《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度探析綜述》8500字

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u16972生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度分析綜述 116332（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念與法律性質(zhì) 1295921.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念的厘清 175492.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì) 412641（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的功能 7237241.有利于構(gòu)建多元解紛機制，節(jié)省司法資源 748242.有利于提高生態(tài)環(huán)境損害修復效率 716733（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性與必要性分析 859201.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性分析 8134592.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的必要性分析 10（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念與法律性質(zhì)1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念的厘清為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之問題，需要先厘清“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”之概念。其中應(yīng)當先明確“生態(tài)環(huán)境損害”的本質(zhì)與特征，將其與其相近似的概念進行區(qū)分。結(jié)合賠償磋商之目的，探討如何完善磋商制度。對于“生態(tài)環(huán)境損害”之概念的厘清，在實務(wù)界與理論界有著較為一致的看法。通說認為其與污染生態(tài)環(huán)境所造成的人身、財產(chǎn)損害不同，前者僅指污染環(huán)境造成環(huán)境本身的生態(tài)功能下降，生態(tài)環(huán)境本身所遭受的損害。劉倩劉倩：《環(huán)境法中的生態(tài)損害：識別、本質(zhì)及其特征》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年第4期，第138頁。首先，可明確理論界對“生態(tài)環(huán)境損害”的概念界定的觀點，其認為該種損害與人身、財產(chǎn)損害無隸屬關(guān)系，實為平行概念。有學者首先將“人身損害”與“財產(chǎn)損害”排除在外，提出生態(tài)環(huán)境損害即環(huán)境本身自愈功能退化以及環(huán)境包含要素作出不利改變這一觀點。呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第6頁。而“環(huán)境侵權(quán)”行為造成的損害實則可分為“人身財產(chǎn)損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”，因此后兩者從屬于“環(huán)境損害”這一概念。換言之，“環(huán)境損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”屬于上下位概念，前者作為后者的上位概念，其包含了人身損害、財產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害。胡衛(wèi)：《我國環(huán)境修復司法適用的特色分析》，載《環(huán)境保護》2015年第19期，第58頁。而“生態(tài)環(huán)境損害”作為下位概念，并不包含人身損害、財產(chǎn)損害等私益屬性，僅指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害。何燕、李愛年：《生態(tài)環(huán)境損害擔責之民事責任認定》，載《河北法學》呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第6頁。胡衛(wèi)：《我國環(huán)境修復司法適用的特色分析》，載《環(huán)境保護》2015年第19期，第58頁。何燕、李愛年：《生態(tài)環(huán)境損害擔責之民事責任認定》，載《河北法學》2019年第1期，第173頁。竺效：《生態(tài)損害事實及其可填補之類型研究》，載《北京林業(yè)大學學報（社會科學版）》2008年第2期，第8頁。實務(wù)中，我國生態(tài)環(huán)境損害案件多依據(jù)我國相關(guān)文件進行賠償磋商。2017年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）對“生態(tài)環(huán)境損害”進行概念界定，其指出生態(tài)環(huán)境損害即環(huán)境本身所所受侵害，環(huán)境本身包含了生態(tài)環(huán)境的眾多構(gòu)成要素，而就是這些要素受影響被動作出的不利改變導致整個生態(tài)環(huán)境遭受侵害，進而使得生態(tài)系統(tǒng)的整體功能衰退?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。同時，依據(jù)該文件相關(guān)規(guī)定，其適用范圍也將人身、財產(chǎn)損害排除在外?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》三、適用范圍（二）以下情形不適用本方案：1．涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責任法等法律規(guī)定；2．涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，適用海洋環(huán)境保護法等法律及相關(guān)規(guī)定。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》三、適用范圍（二）以下情形不適用本方案：1．涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，適用侵權(quán)責任法等法律規(guī)定；2．涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護法等法律及相關(guān)規(guī)定。代杰、徐建宇：《<民法典>環(huán)境污染與生態(tài)破壞責任：原因行為導向與公私益救濟銜接——以206份裁判文書為樣本的實證研究》，載《法律適用》2020年第23期，第103頁。此外，“生態(tài)環(huán)境損害”與“自然資源損害”也是易被混淆的一對概念，二者實則有著本質(zhì)之不同。自然資源意指具有天然屬性和使用價值的，在時間跨度中能夠延續(xù)現(xiàn)在及未來且不斷增加效益的自然因素的總括?！蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》規(guī)定，自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。這一概念直觀的體現(xiàn)了自然資源的經(jīng)濟屬性即自然資源的可利用價值。方大春：《自然資源價值理論與理性利用》，載《安徽工業(yè)大學學報（社會科學版）》2009年第4期，第22頁。而基于環(huán)境科學視角，生態(tài)環(huán)境概念較之自然資源更為廣義，其不僅涵蓋了在自然資源法律規(guī)定中的水資源、礦物資源、大氣資源等自然資源要素，也涵蓋了自然資源相關(guān)法律規(guī)定之外的其他生態(tài)環(huán)境組成部分。此外，“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”本質(zhì)的不同還體現(xiàn)于：后者可成為物權(quán)客體，其所具有的財產(chǎn)性質(zhì)可以為特定人所利用，與特定人發(fā)生物權(quán)關(guān)系；前者卻為不特定人所享有，其所提供的是生存利益，即人類享有干凈的土壤、清新的空氣、美麗的環(huán)境等。呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第7頁。其次，“生態(tài)環(huán)境損害”這一概念更能概括生態(tài)環(huán)境受損的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害多表現(xiàn)為人為因素所導致的環(huán)境損害超出了環(huán)境本身所具有的自行修復能力，造成環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)功能的下降。生態(tài)環(huán)境損害這一概念偏向系統(tǒng)性論述，其側(cè)重于表現(xiàn)環(huán)境的生態(tài)價值即環(huán)境的生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)功能。以目的為導向，我國提出磋商的初衷是為了修復受污染的生態(tài)環(huán)境，使其程序發(fā)揮其最大價值作用，使受損的生態(tài)功能回到最初狀態(tài)?！蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》規(guī)定，自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。方大春：《自然資源價值理論與理性利用》，載《安徽工業(yè)大學學報（社會科學版）》2009年第4期，第22頁。呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第7頁。生態(tài)環(huán)境損害的特征有三。其一為受損主體即環(huán)境要素的多樣性，在生態(tài)環(huán)境損害案件中，水、大氣、土壤、空氣等都可能成為受損主體，且在同一事件中受損的環(huán)境要素可能為多種，進而導致修復受損環(huán)境的復雜性；其二累積性、滯后性是環(huán)境要素受損最為明顯的兩個特征。在生態(tài)環(huán)境損害案件中，水、土壤、大氣等環(huán)境要素受損需要一個過程積累，具有長期性。在一些案件中，環(huán)境要素的受損在初始階段還不易被察覺，隨著時間的積累環(huán)境要素的受損情況才會被發(fā)現(xiàn)，所以，生態(tài)環(huán)境損害案件具有一定的滯后性，而其滯后性導致在修復受損環(huán)境時應(yīng)當具有緊迫性。其三為生態(tài)環(huán)境損害的后果具有廣泛性，一個人為因素導致的環(huán)境損害可能涉及水、大氣、土壤等多個環(huán)境要素，而生態(tài)環(huán)境又具有較強系統(tǒng)性。因此，修復受損環(huán)境極具復雜性，應(yīng)當顧及與環(huán)境受損利害相關(guān)的主體。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之概念，學界并未形成統(tǒng)一說法，且在各地方的磋商辦法中對于磋商概念也并未形成統(tǒng)一規(guī)定?！按枭獭币辉~最初運用于商事領(lǐng)域。現(xiàn)今其被運用于環(huán)境領(lǐng)域，實則為一創(chuàng)新之舉。而對于“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”這一概念的具體闡述和界定，可參考各省市相關(guān)文件對其概念的界定進行總結(jié)。山東省相關(guān)文件中對該概念的規(guī)定較為概括《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》規(guī)定，本法所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，由省政府、設(shè)區(qū)的市政府指定相關(guān)部門或機構(gòu)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)事宜開展的磋商活動。，而貴州省相關(guān)文件中對該概念的規(guī)定最為具體《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人或其代表在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、治理能力、第三方監(jiān)督可行性等情況，與賠償義務(wù)人就損害事實與程度、修復方式、啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等進行平等協(xié)商，達成賠償協(xié)議，促使賠償義務(wù)人落實生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任，及時對生態(tài)環(huán)境進行修復。。但對比各省市相關(guān)文件，其中對于賠償權(quán)利人《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》規(guī)定，本法所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，由省政府、設(shè)區(qū)的市政府指定相關(guān)部門或機構(gòu)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)事宜開展的磋商活動?！顿F州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人或其代表在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、治理能力、第三方監(jiān)督可行性等情況，與賠償義務(wù)人就損害事實與程度、修復方式、啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等進行平等協(xié)商，達成賠償協(xié)議，促使賠償義務(wù)人落實生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任，及時對生態(tài)環(huán)境進行修復?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，明確賠償權(quán)利人。國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，做到應(yīng)賠盡賠。2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì)現(xiàn)有的各種規(guī)范性文件中并未明確賠償磋商的法律性質(zhì)，學術(shù)界也存在較多爭論，但在司法實踐中各相關(guān)部門傾向于將其劃分到民事私法范疇。筆者申請了磋商典型案例中的各政府信息公開，但申請公開信息過程并不順利。其中筆者向上海市生態(tài)環(huán)境局申請公開上海市首起磋商案件相關(guān)文件，請求公開該案件中《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議》《生態(tài)修復方案》《環(huán)境損害鑒定評估報告》《垃圾清運處置方案》及修復后評估報告等與案件相關(guān)的賠償磋商文件，但該政府部門告知筆者所申請信息屬于“民事協(xié)議”而非“政府信息”，不予公開。參見筆者申請政府信息公開參見筆者申請政府信息公開信息《上海市奉賢區(qū)生態(tài)環(huán)境廳告知書》，編號：SQ002470364120201223001。同時，在多個賠償磋商案件中，為使得磋商協(xié)議具有強制執(zhí)行力，賠償權(quán)利人申請司法確認，而該磋商協(xié)議在實務(wù)中通常被定性為“調(diào)解協(xié)議”。在全國首例參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對貴州省環(huán)境保護廳、息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司所達成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出（2017）黔0181民特6號裁定，認為該協(xié)議符合司法確認調(diào)解協(xié)議的法定條件，確認有效。和浙江省首例案件參見參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對貴州省環(huán)境保護廳、息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司所達成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出（2017）黔0181民特6號裁定，認為該協(xié)議符合司法確認調(diào)解協(xié)議的法定條件，確認有效。參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對貴州省環(huán)境保護廳、息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司所達成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出（2017）黔0181民特6號裁定，認為該協(xié)議符合司法確認調(diào)解協(xié)議的法定條件，確認有效。此外，由于我國各相關(guān)文件對于磋商行為的性質(zhì)并無具體規(guī)定，結(jié)合實務(wù)界的相關(guān)做法，學術(shù)界對于該行為法律性質(zhì)的認定實則亦存在較大分歧。目前主流的三個學說分別為：民事行為說、行政行為說和混合行為說。民事行為說認為，磋商行為并非政府的行權(quán)方式，在該行為中其作為行政機關(guān)雖具有行政管理職能，但其放棄了該種命令式行政權(quán)力。僅作為民事行為中的一方主體與賠償義務(wù)人就受損的生態(tài)環(huán)境進行平等自治的民事協(xié)商行為，屬于私法范疇。該學說理論依據(jù)為自然資源國家所有權(quán)。賠償義務(wù)人在磋商中，并非被動的行政責任承擔者，其所承擔的是因造成生態(tài)環(huán)境損害而承擔的民事責任。在整個磋商過程中，雙方始終處于平等地位，因此協(xié)議需經(jīng)司法機在法律層面確認后方可具有法律強制性。唐紹均、杜霞、蔣云飛：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議的性質(zhì)》，載《理論導刊》2019年第9期，第95頁。行政行為說認為，行政機關(guān)進行磋商行為，實則表現(xiàn)為其行政權(quán)力的外延，韓英夫，黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟的銜接困境與出路》，載《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2018年第18期，第33頁。其在整個磋商過程中始終都代表著公共環(huán)境利益。認同該學說的學者認為磋商的整個過程都具有強烈的公權(quán)力色彩，行政機關(guān)參與的磋商，在整個過程中都充即從啟動磋商直至磋商結(jié)束，行政機關(guān)一直處于絕對主導地位，公權(quán)力機關(guān)的身份也不受影響或改變。依據(jù)《推進意見》通知中的第二部分關(guān)于案件線索與第三部分關(guān)于索賠的啟動規(guī)定韓英夫，黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟的銜接困境與出路》，載《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2018年第18期，第33頁?！蛾P(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》二、關(guān)于案件線索。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)，根據(jù)本地區(qū)實施方案規(guī)定的職責分工，可以重點通過以下渠道發(fā)現(xiàn)案件線索：（一）中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的；（二）突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件；（三）發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的資源與環(huán)境行政處罰案件；（四）涉嫌構(gòu)成破壞環(huán)境資源保護犯罪的案件；（五）在國土空間規(guī)劃中確定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件；（六）各項資源與環(huán)境專項行動、執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索；（七）信訪投訴、舉報和媒體曝光涉及的案件線索。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當定期組織篩查生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索，形成案例數(shù)據(jù)庫，并建立案件辦理臺賬，實行跟蹤管理，積極推進生態(tài)環(huán)境損害索賠工作。彭中遙：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位省思》，載《寧夏社會科學》2019年第5期，第75頁?；旌闲袨檎f認為，公權(quán)力的事先介入是該磋商的必要環(huán)節(jié)，如磋商前進行證據(jù)收集及啟動索賠環(huán)節(jié)是必要的法律調(diào)查前置，該種行為混合之處在于交融公私法之特征，互為社會利益中的工具。程雨燕：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》，載《北方法學》2017年第5期，第85頁。程雨燕：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》，載《北方法學》2017年第5期，第85頁。本文中，筆者較為贊同第三種觀點即混合行為說。賠償磋商并不能被單獨定義為純粹的民事行為或純粹的行政行為。僅因為賠償權(quán)利人即行政機關(guān)在磋商前可運用行政手段啟動索賠程序和調(diào)查程序就將其定義為純粹的行政行為實為不妥，而僅因為賠償權(quán)利人在磋商中與賠償義務(wù)人使用平等協(xié)商、談及損害賠償?shù)人椒ㄊ侄尉投x其為純粹的民事行為也并不妥當。對該磋商行為在法律層面予以性質(zhì)認定，需要綜合考慮各個方面，本文以磋商啟動前、磋商中、磋商后三個階段加以論證。首先，在磋商啟動前程序中，行政機關(guān)作為公共利益維護者使用行政手段對環(huán)境損害案件進行調(diào)查，啟動索賠。該階段中，行政機關(guān)主要使用其行政權(quán)力對相關(guān)案件進行調(diào)查并形成調(diào)查報告，若在調(diào)查過程中請求其他機關(guān)予以協(xié)助，則代表其行使了行政權(quán)力。因此，這個過程具備公權(quán)力色彩。其次，在磋商談判的過程中，磋商雙方處于平等地位，就賠償?shù)南嚓P(guān)事宜進行協(xié)商，針對受損環(huán)境的修復和賠償?shù)染唧w問題達成合意。在該階段中，行政機關(guān)并非高高在上，而是暫時放棄其行政身份與行政權(quán)力，轉(zhuǎn)而與賠償義務(wù)人進行平等協(xié)商。而到了磋商后階段，在磋商協(xié)議達成后申請司法確認，而司法確認制度實則為民事調(diào)解領(lǐng)域的解紛機制。因此，該過程實則具有私法性質(zhì)。此外，在磋商協(xié)議達成后，即生態(tài)修復監(jiān)督及修復效果后評估階段，則需行政機關(guān)行使其行政權(quán)力進行執(zhí)行監(jiān)督與修復后的評估監(jiān)督。綜上，因行政機關(guān)在賠償磋商不同階段所擔任角色的不同，本文對賠償磋商法律性質(zhì)的觀點為其兼?zhèn)涔ㄅc私法性質(zhì)，為介入公權(quán)力的特殊民事法律行為。劉巧兒：《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》，載《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第15頁。劉巧兒：《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》，載《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第15頁。（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的功能1.有利于構(gòu)建多元解紛機制，節(jié)省司法資源當下環(huán)境損害案件多發(fā)，從法院受理案件情況看，除傳統(tǒng)的大氣、水等工業(yè)污染等常見的較為嚴重的環(huán)境污染外，隨著環(huán)境意識的覺醒，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)衍生出的系列問題得到關(guān)注。同時，多元經(jīng)濟的發(fā)展使受環(huán)境污染導致的生態(tài)環(huán)境本身受損害的案件也越來越多。就生態(tài)環(huán)境污染案件而言，當前環(huán)境資源專門審判機構(gòu)的數(shù)量尚不能解決激增的訴訟需求，激增案件造成司法負累，司法效率低下亦無法及時有效的對環(huán)境損害案件相關(guān)的糾紛進行處理。同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件較為特殊，其波及范圍較廣且多數(shù)需及時修復，而當下生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟常存在成本高、效率低等問題，若該類案件一律選擇訴訟方式，進入較長的訴訟周期并不利于修復受損環(huán)境。而賠償磋商則為該類案件進入司法程序之前提供了新的解決途徑，為該類案件進行有效分流，更能及時有效解決該類糾紛，減輕司法負擔。2.有利于提高生態(tài)環(huán)境損害修復效率在我國目前的環(huán)境保護法律體系中，傳統(tǒng)的環(huán)境行政管制手段有行政處罰、行政命令、行政強制等。王瑾銳：《對我國相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論探討》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2010年第4期，第61頁。雖然這些手段在維護生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用，但這些手段往往側(cè)重于對環(huán)境侵害者“違法行為”的懲罰性規(guī)制且過于“寬容”，意在警醒污染者，而非對受損生態(tài)環(huán)境的救濟。此外，各省市生態(tài)環(huán)境廳也依據(jù)行政處罰裁量辦法，制定了本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準。但這些懲罰金額相較于修復受損生態(tài)環(huán)境需投入的金額實乃杯水車薪。由此可見，僅僅憑借行政手段去維護環(huán)境公共利益，其治理成效并不令人滿意。此外，環(huán)境損害案件發(fā)生之后，較之生態(tài)修復程序的啟動，實務(wù)中除行政機關(guān)外，司法機關(guān)對于該類案件的處理方式也處于重處罰輕修復的現(xiàn)狀。而生態(tài)環(huán)境損害賠償與前述手段的不同在于，其提出索賠的初衷并非處罰污染者，而是促使污染者修復受損環(huán)境至其生態(tài)功能受損前狀態(tài)，重在修復。同時，相較訴訟程序的較長周期和訴訟難度，賠償磋商的效率較高。因生態(tài)環(huán)境損害案件較為復雜，一般情況下所涉及的環(huán)境要素較多，影響較廣，遂生態(tài)環(huán)境損害修復對生態(tài)修復技術(shù)要求較高。而生態(tài)修復技術(shù)難度較大，修復周期較長，因此，只有提高該類案件的辦案效率，才能及時高效地修復受損生態(tài)環(huán)境，而賠償磋商之目的也同樣為提高修復效率。此外，結(jié)合賠償磋商合意達成的內(nèi)容給付可知，其主要為履行生態(tài)修復為主，經(jīng)濟賠償為輔。而該種方式實則為實現(xiàn)磋商制度的效率價值。王瑾銳：《對我國相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論探討》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2010年第4期，第61頁。（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性與必要性分析1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性分析1.1理論支撐環(huán)境公共信托理論可為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提供理論支撐。尹珊珊：《論我國環(huán)境損害賠償法定范圍的拓展》，載《生態(tài)經(jīng)濟》2015年第6期，第172頁。美國薩克斯教授于1970年提出該理論，其認為國家與人民的關(guān)系若依據(jù)公共信托理論延展到環(huán)境保護領(lǐng)域，即可轉(zhuǎn)變?yōu)槭芡腥伺c委托人的身份。該理論的核心在于大氣、水流等因其共有財產(chǎn)的公有屬性，而不得被任何個體所私有，為實現(xiàn)上述財產(chǎn)利益效用的最大化，應(yīng)由國家承擔共有財產(chǎn)“保護者”的角色。蔡守秋主編：《環(huán)境資源法學教程》，武漢：武漢大學出版社2000年版，第229頁。環(huán)境公共信托理論的其特殊之處在于委托人與受益人同為全體公民。文杰：《環(huán)境信托制度:環(huán)境保護機制的創(chuàng)新》尹珊珊：《論我國環(huán)境損害賠償法定范圍的拓展》，載《生態(tài)經(jīng)濟》2015年第6期，第172頁。蔡守秋主編：《環(huán)境資源法學教程》，武漢：武漢大學出版社2000年版，第229頁。文杰：《環(huán)境信托制度:環(huán)境保護機制的創(chuàng)新》，載《河北法學學》2013年第3期，第58頁。王靈波：《公共信托理論在美國自然資源配置中的作用及啟示》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期，第57頁。同時，由我國《憲法》第九條“國家所有，即全民所有”可得，我國自然資源雖歸國家所有，實際上亦歸屬全民所有。朱怡婷：《公共信托理論在我國自然資源配置領(lǐng)域的適用——基于國家所有與全民所有的思考》，載《天水行政學院學報》2018年第4期，第100頁?；诖?，將環(huán)境公共信托理論運用于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，可將賠償權(quán)利人即行政機關(guān)理解為受托人，即政府及其行政部門受全民信托，為合理利用自然資源和保護生態(tài)環(huán)境，在水流、森林、灘涂等自然資源事項上享有管理和保護的權(quán)利和義務(wù)。此外，該理論在生態(tài)環(huán)境中體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境權(quán)益并非國家所壟斷，實則為全民所有。政府接受全民委托作為環(huán)境權(quán)益的受托人。王靈波，詹秋國：《生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探》，載《河南司法警官職業(yè)學院學報》2016年第1期，第117頁。朱怡婷：《公共信托理論在我國自然資源配置領(lǐng)域的適用——基于國家所有與全民所有的思考》，載《天水行政學院學報》2018年第4期，第100頁。王靈波，詹秋國：《生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探》，載《河南司法警官職業(yè)學院學報》2016年第1期，第117頁。1.2實踐基礎(chǔ)2015年，國家挑選出一批省市作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的試點區(qū)域，經(jīng)過兩年實行，該措施取得顯著成效，而后此磋商制度則面向全國開始實行?！陡母锓桨浮芬?guī)定只有在案件磋商不能或磋商未達成一致的情況下才可進入訴訟程序，因此各地在積極探索如何完善磋商制度時，針對本區(qū)域的實際情況訂立了地區(qū)磋商辦法，各地可依據(jù)磋商辦法進行救濟。在構(gòu)建多元解紛機制的司法背景下，人們越來越傾向于采取靈活且高效便捷的方式化解矛盾、解決糾紛。此外，近年來各省市所積累的磋商案例經(jīng)驗也為磋商制度的完善提供了較多的實踐依據(jù)。根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境部所發(fā)典型案例可知，貴州省通過首例磋商案件即息烽案探索形成了賠償磋商協(xié)議司法確認制度，天津經(jīng)開區(qū)案根據(jù)生態(tài)環(huán)境受損程度的不同探索了不同的責任承擔方式，江蘇省蘇州高新區(qū)案探索了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件處置的會商制度，湖南省郴州屋場坪錫礦案則為跨行政區(qū)域的案件提供了新的模式，安徽池州月亮湖案則為環(huán)境損害評估鑒定探索了簡易評估認定程序等。上述各案例為磋商制度進行了有益探索，為后續(xù)制度的完善提供了借鑒。同年8月份出臺的《推進意見》中，對于磋商相關(guān)程序有了更為細化的規(guī)定。此外，賠償磋商中政府角色的實踐現(xiàn)狀也為磋商制度提供依據(jù)。在賠償磋商中，政府在進行索賠時，作為索賠主體，政府角色進入索賠環(huán)節(jié)后展現(xiàn)出不同的兩個特征，一方面其代表私法領(lǐng)域的民事主體行使侵權(quán)損害賠償請求權(quán)，劉巧兒：《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》，載《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第17頁。另一方面又作為公法領(lǐng)域的公權(quán)力所有者可對案件啟動調(diào)查。行政機關(guān)作為公權(quán)主體，基于其法定的環(huán)保行政監(jiān)管權(quán)，理應(yīng)首先承擔在其行政區(qū)域內(nèi)對于生態(tài)環(huán)境的保護與預(yù)防職責。換言之，各地方政府基于其第一責任主體的角色定位，應(yīng)當承擔保護本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境公共利益的主要職責。韓翠平，李紅梅：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位》，載《西安建筑科技大學學報（社會科學版）》2019年第3期，第66頁。而行政機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，依據(jù)相關(guān)處罰法可對污染者進行處罰，使其停止污染行為，該行為可使受損生態(tài)環(huán)境避免持續(xù)惡化，也為另一種救濟形式。基于此可知，行政機關(guān)在賠償磋商中的角色定位已日漸成熟。其角色定位的省思可為磋商制度提供價值思考。劉巧兒：《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》，載《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第17頁。韓翠平，李紅梅：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位》，載《西安建筑科技大學學報（社會科學版）》2019年第3期，第66頁。2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的必要性分析2.1彌補傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟不足之必要首先，傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟情況導致生態(tài)環(huán)境自身損害的救濟缺位。在應(yīng)然層面，行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力配置應(yīng)當為——行政權(quán)居于核心地位，具有主動性；司法權(quán)應(yīng)為被動、消極狀態(tài)。二者應(yīng)當秉承獨立行使、彼此制約、分工協(xié)作的原則。行政機關(guān)對于環(huán)境監(jiān)管具有獨立性和主動性，其在行使監(jiān)管職能時體現(xiàn)出依法行使行政權(quán)，而在這一過程中司法機關(guān)的參與應(yīng)具有斷后性，只有在行政機關(guān)履行完職能并窮盡其他行政手段仍無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復與保護之目的時，司法機關(guān)才可介入發(fā)揮其司法功能。而政府基于其公法上的行政主體角色，在案件進入訴訟程序之