《行政法視域下信用懲戒法律制度的理論探析》5200字

行政法視域下信用懲戒法律制度的理論分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u9110行政法視域下信用懲戒法律制度的理論分析綜述 122476一、信用懲戒概念的確立 115334二、信用懲戒概念與相關(guān)概念的辨析 12004三、信用懲戒法律屬性的探討 3一、信用懲戒概念的確立信用懲戒是“行政主體基于有效履行管理職能之目的，以失信記錄為依據(jù)，對(duì)失信主體進(jìn)行行政懲處的一類(lèi)行政行為”。這一概念的內(nèi)涵可以從以下三個(gè)方面予以理解：首先，信用懲戒制度旨在通過(guò)非難失信主體而修復(fù)已經(jīng)失范的社會(huì)信用關(guān)系。同時(shí)，信用懲戒以公示的方式向社會(huì)處罰依據(jù)和處罰結(jié)果，可以對(duì)潛在的失信行為起到威懾和教育作用；其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)收集、識(shí)別、分類(lèi)和研判等步驟歸集處理海量的社會(huì)信用信息，并建立信用信息共享共治機(jī)制，從而為信用懲戒制度提供有力的技術(shù)支撐；最后，信用懲戒制度針對(duì)的是行為主體實(shí)施的失信行為，對(duì)主體權(quán)益具有一定程度上的減損，具備行政處罰的外觀形式。二、信用懲戒概念與相關(guān)概念的辨析然而，信用懲戒的概念和內(nèi)涵并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，即對(duì)于用何種概念指稱(chēng)行政主體以履行行政管理職責(zé)和提供公共服務(wù)為目的，依托負(fù)面信用信息給予相對(duì)人以懲處的一類(lèi)行政行為，規(guī)范和學(xué)說(shuō)上均未形成一致意見(jiàn)。眾多現(xiàn)行有效的法律文本規(guī)定了此類(lèi)行為，但在概念表述上不盡一致，筆者通過(guò)檢索文獻(xiàn)和查閱規(guī)范性文件發(fā)現(xiàn)，眾多現(xiàn)行有效的法律文本規(guī)定了此類(lèi)行政行為，但在概念表述上不盡一致，常見(jiàn)的表述還有“失信懲戒”、“信用約束”、“失信約束”、“信用處罰”和“違法失信懲戒”等。（詳見(jiàn)表1）表1法律文本中表述的信用懲戒或近似概念文本序號(hào)文本名稱(chēng)概念表述內(nèi)容表述效力等級(jí)1《海南自由貿(mào)易港免稅購(gòu)物失信懲戒若干規(guī)定》（2021）失信懲戒第2條：“公安、發(fā)展改革……等有關(guān)部門(mén)和單位，應(yīng)黨按照各自職責(zé)做好免稅購(gòu)物信用監(jiān)管和失信懲戒相關(guān)工作?！钡胤叫苑ㄒ?guī)2《河源市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)河源市安全生產(chǎn)領(lǐng)域守信激勵(lì)與失信懲戒實(shí)施細(xì)則》（2018）失信懲戒第4條：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員存在下列失信行為之一的，納入失信懲戒對(duì)象……”地方規(guī)范性文件3《上海市工商行政管理局關(guān)于健全信用約束機(jī)制加強(qiáng)內(nèi)部工作聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》信用約束工作目標(biāo)：“結(jié)合工作需要并通過(guò)立法途徑不斷拓展實(shí)施信用約束的領(lǐng)域、豐富實(shí)施信用約束的法律措施”地方規(guī)范性文件（接上頁(yè)）4《內(nèi)蒙古自治區(qū)工商局關(guān)于對(duì)列入經(jīng)營(yíng)名錄市場(chǎng)主體實(shí)施信用約束的通知》信用約束實(shí)施信用約束的必要性：“……建立企業(yè)信用約束制度有利于提高政府監(jiān)管效能”地方規(guī)范性文件5《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈人民法院在線運(yùn)行規(guī)則〉的通知》信用懲戒第31條：人民法院通過(guò)智慧執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行案件全程在線辦理、執(zhí)行活動(dòng)全程留痕、全方位多層次監(jiān)控，支持在線采取財(cái)產(chǎn)查控、詢(xún)價(jià)評(píng)估、拍賣(mài)變賣(mài)、案款發(fā)放、信用懲戒等執(zhí)行措施。兩高工作文件6《呼倫貝爾市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共資源交易工作的通知》信用處罰“各級(jí)監(jiān)管部門(mén)要互通信用處罰信息，對(duì)公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒……使其“一處失信，處處受約”地方規(guī)范性文件7《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》失信約束第18條：“開(kāi)展失信約束措施大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)測(cè)……在法定懲戒標(biāo)準(zhǔn)上加重懲戒，”地方規(guī)范性文件8《青島市餐飲服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治監(jiān)督管理辦法》失信約束第20條：“相關(guān)部門(mén)一個(gè)當(dāng)建立跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和失信約束機(jī)制，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政審批、銀行信貸等方面，將餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者環(huán)境信用信息作為參考依據(jù)”地方政府規(guī)章資料來(lái)源：根據(jù)“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)數(shù)據(jù)，筆者整理。需要說(shuō)明的是，本表僅為表明現(xiàn)行法律文本中類(lèi)似概念使用不統(tǒng)一之現(xiàn)＾史，并未窮盡現(xiàn)行所有關(guān)于信用懲戒或類(lèi)似概念的法律規(guī)定筆者認(rèn)為，信用懲戒的相關(guān)概念界定不清的根本原因在于其學(xué)理概念不統(tǒng)一，理論指導(dǎo)作用的缺位導(dǎo)致了該法律制度的概念爭(zhēng)議。如前所述，目前我國(guó)理論界對(duì)于信用懲戒制度的研究較少，缺乏以信用懲戒為問(wèn)題導(dǎo)向和中心議題的行政法學(xué)文獻(xiàn)。既有的研究成果或著眼宏觀，探討信用規(guī)制工具整體而未對(duì)其中彰顯規(guī)制性特征的懲戒行為進(jìn)行概念提煉；或著眼微觀，剖析“行政黑名單”制度而忽視將口語(yǔ)化表達(dá)概括為學(xué)理化表達(dá)、將黑名單“現(xiàn)象”還原為信用懲戒“本質(zhì)”的重要性，存在以偏概全的不足。為數(shù)不多的有關(guān)信用懲戒的研究，常常需要借助“信用監(jiān)管”等限定語(yǔ)詞以宣示研究范疇，無(wú)奈這些限定語(yǔ)詞本身的含義亦不明朗。梁堯：《行政法治視域下的信用懲戒制度研究》，載《征信》2021年第4期。在筆者看來(lái)，將“行政主體為有效履行行政管理職能，根據(jù)失信記錄而對(duì)失信主體以懲處的一類(lèi)行政行為”界定為“信用懲戒”更合理。原因如下：首先，和“信用約束”、“失信約束”相比，“信用懲戒”更能突出該法律制度的懲戒功能?！凹s束”意指“使事物受到嚴(yán)格限制而使不能超出界定范圍”，并不包含懲戒之意；而“懲戒”之含義不僅包含前者，還具有“懲罰、告誡”之義在內(nèi)，這就表明了行政主體擬通過(guò)該制度對(duì)失信主體進(jìn)行規(guī)制的目的。其次，行政處罰是由行政相對(duì)人的違法行為引起，懲戒須以相對(duì)人失信為前提?！靶庞脩徒洹焙汀笆艖徒洹辈o(wú)明顯區(qū)別，強(qiáng)調(diào)“違法”有畫(huà)蛇添足之嫌，所以“違法/失信懲戒”的概念同樣難稱(chēng)合理。故本文將在“信用懲戒（SocialCreditPunishment，SCP）”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上展開(kāi)論述。三、信用懲戒法律屬性的探討對(duì)信用懲戒之法律屬性的確定，在信用懲戒的屬性界定上目前學(xué)術(shù)界都認(rèn)為它是一種具體行政行為，但具體屬于何種具體行政行為眾說(shuō)紛紜。其中主流觀點(diǎn)包括：行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)、多重行政行為說(shuō)三種學(xué)說(shuō)。一、行政處罰說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，信用懲戒屬于行政處罰的一種。如胡建淼教授所述：“行政機(jī)關(guān)將公民列入黑名單，只要是以公民違法為前提，并直接導(dǎo)致公民合法權(quán)益受到限制的，就是一種行政處罰。信用懲戒屬于行政處罰法所規(guī)定的‘法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰’?！焙担骸丁昂诿麊巍惫芾碇贫取姓C(jī)關(guān)實(shí)施“黑名單”是一種行政處罰》，載于《人民法治》2017年第5期。胡建淼：《“黑名單”管理制度——行政機(jī)關(guān)實(shí)施“黑名單”是一種行政處罰》，載于《人民法治》2017年第5期。二、行政強(qiáng)制說(shuō)。行政強(qiáng)制說(shuō)主要認(rèn)為信用懲戒符合行政強(qiáng)制的目的、功能、時(shí)限性特征。一是從目的來(lái)看，“信用懲戒”是為了迫使失信主體盡快履行義務(wù)，“信用懲戒措施盡管不是直接用強(qiáng)制的方式直接限制失信主體的人身和財(cái)產(chǎn)，但是其懲戒方式是通過(guò)限制消費(fèi)、任職資格、公布名單、減少優(yōu)惠政策等方式間接作用于失信主體，迫使其履行義務(wù)，所以信用懲戒具備間接行政強(qiáng)制執(zhí)行的屬性。”；二是從功能來(lái)看，“在已經(jīng)出臺(tái)的失信懲戒制度中，許多措施已經(jīng)具有了行政強(qiáng)制的功能。”；三是從時(shí)限來(lái)看，“信用懲戒機(jī)制中對(duì)失信行為記錄的時(shí)限性規(guī)定與行政強(qiáng)制的時(shí)限性規(guī)定非常近似。”然而，我國(guó)規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行是由法律設(shè)定的，但是目前的信用懲戒的措施多數(shù)是規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章甚至是政策文件，這將難逃合法性的質(zhì)疑。三、多重行政行為說(shuō)。以梁堯?yàn)榇淼膶W(xué)者認(rèn)為，信用懲戒制度屬于復(fù)合型的具體行政行為，持多重行政行為說(shuō)的學(xué)者是基于過(guò)程論視角得出的結(jié)論。梁堯：《行政法治視域下的信用懲戒制度研究》，載《征信》2021年第4期。梁堯：《行政法治視域下的信用懲戒制度研究》，載《征信》2021年第4期。還有一些學(xué)者也認(rèn)為，在不同階段，信用懲戒表現(xiàn)為不同形式的行政行為。它既可表現(xiàn)為行政檢查、行政指導(dǎo)等行政事實(shí)行為，亦可呈現(xiàn)為行政處罰、行政許可、行政合同、行政補(bǔ)貼等行政法律行為。該學(xué)說(shuō)看似可行，但是依然存在缺陷，因?yàn)闆](méi)有任何一種行政行為可以兼具兩種以上屬性，如某行為既是行政處罰，又是行政強(qiáng)制，這樣的定性可能會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法過(guò)程中的混亂。信用懲戒制度的法律屬性是否為行政處罰，應(yīng)該把形式和對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響等因素結(jié)合起來(lái)確定，應(yīng)結(jié)合信用懲戒做出整體性和綜合性的判斷。行政強(qiáng)制說(shuō)和多重行政行為說(shuō)均存在不足：行政強(qiáng)制的性質(zhì)是強(qiáng)制行政相對(duì)人履行特定義務(wù)，本身并非一種制裁或懲罰。而信用懲戒制度并非為了強(qiáng)制失信主體為一定行為，恰恰相反是為了使失信主體不為一定行為、是對(duì)其過(guò)去行為的一種懲戒。而從目的來(lái)看，行政強(qiáng)制是為了證據(jù)滅失、損害進(jìn)一步擴(kuò)大等，而信用懲戒的目的顯然與此不同。從行政行為是否具有終局性來(lái)看，行政強(qiáng)制是臨時(shí)限制，而信用懲戒具有終局性的特點(diǎn)；多重行政行為說(shuō)是從行政過(guò)程論角度分析信用懲戒的法律屬性，將信用懲戒拆分為不同階段，并分別界定為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)、行政事實(shí)行為等多種行政行為，如前所述，該觀點(diǎn)不僅在學(xué)理上欠缺合法性正面，在實(shí)踐中也不利于行政執(zhí)法人員準(zhǔn)確找到執(zhí)法依據(jù)，可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法依據(jù)的爭(zhēng)議，為行政管理活動(dòng)帶來(lái)不便且降低執(zhí)法效率。筆者認(rèn)為信用懲戒的法律屬性屬于行政處罰，其理論基礎(chǔ)如下：首先，從形式上看，信用懲戒符合我國(guó)行政處罰的概念，屬于行政處罰的種類(lèi)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》明確了，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)予以懲戒的行為。信用懲戒制度在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為行政黑名單，包括但不限于限制市場(chǎng)或行業(yè)準(zhǔn)入、限制任職資格、限制相關(guān)政策待遇等，這些懲戒措施符合2021年新出臺(tái)的行政處罰法對(duì)行政處罰的種類(lèi)所做的新增規(guī)定。另一方面，通過(guò)比對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一條和《河北省社會(huì)信用信息條例》第一條的內(nèi)容可知，其次，信用懲戒符合行政處罰的立法目的和功能。發(fā)現(xiàn)行政處罰的本質(zhì)是一種行政制裁行為。信用懲戒的目的是對(duì)失信主體的嚴(yán)重失信行為進(jìn)行制裁，提升社會(huì)整體信用水平，本質(zhì)上是一種行政處罰。信用懲戒既有“懲”又有“戒”，一方面具備行政處罰的處罰與威懾功能，另一方面又擁有行政處罰的教育和預(yù)防功能。信用懲戒符合行政處罰的原則與精神。再次，從法律特征和法律效果來(lái)看。行政處罰會(huì)使行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到相應(yīng)的影響，因此具有損益性、制裁性、懲戒性的特點(diǎn)。而受到信用懲戒制度制裁的失信主體會(huì)在出行、消費(fèi)和就業(yè)等方面受到制約和懲罰，同樣具有損益性、制裁性、懲戒性的法律特征。兩者具有高度一致性。行政處罰法自1996年頒布實(shí)施以來(lái)，它的適用效果眾所周知。信用懲戒措施具有強(qiáng)烈的負(fù)面評(píng)判性還會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利的減損，現(xiàn)代社會(huì)信息傳播速度極快決定了其威懾力之強(qiáng)大。在規(guī)范社會(huì)違法行為的力度和效果方面，兩者具有一致性。又次，從目前的立法現(xiàn)狀看，立法者更傾向于認(rèn)為信用懲戒制度屬于行政處罰。以《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》為例，其中指出“在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上，健全失信懲戒制度，建立各行業(yè)黑名單制度和市場(chǎng)退出機(jī)制”。不難看出，信用懲戒屬于行政處罰的的范圍之內(nèi)。2021年1月22日的行政處罰法修法活動(dòng)并未明確將信用懲戒納入行政處罰的種類(lèi)是因?yàn)樾庞脩徒渲贫冗€存在較大的完善空間，這表明了立法者的審慎態(tài)度而非對(duì)該制度屬性的否定。筆者認(rèn)為，仍有必要對(duì)行政處罰的種類(lèi)做出適時(shí)地修改，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。另外，通過(guò)對(duì)一些地方規(guī)范性文件進(jìn)行語(yǔ)義分析，也可以佐證作者的觀點(diǎn)，《石家莊市稅收失信行為管理里辦法（試行）》第十八條規(guī)定，支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)失信會(huì)員實(shí)行警告、行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、不予接納、勸返等懲戒措施。其中警告屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰》明確規(guī)定的處罰類(lèi)型，其他幾種信用懲戒類(lèi)型與警告并列且用頓號(hào)，證明信用懲戒屬于行政處罰。最后，從法律解釋的角度亦可以得出信用懲戒屬于行政處罰。舉輕以明重，與現(xiàn)有的行政處罰種類(lèi)對(duì)比分析，警告或者罰款均屬于行政處罰的類(lèi)型，而對(duì)行政相對(duì)人損益性更大的信用懲戒卻不屬于行政處罰是欠缺立法合理性的。通過(guò)行政處罰法