，法院不能直接以之為“根據(jù)”,

而必須將這些事實(shí)及其證據(jù)交由法庭，經(jīng)法庭辯論和審查后，由法庭加以認(rèn)定，

才能作為審理案件的“根據(jù)”。當(dāng)然這并不意味著法院審理行政案件時(shí)，要將行

政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)及其全部證據(jù)推翻而重新加以調(diào)查、收集、鑒定和勘驗(yàn)。對(duì)于

行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)，法院應(yīng)盡量給予尊重。法庭審查時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)經(jīng)

合法程序認(rèn)定的事實(shí)及其證據(jù)一般給予采信，不必重新調(diào)查、勘驗(yàn)、鑒定。

2、以法律為準(zhǔn)繩

所謂以法律為準(zhǔn)繩是指人民法院以法律，法規(guī)為根據(jù)，查明具體行政行為適

用法律是否正確，判斷具體行政行為是否違法，而不是憑審判人員的主觀認(rèn)識(shí)來(lái)

判斷具體行政行為是否合法。

其中，法律的范圍應(yīng)包括國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、

自治條例、單行條例。以法律為準(zhǔn)繩即包括實(shí)體法也包括程序法，其中，程序法

包括行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則和行政訴訟程序法。至于規(guī)章不屬于法律，但是法

院可以參閱適用，因?yàn)榉ㄔ喝绻罁?jù)規(guī)章審理案件，無(wú)異于根據(jù)行政機(jī)關(guān)的意志

來(lái)審理行政機(jī)關(guān)的行為?？偠灾?，“以法律為準(zhǔn)繩”要求法院審理行政案件應(yīng)

當(dāng)依據(jù)三個(gè)方面的法律規(guī)定:行政實(shí)體法、行政程序法和行政訴訟法。

（三）合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審原則

行政訴訟不存在民事獨(dú)任審判的例外。合議可由三人以上的單數(shù)組成合議

庭，也可以由審判員和陪審員組成合議庭。合議庭是審判的主體，以少數(shù)服從多

數(shù)方式?jīng)Q定案件的裁判結(jié)果。

為保證案件公正審理，行政訴訟與其他訴訟方式一樣，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持回避原則。

當(dāng)事人認(rèn)為審判人員、書(shū)記員、翻譯人員、鑒定人或勘驗(yàn)人與本案有利害關(guān)系或

有其他關(guān)系可能影響案件公正審理的，有權(quán)要求其回避。審判人員認(rèn)為自己與案

件有利害關(guān)系或其他關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)回避。

回避分為自行回避和申請(qǐng)回避兩種。

自行回避是指審判人員、書(shū)記員、勘驗(yàn)人、鑒定人和翻譯人員在審理案件或

執(zhí)行有關(guān)任務(wù)時(shí)，遇有法律規(guī)定的情況，應(yīng)自行不參加該案的審理或免除相關(guān)任

務(wù)。申請(qǐng)回避是指訴訟當(dāng)事人認(rèn)為上述人員是本案的當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬，

或與本案有利害關(guān)系或者與本案有其他關(guān)系，可能影響案件的公正審理，可以申

請(qǐng)他們回避。

當(dāng)事人申請(qǐng)回避，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，在案件審理前提出，回避事由在審理后才

知道的，應(yīng)當(dāng)在法庭辯論終結(jié)之前提出。被申請(qǐng)回避的人員在人民法院做出是否

回避決定之前，應(yīng)當(dāng)暫時(shí)停止參與本案的工作,但案件需要采取緊急措施的除外。

對(duì)當(dāng)事人提出的回避巾請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)以書(shū)面形式做出決定。申請(qǐng)利

多扳回回避申請(qǐng)決定不服的，可以向做出決定的人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期

間，被申請(qǐng)回避的人員不停止參與木案的工作。對(duì)申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)，人民法院

應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)做出復(fù)議決定，并通知復(fù)議申請(qǐng)人。

人民法院審理行政案件，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定外，一

律公開(kāi)進(jìn)行。公開(kāi)審判原則適用于法庭調(diào)查、法庭辯論和宣判等訴訟環(huán)節(jié)。

（四）當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則

在行政程序中，行政機(jī)關(guān)處于管理者的地位。行政機(jī)關(guān)單方意志決定著大多

數(shù)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。但是進(jìn)入行政訴訟程序之后，作為被告的

行政機(jī)關(guān)和作為原告的公民、法人或者其他組織都是行政訴訟當(dāng)事人，它們?cè)谛?/p>

政訴訟中的法律地位是平等的。

當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位是平等的，其內(nèi)容包括：

1、行政訴訟當(dāng)事人都是行政訴訟法律關(guān)系的主體，各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)

由法律規(guī)定。當(dāng)事人在行政訴訟中沒(méi)有高低之分，也沒(méi)有管理與被管理的關(guān)系，

當(dāng)事人的地位完全是平等的，共同受人民法院的約束。

2、行政訴訟當(dāng)事人訴訟地位平等是指當(dāng)事人平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利和

承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)，不允許任何一方有特權(quán)，也不允許任何一方不履行法律規(guī)

定的義務(wù)。具體表現(xiàn)在：（1）原告有起訴權(quán)，被告有答辯權(quán)，雙方都平等地享有

申請(qǐng)回避，向法院陳述案情、提供證據(jù)等權(quán)利；（2）雙方都有權(quán)出席法庭辯論，

反駁對(duì)方的主張；（3）雙方都同樣要服從法院指揮，雙方的訴訟行為都要受到訴

訟程序規(guī)則的約束；（4）雙方都同樣要服從法院判決、裁定，任何一方都不能將

自己的意志強(qiáng)加于對(duì)方。

雙方當(dāng)事人法律地位平等不意味著訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)完全對(duì)等。（1）訴權(quán)

不對(duì)等。原告有起訴權(quán)、撤訴權(quán)，而做出行政行為的行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，沒(méi)有

起訴權(quán)、撤訴權(quán)和反訴權(quán)；（2）舉證責(zé)任不對(duì)等。被告對(duì)其做出的具體行政行為

的合法性負(fù)舉證責(zé)任，原告僅對(duì)個(gè)別的特定事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任；（3）其他訴訟權(quán)利

不對(duì)等，例如，在訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。

有的學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟中應(yīng)賦予原告更多的權(quán)利，以彌補(bǔ)行政法律關(guān)系中

的不平等，只要這樣，被告雙方的訴訟地位才能真正平等，法院才能在適用法律

上平等對(duì)待。所以，行政訴訟不應(yīng)當(dāng)確立“當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位平等原

則”，而應(yīng)確立“著重保障原告訴訟權(quán)利”。這一觀點(diǎn)受到很多學(xué)者的反對(duì)。他

們認(rèn)為，行政法律關(guān)系是因行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)與相對(duì)人發(fā)生的法律關(guān)系，具有權(quán)

利支配性質(zhì)，而訴訟法律關(guān)系是當(dāng)事人與法院發(fā)生的訴訟關(guān)系，前者是實(shí)體權(quán)利

義務(wù)關(guān)系，后者是訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系，訴訟權(quán)利的多寡絲亳不影響實(shí)體權(quán)利義務(wù)

的差異。

有的教材對(duì)當(dāng)事人法律地位平等提出異議:根據(jù)《行政訴訟法》第65條第2

款的規(guī)定，依法享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)（被告）有權(quán)對(duì)原告采取措施，強(qiáng)

制執(zhí)行生效的判決和裁定。因此，所謂的法律地位平等原則限于行政訴訟審判程

序，在行政訴訟執(zhí)行程序中，當(dāng)事人的法律地位仍然不平等。即便是在行政訴訟

審判程序中，原告與被告也很難作到事實(shí)上的平等。原告是一般的公民、法人或

者其他組織，而被告是行政機(jī)關(guān)，享有國(guó)家所賦予的強(qiáng)大的財(cái)力物力支持，在進(jìn)

行訴訟的實(shí)際能力上，原告是不可能匹敵的。

（五）使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟原則

各民族都有使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共

同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z(yǔ)言文字進(jìn)行審理、發(fā)布法律文

書(shū)。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)不通曉當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言文字的訴訟參與人提供翻譯。

（六）辯論原則

在行政訴訟中，當(dāng)事人有權(quán)針對(duì)案件事實(shí)的有無(wú)，證據(jù)的真?zhèn)?，適用法律、法規(guī)

的正確與否諸方面相互進(jìn)行辯論。

（七）人民檢察院對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則

根據(jù)我國(guó)憲法和行政訴訟法的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。

人民檢察院對(duì)法院己經(jīng)法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有違反法律、法規(guī)規(guī)定的，

有權(quán)依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。但在審前和審中不允許介入，這存在一定的弊

端。

一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

1、對(duì)法院的行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)貪贓枉法、循私舞弊，構(gòu)成犯罪的

審判人員，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)立案?jìng)刹?，提起刑事訴訟；對(duì)未構(gòu)成犯罪的違法行為，

向有關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察建議。

2、對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行政訴

訟中有違法行為，建議人民法院對(duì)其采取強(qiáng)制措施；發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中

的行為構(gòu)成犯罪，按法人犯罪處理，依法立案審查并提起刑事起訴訟；發(fā)現(xiàn)行政

機(jī)關(guān)工作人員在訴訟中構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)偵察的犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)及時(shí)采取得

力措施，依法查處。

3、對(duì)行政訴訟的其他參加人進(jìn)行法律監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)訴訟參加人在訴訟中的行

為構(gòu)成犯罪，人民檢察院應(yīng)當(dāng)行使檢察權(quán)，建議人民法院及時(shí)采取措施。

4、抗訴權(quán)。人民檢察院認(rèn)為人民法院己經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定違法

法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。

5、對(duì)涉及國(guó)家利益或者公共利益而又無(wú)人起訴或公民、法人或者其他組織

沒(méi)有起訴資格的案件提起訴訟。從《行政訴訟法》第2條結(jié)合第10條規(guī)定看，

檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)不包括起訴權(quán)。但是從實(shí)際情況看，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為

侵犯的對(duì)象，不僅是公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，還可能侵犯國(guó)家或者

社會(huì)公共利益。對(duì)于后者，若檢察機(jī)關(guān)不以公共利益代表的身份提起行政訴訟，

請(qǐng)求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法系進(jìn)行審查，并做出相應(yīng)的處理，則

會(huì)元人起訴。德國(guó)確立了公益代表人制度：為捍衛(wèi)公共利益，公益代表人可以提

起上訴或要求變更。

三、行政訴訟的特有原則

行政訴訟以解決行政爭(zhēng)議為對(duì)象，這一特殊性決定了行政訴訟具有與其他訴

訟不同的原則，主要有：（1）選擇復(fù)議原則；（2）具體行政行為不因訴訟而停止

執(zhí)行原則；（3）被告負(fù)舉證責(zé)任原則；（4）不適用調(diào)解原則；（5）審查具體行政

行為的合法性原則；（6）司法變更權(quán)有限原則等。（21世紀(jì)教材認(rèn)為只有法院審

查行政行為的合法性是行政訴訟特有的原則）

（一）選擇復(fù)議原則

行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)做出的行政行為時(shí)，救濟(jì)途徑有多種，包括復(fù)議和訴訟

等。選擇復(fù)議原則，即在法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)復(fù)議的情況下，當(dāng)事

人對(duì)行政處理決定不服時(shí)，既可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)

申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，再向法院起訴，也可以不經(jīng)復(fù)議直接向法院起訴。

簡(jiǎn)言之，在我國(guó)，復(fù)議不是進(jìn)行行政訴訟的必經(jīng)程序，是否經(jīng)過(guò)復(fù)議，由當(dāng)事人

自己選擇。

把行政復(fù)議作為行政訴訟的必經(jīng)階段，即行政復(fù)議前置原則，是一些國(guó)家行

政訴訟的一項(xiàng)基本原則。其理論根據(jù)是，在進(jìn)行行政訴訟之前，必須窮盡一切救

濟(jì)手段；其實(shí)踐意義是，由行政機(jī)關(guān)自我檢查、自我糾正，既可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)

的威信，也可以減輕法院的負(fù)擔(dān)，還體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。

我國(guó)在行政訴訟法頒布之前，單行法律、法規(guī)對(duì)行政復(fù)議是否為行政訴訟的

必經(jīng)階段有著不盡一致的規(guī)定。歸納起來(lái)，主要有三種情況：

（1）行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)階段，如《治安管理處罰條例》的規(guī)定；

（2）是否先經(jīng)行政復(fù)議由當(dāng)事人自行選擇，大多數(shù)規(guī)定屬于這種情況；

（3）沒(méi)有設(shè)置復(fù)議程序，當(dāng)事人不服行政行為可以直接向人民法院起訴。

《行政訴訟法》第27條規(guī)定，”對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、

法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)

復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟。

法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟

的，依照法律、法規(guī)規(guī)定的程序?！睋?jù)此，除法律、法規(guī)明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)復(fù)議

及單行法律、法規(guī)僅規(guī)定復(fù)議程序的以外，其他行政案件是否經(jīng)過(guò)復(fù)議，由當(dāng)事

人選擇，即使單行法律、法規(guī)沒(méi)有設(shè)置復(fù)議程序，也可以選擇復(fù)議。

（一）選擇復(fù)議原則

（二）審查具體行政行為合法性原則

對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為的要求應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面，即合法性和合理

性。具體行政行為違法或者雖然合法但不合理（即不適當(dāng)），都有可能對(duì)公民、法

人或者其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害?！缎姓V訟法》考慮到法院的性質(zhì)和司法

權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。在第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為的

合法性進(jìn)行審查”。因此，行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)授予的行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)

做出的具體行政行為是否合理、適當(dāng)，原則上通過(guò)行政復(fù)議由行政機(jī)關(guān)自行判斷

和處理。

合法性審查原則包括兩項(xiàng)內(nèi)容:行政訴訟中，人民法院只審查具體行政行為,

而不審查抽象行政行為；人民法院只審查具體行政行為的合法性并做出裁判，原

則上不審查行政行為的合理性。

行政主體做出的能夠直接或者間接引起行政法律效果的行為，稱(chēng)之為“行政行

為二依據(jù)行政行為所實(shí)施的對(duì)象、產(chǎn)生的效果和適用的范圍的不同，可以將其

分為“抽象行政行為”和“具體行政行為”。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政

管理活動(dòng)中，依法制定，發(fā)布的對(duì)不特定的行政管理相對(duì)方具有法律約束力的規(guī)

范性大件。具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員及法律、法規(guī)授權(quán)的

組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織在行政管理活動(dòng)中，依法行使職權(quán)，針對(duì)特定的公民、

法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織

權(quán)利義務(wù)的單方行為。它只對(duì)特定和具體的事項(xiàng)或者事件有效，不具有普遍約束

力，同時(shí)只對(duì)己經(jīng)發(fā)生的行為或者事件有效。

抽象行政行為和具體行政行為都有可能對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)

益構(gòu)成侵害，但考慮到我國(guó)的政治體制和法院地位，行政訴訟法規(guī)定，公民、法

人或者其他組織只能在認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才可以向法院起

訴。

合法性原則并不要求行政機(jī)關(guān)所作的任何具體行政行為均受司法審查?！缎?/p>

政訴訟法》第11條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，第12條明確規(guī)定了人民法院不

予受理案件的范圍。這些規(guī)定從一個(gè)方面限定了合法性審查的范圍。

在行政訴訟實(shí)踐中，行政訴訟在審理對(duì)象上的特殊性并未被審判人員重視，

最突出的表現(xiàn)是把審理重心集中在原告在行政程序中是否應(yīng)承擔(dān)某種為被訴具

體行政行為所確定的義務(wù)，或者是否有違法行為上面。例如在“欒紹旭訴青島市

臺(tái)東區(qū)公商局凍結(jié)銀行存款案”中，被告凍結(jié)了原告在銀行的存款引起訟爭(zhēng)。凍

結(jié)通知書(shū)上載明的理由是“違反工商管理的有關(guān)法規(guī)，異地經(jīng)營(yíng)，并未辦臨時(shí)執(zhí)

照二訴訟中，被告以“欒紹旭為膠南鍋爐配件商店提供銀行帳戶(hù)，進(jìn)行倒賣(mài)鋼

材的投機(jī)倒把活動(dòng)，凍結(jié)銀行存款，是針對(duì)欒紹旭的投機(jī)倒把行為依法采取的行

政強(qiáng)制措施”答辯。一審法院認(rèn)為，被告發(fā)現(xiàn)欒紹旭為膠南鍋爐配件商店提供帳

戶(hù)，非法進(jìn)行鋼材買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)，因此而凍結(jié)欒紹旭的銀行存款，是符合法律規(guī)定的。

一審法院維持了臺(tái)東區(qū)工商局的凍結(jié)存款通知書(shū)。該一審法院實(shí)際上將原告是否

具有投機(jī)倒把行為作為審查龍象，有悖于行政訴訟的目的。二審法院糾正了一審

法院因?qū)彶閷?duì)象錯(cuò)誤所形成的違法判決，撤銷(xiāo)了違法的具體行政行為。兩級(jí)法院

所針對(duì)的審查對(duì)象不同，經(jīng)過(guò)審理得出的結(jié)論則截然不同。原告固然存在一審法

院所認(rèn)定的違法行為，但這并不作為法院維持判決的條件，因?yàn)楸桓嬖谠V訟中更

換凍結(jié)理由本身就說(shuō)明其做出凍結(jié)行為時(shí)原告“異地經(jīng)營(yíng)”的事實(shí)根據(jù)不存在，

行政訴訟的審查對(duì)象是被訴具體行政行為的合法性，而不是行政相對(duì)人是否有違

法行為。

1、理由

具體行政行為是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定做出的，一旦做出

即應(yīng)推定為合法，即行政機(jī)關(guān)的具體行政行為具有先定力。合法的具體行政行為

相應(yīng)地也就具有約束力、確定力及執(zhí)行力。因而，即使當(dāng)事人認(rèn)為具體行政行為

違法并向法院起訴，要求改變或者撤銷(xiāo)違法具體行政行為，但在人民法院代表國(guó)

家依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)做出生效判決之前，具體行政行為仍然破推定為合法有效,

也就要求得到執(zhí)行。同時(shí)，實(shí)行這一原則也有利于保證國(guó)家行政管理活動(dòng)的正常

進(jìn)行。在我國(guó)，當(dāng)相對(duì)人在規(guī)定的期限內(nèi)不履行具體行政行為所要求的義務(wù)時(shí)，

行政機(jī)關(guān)或者人民法院有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。

2、特殊情況

行政訴訟法同時(shí)也考慮到在某些特殊情況下，具體行政行為應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行，

否則將可能造成難以彌補(bǔ)的損失。

《行政訴訟法》第44條規(guī)定，在以下三種情況下，具體行政行為要停止執(zhí)

行：（1）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（2）原告在提起行政訴訟的同時(shí)，申請(qǐng)法院

停止執(zhí)行具體行政行為，法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行將會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損

失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；（3）法律、法規(guī)規(guī)定

停止執(zhí)行的，這種情形在全國(guó)目前尚無(wú)典型的規(guī)定，比較相近的規(guī)定是《治安管

理處罰條例》關(guān)于拘留的規(guī)定。治安管理處罰條例規(guī)定，被拘留人提起訴訟的，

在交納了保證金或者提供了擔(dān)保人的情況下，可以暫緩拘留.

1、概念及理由

不適用調(diào)解原則，是指人民法院審理行政案件，既不能把調(diào)解作為行政訴訟

過(guò)程中的一個(gè)必經(jīng)階段，也不能把調(diào)解作為結(jié)案的一種方式C

法院審理行政案件之所以不能適用調(diào)解原則，其根本原因在于，法院審理行政案

件是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為，是其行使

法定職權(quán)的表現(xiàn)，而對(duì)于這種法定職權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得放棄或者讓步，否則即構(gòu)

成失職。因此，行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為或者合法，或者違法，沒(méi)有第三種

可能。法院就某一爭(zhēng)議在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解，其前提是當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議的內(nèi)

容即權(quán)利義務(wù)有處分的權(quán)利，即可以放棄或者做出某種程度的讓步。在行政訴訟

中適用調(diào)解，會(huì)造成行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的性質(zhì)與調(diào)解的前提之間相互矛盾.1985

年最高人民法院在《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中，

對(duì)法院審理行政案件不能適用調(diào)解的原因作了具體的解釋?zhuān)?987年最高人民法

院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用（民事訴訟法（試行））的若干問(wèn)題的解

答》中，再次明確作了規(guī)定；《行政訴訟法》第50條規(guī)定，“人民法院審理行政

案件，不適用調(diào)解”。

2、例外

《行政訴訟法》第67條規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調(diào)解,這是因?yàn)?，賠償

訴訟無(wú)非涉及兩個(gè)問(wèn)題:一是是否造成了損害；二是損害的程度如何。相應(yīng)地，

法院審理這類(lèi)案件也是解決兩個(gè)問(wèn)題:一是是否賠償；二是賠償?shù)臄?shù)額。而達(dá)兩

個(gè)問(wèn)題均不涉及行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，僅在于對(duì)損害事實(shí)的認(rèn)定及相應(yīng)的賠償。

因此，雙方可以通過(guò)協(xié)商，本著互諒互讓的原則，解決行政賠償責(zé)任問(wèn)題。

司法變更權(quán)是指人民法院對(duì)被訴具體行政行為經(jīng)過(guò)審理后，改變?cè)摼唧w行政

行為的權(quán)力。司法變更權(quán)涉及到司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。因此，各國(guó)在規(guī)定

法院所享有的變更權(quán)時(shí)都極為慎重。我國(guó)在行政訴訟法制定之前，單行法律、法

規(guī)對(duì)法院的司法變更權(quán)規(guī)定不一。

主要有兩種情況：（1）1985年最高人民法院在《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政

案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中指出，“如果主管行政機(jī)關(guān)的行政處罰或者其他行

政處理決定在認(rèn)定事實(shí)、適用法律方面確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)或者變更。”據(jù)

此，法院在審理經(jīng)濟(jì)行政案件時(shí)享有司法變更權(quán)。（2）1986年最高人民法院在《人

民法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中指出，“人民

法院只就公安機(jī)關(guān)的后一次裁決是否符合事實(shí)以及是否合法進(jìn)行審查，依法分別

做出維持或者撤銷(xiāo)的裁定?！睋?jù)此，法院在審理治安行政案件時(shí)沒(méi)有司法變更權(quán)。

在行政訴訟法制定過(guò)程中，在法院是否應(yīng)當(dāng)享有司法變更權(quán)問(wèn)題上，存在兩

種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)享有司法變更權(quán)。理由是:賦予法院以司

法變更權(quán)，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益;有些行政行為雖然在法律允許范圍內(nèi)，

但顯失公正，極不合理，法院如果不能變更，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的；賦予

法院以變更權(quán)，有利于避免重復(fù)訴訟，法院如果只有撤銷(xiāo)權(quán)，由行政機(jī)關(guān)自行變

更，行政機(jī)關(guān)變更后的決定未必與法院撤銷(xiāo)的理由相吻合，當(dāng)事人不服勢(shì)必會(huì)再

起訴到法院，形成“循環(huán)訴訟:另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院不應(yīng)有司法變更權(quán)。理

由是:如何做出具體行政行為是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，法院變更具體行

政行為實(shí)際上就是代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，就是司法權(quán)侵犯了行政權(quán)；行政機(jī)

關(guān)做出具體行政行為不僅要依據(jù)法律，而且要在法律的范圍內(nèi)考慮政策，法院對(duì)

法律范圍內(nèi)的行政行為加以變更，會(huì)影響行政管理政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性；法院

缺乏行政管理的專(zhuān)門(mén)知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)行政行為適當(dāng)性的判斷通常不及行

政機(jī)關(guān)。行政訴訟法既考慮到最大限度地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要及保障司法

權(quán)行使約有效性，又考慮到法定的權(quán)力分配關(guān)系，規(guī)定“行政處罰顯失公正的，

可以判決變更」因此，人民法院的司法變更權(quán)僅限于在行政處罰顯失公正的情

況下才可以行使。

（一）選擇復(fù)議原則

（二）審查具體行政行為合法性原則

（三）具體行政行為不因訴訟而停止執(zhí)行

（四）不適用調(diào)解原則

（五）司法變更權(quán)有限原則

（六）被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中負(fù)舉證責(zé)任原則

這是行政訴訟中的重原則，這一原則的內(nèi)容及其原因?qū)⒃谛姓V訟證據(jù)部分

作詳細(xì)介紹，此處不贅述。

思考題：

1.談一談你對(duì)行政訴訟法和最高法院司法解釋關(guān)于“行政訴訟”概念的認(rèn)識(shí)。

2.你對(duì)行政訴訟法律關(guān)系的主體是如何認(rèn)識(shí)的？

第二章行政訴訟的受案范圍

教學(xué)要求：

1、掌握行政訴訟受案范圍的理論依據(jù)一一確定受案范圍需要考慮的因素；

2、熟悉確立我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本原則、確定受案范圍的立法方式;

3、能夠熟悉掌握《行政訴訟法》及最高人民法院的《解釋》中關(guān)于行政訴

訟受案范圍的法律規(guī)定，并能夠通過(guò)比較分析，尋找出我國(guó)行政訴訟受案范圍的

不足。

重點(diǎn)與難點(diǎn)：

重點(diǎn)在于行政訴訟受案范圍的理論界限，包括行政行為的界定、行政訴訟受案范

圍的發(fā)展趨勢(shì)，了解行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。

難點(diǎn)在于行政行為中抽象行政行為與具體行政行為的界定；清晰地辨別出行政訴

訟受案的范圍。

教學(xué)方法：講授

學(xué)時(shí)：2學(xué)時(shí)

行政訴訟的受案范圍又稱(chēng)“人民法院的主管范圍”，是行政訴訟的基礎(chǔ)性問(wèn)

題。因?yàn)橹挥袑⑿姓V訟的受案范圍界定清晰，才能正確區(qū)分出三大訴訟，尤其

是行政訴訟與民事訴訟的界定，從而發(fā)現(xiàn)哪些行為尚未得到有效的司法保護(hù)，并

加以解決，以促進(jìn)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益不受侵害。我國(guó)根據(jù)具體國(guó)

情，采用結(jié)合式確定受案范圍，并主要限定在行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為侵犯

公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一范圍基本適合我國(guó)的具體情況,

但隨著社會(huì)的發(fā)展，這一范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展。

我國(guó)的人民法院分四級(jí)，同時(shí)同級(jí)人民法院（除最高人民法院外）又有多個(gè),

屬于人民法院受案范圍的行政案件應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)以及同一級(jí)的哪一個(gè)法院受理，

必須由法律作出明確的規(guī)定。

第一節(jié)行政訴訟受案范圍概述

一、行政訴訟受案范圍的概念

（一）行政訴訟受案范圍的定義

行政訴訟的受窠范圍，又稱(chēng)“法院的主管范圍”，是指法院受理并審理行政

爭(zhēng)議的范圍，即法律規(guī)定的、法院受理的、審判預(yù)定范圍內(nèi)的行政案件的權(quán)限。

從法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為擁有司法審查

權(quán)；從公民、法人或者其他組織的角度而言，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為不服

時(shí)可以向法院起訴，以尋求司法救濟(jì)。

行政訴訟以行政爭(zhēng)議為處理對(duì)象，而行政爭(zhēng)議的范圍和種類(lèi)極其廣泛，法院

不可能受理并審理所有的行政爭(zhēng)議。我國(guó)行政訴訟法在規(guī)定法院的受案范圍時(shí)主

要考慮了兩方面的因素：一是盡可能擴(kuò)大法院的受案范圍以給當(dāng)事人的合法權(quán)益

提供更有力的司法保護(hù)；二是法院在我國(guó)政權(quán)體制中的地位、法院的審判力量、

法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系及目前的行政訴訟意識(shí)。

（二）意義

各國(guó)基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律條件乃至歷史的原因，可能會(huì)有不

同的規(guī)定，但是，受案范圍卻是行政訴訟制度中必不可少的核心內(nèi)容之一。受案

范圍不僅僅是法院對(duì)哪些行政案件可以受理的問(wèn)題，還具有以下意義：

（1）受案范圍是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)事實(shí)司法審查的權(quán)限范圍，行政

訴訟是法院監(jiān)督、審查行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)活動(dòng)的法律制度，法院能受理哪個(gè)范圍

的行政案件，同時(shí)也就意味著能對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)哪個(gè)范圍的行政活動(dòng)具有監(jiān)督、審

查的權(quán)限。受案范圍決定著法院與權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在處理解決行政案件上的

合理分工。

（2）受案范圍也是公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益能夠受到司法補(bǔ)救

的范圍以及他們?cè)V權(quán)的范圍。

（3）受案范圍對(duì)法院正確履行應(yīng)有職責(zé)和對(duì)當(dāng)事人正確有效行使訴訟權(quán)利

也是一種重要的保障。明確了行政訴訟的受案范圍，既明確了法院在受理案件上

的職責(zé)權(quán)限，也便于法院及時(shí)、正確地受案，防止和減少因職責(zé)范圍不清而錯(cuò)誤

受案或推諉受案的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，明確行政訴訟的受案范圍，也有利于公民、

法人或者其他組織在認(rèn)為自己合法權(quán)益受行政機(jī)關(guān)行政行為侵害后，能夠及時(shí)、

有效地行使訴訟權(quán)利。

二、制約行政訴訟受案范圍的因素

行政訴訟的受案范圍的寬窄不是立法者的一種偶然的選擇，它是一個(gè)國(guó)家的政

治、經(jīng)濟(jì)、文化和法治狀況的綜合反映。從各國(guó)的情況看，決定行政訴訟受案范

圍的因素主要與以下幾種：

第一，國(guó)家的政權(quán)組織形式的性質(zhì)。如在實(shí)行三權(quán)分立的國(guó)家，司法機(jī)關(guān)對(duì)

行政機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)是全方位的；而在議行合一的國(guó)家，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)

的行為的審查是有限