市政學(xué)講義-6 課件

市政學(xué)

（6）蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院王彥濤1市政學(xué)講義-6第六章城市具體行政管理

本章知識點(diǎn)：

1．城市經(jīng)濟(jì)行政。

2．城市基礎(chǔ)設(shè)施管理。

3．城市環(huán)境管理。

4．城市住房與土地管理。

5．城市人口與計劃生育管理。

6．城市社會保障、治安管理2市政學(xué)講義-6

思考題：

1、試述城市經(jīng)濟(jì)行政的涵義與特征。

2、試述我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的變革趨勢。3市政學(xué)講義-6第一節(jié)城市經(jīng)濟(jì)行政

一、城市經(jīng)濟(jì)行政的涵義與特征

城市經(jīng)濟(jì)行政就是城市政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段對城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效的控制和協(xié)調(diào)，以便城市經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定地發(fā)展，取得最大的城市效益。城市經(jīng)濟(jì)行政中協(xié)調(diào)控制城市經(jīng)濟(jì)活動的主體是城市政府，這是由城市經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的。4市政學(xué)講義-6

城市經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)相比，一個顯著區(qū)別在于城市經(jīng)濟(jì)是一種集聚性、綜合性的經(jīng)濟(jì)。城市是社會各種經(jīng)濟(jì)活動集中的地方，大量的企業(yè)、資金、居民、信息都集中在城市這個相對狹小的區(qū)域內(nèi)。城市經(jīng)濟(jì)的綜合性是指城市包含工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)。信息服務(wù)業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)部門，而且包含在眾多經(jīng)濟(jì)部門中的成千上萬個經(jīng)濟(jì)單位又涉及到各種不同的生產(chǎn)資料所有制形式。5市政學(xué)講義-6

根據(jù)系統(tǒng)論的原理，城市經(jīng)濟(jì)的這種集聚性和綜合性可以產(chǎn)生城市的聚集經(jīng)濟(jì)效益。但是，這種聚集經(jīng)濟(jì)效益的取得是有一定的前提條件的，它要求良好的城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境。要實(shí)現(xiàn)這個要求，離開城市政府是不行的。因此，城市各個經(jīng)濟(jì)單位與外部發(fā)生的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系雖然并不會完全局限在一個城市的范圍內(nèi)，但是不可否認(rèn)其中絕大多數(shù)是在城市范圍內(nèi)進(jìn)行的，因此協(xié)調(diào)這些經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的責(zé)任主要應(yīng)由城市政府而不是上級政府來承擔(dān)。

6市政學(xué)講義-62、城市經(jīng)濟(jì)行政的特征城市是一個社會的經(jīng)濟(jì)的有機(jī)綜合體，每個城市都是一個相對獨(dú)立的小社會。①城市經(jīng)濟(jì)行政具有區(qū)域性因此，城市經(jīng)濟(jì)行政具有區(qū)域性的特征，它是城市政府及其所屬機(jī)構(gòu)對本城市區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體系和經(jīng)濟(jì)活動的管理，是一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理。7市政學(xué)講義-6②城市經(jīng)濟(jì)行政具有雙重性城市經(jīng)濟(jì)行政又具有雙重性，即既要考慮本市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，又要維護(hù)國家的整體利益，要服從中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策，服從國家的憲法和法律，要把國家的總體要求和總體利益與本市的實(shí)際需要相結(jié)合，使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展既因地制宜，又服從大局，與國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相一致。8市政學(xué)講義-6③城市經(jīng)濟(jì)行政具有綜合性由于城市經(jīng)濟(jì)具有綜合性，因此，城市經(jīng)濟(jì)行政又具有綜合性，這種綜合性不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)部門的多樣性要求管理者進(jìn)行綜合管理，還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)行政與城市其他公共事務(wù)的管理具有系統(tǒng)性、整體性的特征，要求管理者將經(jīng)濟(jì)管理與其他事務(wù)的管理（如城市生態(tài)、文化教育、社會保障等）相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。9市政學(xué)講義-6

二、城市經(jīng)濟(jì)行政的方法

城市經(jīng)濟(jì)行政的方法包括經(jīng)濟(jì)方法、行政方法和法律方法。城市經(jīng)濟(jì)行政工作的好壞，既有賴于對城市經(jīng)濟(jì)行政主體、管理對象、管理特點(diǎn)的認(rèn)識，更有賴于城市經(jīng)濟(jì)管理方式的轉(zhuǎn)變和完善。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動一般不再采取直接的行政干預(yù)的行政手段和指令性計劃，而是采取間接調(diào)控手段，即經(jīng)濟(jì)方法和法律方法，輔之以必要的行政方法。10市政學(xué)講義-6

三、城市經(jīng)濟(jì)行政的任務(wù)

1．制定和實(shí)施城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃和政策在國家的統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本市的城市性質(zhì)、地理環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟(jì)技術(shù)等方面的實(shí)際情況，制定符合本市實(shí)際情況的城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)以及實(shí)施步驟和措施，在此基礎(chǔ)上編制城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃與城市規(guī)劃的關(guān)系。

11市政學(xué)講義-62．法理和改善城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境在此指直接影響城市經(jīng)濟(jì)活動的各種因素和條件，包括“軟”、“硬”兩個方面。

“軟”的因素和條件主要指市場經(jīng)濟(jì)體制和市場秩序，“硬”的因素和條件主要指城市基礎(chǔ)設(shè)施。城市政府應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和行政手段對城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)控，使之有利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。12市政學(xué)講義-6

3．調(diào)整和優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照城市經(jīng)濟(jì)與外部經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，城市產(chǎn)業(yè)分為兩種類型：一類是為滿足城市外部（區(qū)域市場、全國乃至國際市場）需要而進(jìn)行生產(chǎn)的輸出型產(chǎn)業(yè)。一般而言，城市產(chǎn)業(yè)以輸出型產(chǎn)業(yè)為主。一個城市輸出產(chǎn)品愈多，市場范圍愈大，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展就愈快，在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位就愈加重要。從這個意義上說，輸出型產(chǎn)業(yè)是決定城市興盛與衰退的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。13市政學(xué)講義-6

另一類是產(chǎn)品為城市內(nèi)市場需要（居民日?；顒拥男枰?、與輸出活動有關(guān)的需要）而生產(chǎn)的地方型產(chǎn)業(yè)（又稱內(nèi)向型產(chǎn)業(yè)），它對城市功能的完善和發(fā)揮起著重要作用。因此，發(fā)揮城市功能作用，一定要堅持分工的原則，遵循相對優(yōu)勢原理，立足于發(fā)展對整個國民經(jīng)濟(jì)起重大作用的輸出型產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上求得行業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間和部門間的協(xié)調(diào)發(fā)展。14市政學(xué)講義-6

四、城市經(jīng)濟(jì)行政的機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和運(yùn)行形式，決定著城市政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能的形式和機(jī)構(gòu)設(shè)置。城市政府的經(jīng)濟(jì)職能在本質(zhì)上是由城市的性質(zhì)、國民經(jīng)濟(jì)管理體制和城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的形式?jīng)Q定的。城市政府的經(jīng)濟(jì)職能決定著市政府經(jīng)濟(jì)行政的范圍、方式，決定著城市政府經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。15市政學(xué)講義-6

1、我國城市經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)從其管理的范圍和自身的職能來看，長期以來分為綜合經(jīng)濟(jì)管理部門和專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，前者主要負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理、綜合協(xié)調(diào)，后者則主要對本行業(yè)進(jìn)行直接管理。

2、明確并轉(zhuǎn)變城市政府的經(jīng)濟(jì)職能，是合理設(shè)置經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。城市政府應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的需要，把按行政隸屬關(guān)系、條塊分割、以直接指揮企業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橛枚喾N調(diào)節(jié)、監(jiān)督手段，以組織和控制市場為主的間接管理職能。16市政學(xué)講義-6

使政府的管理由調(diào)控企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂剖袌?，使企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展由依賴政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囀袌觯钩鞘姓芾斫?jīng)濟(jì)的職能由單一領(lǐng)導(dǎo)、指揮型轉(zhuǎn)向綜合指導(dǎo)服務(wù)型。在市場經(jīng)濟(jì)的管理體制下，城市政府各級管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)采取集中統(tǒng)一、精簡效能、分工合作的原則。城市經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可分為決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督這幾個系統(tǒng)。

17市政學(xué)講義-6第二節(jié)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理

一、中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理的現(xiàn)狀

中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理從總體上看比較混亂，產(chǎn)業(yè)化程度較低。具體表現(xiàn)在：

1．城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理制度不統(tǒng)一，法律規(guī)定不明確基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該根據(jù)其性質(zhì)是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性等決定是實(shí)行有償使用還是無償使用，還是采取優(yōu)惠和補(bǔ)貼。

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2．管理機(jī)構(gòu)和部門不統(tǒng)一，造成各自為政城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個大系統(tǒng)，涉及很多門類，分屬不同條塊的部門管理并且缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成職責(zé)不清、政出多門、政策不一、爭權(quán)奪利、推委責(zé)任等弊端。

3．城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理體制較為落后，效率不高如投資渠道單一，競爭機(jī)制較少，壟斷經(jīng)營和行政干預(yù)過分等，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)效益低下，影響其社會綜合效益的發(fā)揮。19市政學(xué)講義-6

二、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的變革趨勢

加強(qiáng)和改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理應(yīng)該根據(jù)確立的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的原則，對城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各個方面進(jìn)行科學(xué)管理，健全機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)，改革體制等，從而使城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理達(dá)到服務(wù)水平和質(zhì)量高、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益好、城市公眾滿意的水平，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施有效地發(fā)揮其在國民經(jīng)濟(jì)和生活發(fā)展中的作用。20市政學(xué)講義-6

1、健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的主體。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及的行業(yè)較多，內(nèi)容十分復(fù)雜，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。但多樣性和復(fù)雜性并不一定意味著混亂。當(dāng)前，針對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理較為無序的特點(diǎn)，必須建立健全以下機(jī)構(gòu)：21市政學(xué)講義-6

（1）專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。城市基礎(chǔ)設(shè)施由各個子系統(tǒng)組成，各個子系統(tǒng)本身又由許多環(huán)節(jié)和方面組成。從事各個子系統(tǒng)或子系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成部分的專門設(shè)施管理的機(jī)構(gòu)就被稱為專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。（2）綜合管理機(jī)構(gòu)。城市基礎(chǔ)設(shè)施雖然由各專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理，但整個基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的任務(wù)是專業(yè)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了的，這個職能應(yīng)該由市政府來承擔(dān)，但市政府本身職能較多，不能直接管轄，所以就有必要設(shè)置綜合管理機(jī)構(gòu)對城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理。

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（3）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性較強(qiáng)，一個方面的管理工作需要其他各方面的配合。但是，各專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身的權(quán)威性不夠，要求其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)時往往力不從心。

2．強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)城市管理機(jī)構(gòu)確立后，就要用法規(guī)制度的形式對其權(quán)力職責(zé)和權(quán)益明確劃分，從而避免各機(jī)構(gòu)之間相互扯皮，增加內(nèi)耗，降低效率。

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強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，具體說來主要有以下幾方面：（1）制定城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的方針和規(guī)劃。根據(jù)國家關(guān)于城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施管理等方面的政策和法規(guī)要求，結(jié)合本市的實(shí)際情況，認(rèn)真研究城市基礎(chǔ)設(shè)施管理方面的法律法規(guī)、方針政策，通過政策制定程序使之合法化，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

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（2）擬定城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各項(xiàng)法規(guī)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理也要運(yùn)用法律，依法管理。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家頒布的法律法規(guī)，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，通過立法建立起法律、條例等一系列法規(guī)，規(guī)定經(jīng)營者和用戶在城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和使用過程中的權(quán)力和義務(wù)，規(guī)定各種管理機(jī)構(gòu)在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施管理活動中的權(quán)利和義務(wù)，以及違反規(guī)定所要承擔(dān)的責(zé)任。25市政學(xué)講義-6

（3）組織和協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展?fàn)可娴椒椒矫婷妫鞘谢A(chǔ)設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好人力、物力和財力的合理分配，做到綜合開發(fā)建設(shè)，統(tǒng)一管理；協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部的關(guān)系，協(xié)調(diào)長期規(guī)劃和近期目標(biāo)、宏觀和微觀的關(guān)系等等。（4）強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理決策的信息系統(tǒng)。26市政學(xué)講義-6

信息系統(tǒng)對決策至關(guān)重要，它收集的情報和提供的咨詢是正確決策的保證。城市基礎(chǔ)設(shè)施要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、現(xiàn)代化管理，就必須建立信息系統(tǒng)，增強(qiáng)信息系統(tǒng)的功能。（5）加強(qiáng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的執(zhí)法檢查和監(jiān)督。關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，都需要嚴(yán)格執(zhí)行。27市政學(xué)講義-63．深化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革（1）實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制的轉(zhuǎn)型。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)管理體制的轉(zhuǎn)型，具體是從事業(yè)型轉(zhuǎn)為企業(yè)型；從福利型轉(zhuǎn)為營利性；從保險型轉(zhuǎn)為競爭型；從人治轉(zhuǎn)為法治。

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（2）改革城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施在生產(chǎn)和消費(fèi)上的特征同私人設(shè)施不同，因此傳統(tǒng)上一般由政府來組織供給、投資和經(jīng)營。政府直接投資這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于注重社會效益，籌措資金通過稅收進(jìn)行，不受私人資本數(shù)量的影響；另外，在消費(fèi)上基本不限制，可以充分發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的潛在效用。

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但它缺乏投資競爭壓力和投資破產(chǎn)風(fēng)險機(jī)制，所以缺點(diǎn)也是很明顯的。具體表現(xiàn)為：投資成本高、效益差、虧損較為嚴(yán)重；投資生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)品種不多。供給質(zhì)量低，使消費(fèi)者處于無選擇余地的被動地位；基礎(chǔ)設(shè)施使用過程中缺乏維修保養(yǎng)，損耗較為嚴(yán)重；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單一的政府投資體制已經(jīng)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的要求和公眾的需求。因此，改革城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制勢在必行。30市政學(xué)講義-6第三節(jié)城市環(huán)境管理

傳統(tǒng)意義上的城市發(fā)展，在顯示出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步巨大推動作用的同時，也不斷暴露出一系列由它引發(fā)的嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，因此加強(qiáng)城市環(huán)境管理已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市管理的重要內(nèi)容。本節(jié)概括了城市生態(tài)環(huán)境的要素和特征，并在此基礎(chǔ)上著手論述基于可持續(xù)發(fā)展的城市環(huán)境管理的理論。

一、城市環(huán)境的分類和特征城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，它包括城市經(jīng)濟(jì)、城市社會和城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)三個方面。31市政學(xué)講義-6

從廣義上來說，城市環(huán)境包括城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等。但在一般的概念意義上講，城市環(huán)境通常是指城市生態(tài)環(huán)境。本章中所提到的“城市環(huán)境”、“環(huán)境管理”等也是在這樣一種語義上使用“環(huán)境”來指代“生態(tài)環(huán)境”。按照通常的環(huán)境要素，我們可以把城市生態(tài)環(huán)境分為以下四個主要方面：（1）城市大氣環(huán)境。大氣環(huán)境主要是由氮、氧、氫、二氧化碳等氣體組成的。32市政學(xué)講義-6

（2）城市水環(huán)境。城市水環(huán)境指的是江、河、湖、海、地下水等貯水體，并包括水中的懸浮物、溶解物質(zhì)、底泥以及水生生物在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)。（3）城市土壤環(huán)境。土壤是自然界中的復(fù)雜系統(tǒng)。它與大氣、水體、生物等自然因素相互作用，形成人類賴以生存的自然資源和物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類得以生存和發(fā)展的基本條件。

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（4）城市生物環(huán)境。種類繁多的生物群落是自然生態(tài)系統(tǒng)的主體。生物環(huán)境是自然環(huán)境的主要部分。作為整體的城市復(fù)合系統(tǒng)具有下列兩個方面的特征：（1）城市中的人及其經(jīng)濟(jì)社會活動使得城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生了巨大的變化。（2）城市中的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是不獨(dú)立的、需要與外部有輸出輸入關(guān)系的生態(tài)系統(tǒng)。34市政學(xué)講義-6

二、城市環(huán)境問題及其產(chǎn)生原因

隨著城市化的迅速發(fā)展，人口也在迅速地向城市聚集。在傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響下，城市在高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時卻忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善，致使城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)超負(fù)荷運(yùn)作，城市環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。當(dāng)前我國主要的城市環(huán)境問題表現(xiàn)在下列四個方面：

1．城市大氣環(huán)境污染35市政學(xué)講義-6

我國城市能源消耗以煤炭為主，城市大氣污染物主要來源于煤炭的燃燒。燃燒排放的污染物占全部大氣污染的85％，其中煙塵占城市大氣污染總排放鎮(zhèn)的80％左右，而二氧化硫又占城市煙塵污染排放量的90％左右。

2．城市水環(huán)境污染當(dāng)前我國城市地面水污染普遍嚴(yán)重，并呈惡化趨勢。其主要原因是城市工業(yè)和生活用水直接排入水體造成的。36市政學(xué)講義-6

3．城市固體廢物排放城市固體廢物主要是工業(yè)廢渣和生活垃圾。這些固體廢棄物的堆放、處理不僅要占用大量城市和農(nóng)村用地，加劇已經(jīng)非常緊張的人口與居住、綠地、城市空間的矛盾，同時固體廢棄物的處置還會給地下水、地表水、空氣帶來嚴(yán)重的二次污染。

4．城市噪聲污染城市噪聲主要來源于城市交通和區(qū)域噪聲。37市政學(xué)講義-6

三、城市環(huán)境管理的產(chǎn)生與發(fā)展

從20世紀(jì)70年代開始，城市環(huán)境管理得到世界各國的普遍重視。例如，1973年美國環(huán)保局邀請城市管理協(xié)會為其做地方環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，并將城市環(huán)境問題進(jìn)行了排隊。

1974年日本制定了國土利用計劃法和全國的國土利用規(guī)劃，并把城市環(huán)境規(guī)劃納入到城市建設(shè)規(guī)劃之中。38市政學(xué)講義-6

我國也是在20世紀(jì)70年代開始從城市污染源調(diào)查和城市環(huán)境質(zhì)量評價入手進(jìn)行城市環(huán)境管理，到1979年成都環(huán)境保護(hù)會議提出“以管促治，管治結(jié)合”的方針，使城市環(huán)境管理走上綜合防治的軌道。自從20世紀(jì)80年代特別是1992年在里約熱內(nèi)盧確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來，人們對城市環(huán)境管理提出了一系列新的看法。由于從系統(tǒng)的角度看，所謂城市環(huán)境管理就是通過調(diào)整城市環(huán)境中的物質(zhì)流和能量流，使城市生態(tài)環(huán)境得以良好運(yùn)行。39市政學(xué)講義-6第四節(jié)城市土地管理

土地是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)和依托。在現(xiàn)代社會中，城市土地由于特殊的區(qū)位決定了其愈加凸顯的意義，人們常用“寸土寸金”來形容城市土地的稀缺和珍貴。那么，對于土地這一城市存在和發(fā)展的依托和寶貴的資源，應(yīng)該如何進(jìn)行管理呢？40市政學(xué)講義-6

通過本章的學(xué)習(xí)，重點(diǎn)了解和掌握西方國家在城市土地的買賣、開發(fā)及管理諸方面的制度、規(guī)則，了解我國的城市管理在實(shí)現(xiàn)了由城市國有土地使用制度向土地有償使用制度的轉(zhuǎn)變后仍面臨著的制度和操作層面上的問題，以及城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化框架下的城市土地公共政策和城市的舊城改造問題，力圖在解決我國關(guān)于城市土地管理問題上有一個更加全面的視角。41市政學(xué)講義-6

一、城市土地概述

1．土地的含義土地是一種供給有限但用途多樣的特殊經(jīng)濟(jì)資源。對土地的理解，一般有廣義和狹義之分，廣義的土地包括地球表面的陸地及各種自然資源，如土壤、水。大氣、礦物、森林、草地等，狹義的土地僅指地球表面的陸地。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中把土地定義為：大自然無償?shù)刭Y助人們的地上、水中、空中、光和熱等物質(zhì)和力量。42市政學(xué)講義-6

城市土地是一個與城市人口、城市經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)聯(lián)的地域性概念，它是城市形成和發(fā)展的前提，也是城市人口和城市各種活動的基礎(chǔ)。在我國，城市土地一般是指城市市區(qū)內(nèi)的土地，屬于國家所有。

2．城市土地的特性研究城市土地問題，必須對城市土地的特性有所了解，這可以從兩個方面進(jìn)行分析：（1）城市土地與其他地區(qū)的土地一樣，有其自然特性：43市政學(xué)講義-6l）土地的稀缺性。土地的面積是有限的，作為一種資源，土地和陽光、森林等不一樣，是不可再生的。一般說來，同一土地同時只能有一種用途，而且人們不能創(chuàng)造出比原來更多的土地。當(dāng)然，這并不是指土地資源的絕對稀缺，而是指隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那些適合于人們使用的土地相對缺乏了。

2）土地的固定性。44市政學(xué)講義-6

土地是一種天然形成的自然物，在一個可度量的歷史時期內(nèi)，它總是固定在地球的某個位置上，不可以移動。

3）土地的耐久性。土地是一種不容易損耗的、可以反復(fù)使用的財富。土地能夠被人類長久地利用，而不會喪失其利用價值。

4）土地的差異性。土地在地基條件方面具有差異性。45市政學(xué)講義-6

在地質(zhì)、地貌、水文等方面，沒有兩塊土地是絕對一樣的。土地的差異性對土地的使用價值和使用方向有很大影響。（2）從城市土地的社會特性來看：

l）城市土地價值的密集性。人類對城市土地投入了大量的勞動，因而同數(shù)量的城市土地比農(nóng)業(yè)用地價值要高得多。這種勞動可以分為直接附加勞動和間接附加勞動。46市政學(xué)講義-62）城市土地區(qū)位的效益性。即地理位置的差異性，位置與城市中心、交通樞紐和道路網(wǎng)等要素相互聯(lián)系，它常常是決定城市土地租金和價格的關(guān)鍵。

3）城市土地報酬的遞減性。這涉及到西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的土地報酬遞減規(guī)律。

4）城市土地的保值性。城市土地能夠起到一種銀行儲蓄的作用。

5）城市土地利益的復(fù)雜性。城市土地的價值具有異質(zhì)性，它可以分為三類。

47市政學(xué)講義-66）城市土地利用適應(yīng)價格變動具有緩慢性。這是因?yàn)橥恋丶捌涞孛娼ㄖ锏墓潭ㄐ?，決定了它不可能在較短的時間內(nèi)從一種用途轉(zhuǎn)到盈利更大的用途上。

二、城市土地管理

1．城市土地管理的含義城市土地管理是城市政府在國家有關(guān)土地的法律法規(guī)的指導(dǎo)下，為調(diào)整土地關(guān)系，組織土地合理開發(fā)利用所進(jìn)行的各項(xiàng)工作的統(tǒng)稱。

48市政學(xué)講義-6

2．城市土地管理問題的提出土地是人類社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最基本、最重要的因素之一，其與人類社會的關(guān)系必然會引起研究者的注意，在國外早期著名的思想家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的著作及手稿中多涉及這一問題，且?guī)缀鯚o一例外地強(qiáng)調(diào)了土地對人類的重要意義。從城市土地的功能來看，城市土地承受著龐大的城市人口和生產(chǎn)生活的全部設(shè)施，對人類具有巨大的不可代替的作用；49市政學(xué)講義-6

城市土地又是一種有限的、不可再牛的資源，位置固定，這些都要求城市政府必須以生態(tài)效益為前提對土地進(jìn)行科學(xué)的管理。對城市土地管理的理論研究也有很大進(jìn)展，出現(xiàn)了一系列具有深遠(yuǎn)影響的著作，其中1928年美國人阿爾伯特·T·希曼的《城市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書，是有關(guān)城市土地問題最早的專著之一。

50市政學(xué)講義-6

該書對城市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的性質(zhì)、研究對象以及土地市場的運(yùn)行，政府有關(guān)城市用地管理措施等進(jìn)行了闡述，這表明對城市土地管理的研究有了一個飛躍。第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著郊區(qū)化等城市新問題的出現(xiàn)，西方學(xué)者對城市土地經(jīng)濟(jì)的研究進(jìn)一步完善起來。該時期拉特克利夫的《城市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》被西方學(xué)術(shù)界視為二戰(zhàn)以來關(guān)于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的最重要的一部著作，其中的理論體系對其后，乃至80年代西方土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的著作都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

51市政學(xué)講義-6

同時，伴隨著城市土地管理理論的發(fā)展，城市政府關(guān)于城市土地管理方面的措施和政策也發(fā)生了相應(yīng)的演變。今天，隨著城市中各種新問題的出現(xiàn)，對城市土地管理的研究更加活躍。

3．政府加強(qiáng)對城市土地管理的必要性西方學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政府加強(qiáng)對城市土地管理的原因在于：（1）提供公共物品用地。

52市政學(xué)講義-6

政府作為公共設(shè)施的提供者，勢必要對公共設(shè)施項(xiàng)目的用地進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計和管理。因?yàn)橐坏┙ㄖ锿旯ず笤龠M(jìn)行街道拓寬、安置給排水系統(tǒng)將會導(dǎo)致高昂的成本和嚴(yán)重的浪費(fèi)。（2）在經(jīng)濟(jì)生活中，往往存在外部性的問題，即一個決策者會給其他決策者帶來外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)。

53市政學(xué)講義-6

（3）政府有關(guān)城市用地的相關(guān)政策，可以為城市土地市場的運(yùn)行、私人交易提供良好的、有秩序的外部環(huán)境。（4）城市政府通過相關(guān)的土地政策加強(qiáng)對城市土地的管理有助于城市土地資源在橫向上和縱向上公平合理地分配。54市政學(xué)講義-6第五節(jié)城市人口與計劃生育管理

在我國，農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移曾經(jīng)被嚴(yán)格地限制，“城市戶口”意味著更多的優(yōu)待和社會保障。那么城市人口管理和城市社會保障管理是如何進(jìn)行的呢？目前存在哪些問題？如何進(jìn)行改革？城市人口管理、城市社會保障管理、城市社會治安管理和城市社區(qū)管理等城市社會管理是城市職能的重要組成部分。

55市政學(xué)講義-6

一、城市人口管理概述

1．城市人口的含義城市人口是相對于農(nóng)村人口而言的，指居住在城市地區(qū)的人口，既包括擁有一個城市戶籍的常住人口，也包括來自其他城市和農(nóng)村的暫住的流動人口。城市人口管理，就是指相關(guān)市政部門對城市常住人口的戶籍、人口變動、數(shù)量、質(zhì)量的管理，以及對城市流動人口的管理。56市政學(xué)講義-62．城市人口管理的主要內(nèi)容作為城市社會的主體，城市人口對于城市的發(fā)展有著重要的意義。城市人口增加、城市人口占總?cè)丝诘陌俜直鹊奶岣撸浅鞘谢闹饕獦?biāo)志之一，也是現(xiàn)代化發(fā)展的重要標(biāo)志之一。因此，城市人口管理作為市政主體的一項(xiàng)重要職能，在城市的發(fā)展、城市功能的發(fā)揮和維護(hù)城市正常生活秩序等方面的作用和意義越來越突出。

57市政學(xué)講義-6

總體來看，城市人口管理的內(nèi)容主要有：（1）進(jìn)行城市計劃生育管理、戶政管理、人口普查與預(yù)測工作，控制常住人口的自然增長和規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面的機(jī)械變動。（2）對城市流動人口進(jìn)行全面管理。（3）促進(jìn)城市人口質(zhì)量的提高，即逐步提高城市居民的生存能力、就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力、貢獻(xiàn)能力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程。58市政學(xué)講義-6

二、城市常住人口的管理城市常住人口是指擁有城市戶籍的城市人口。對常住人口的管理主要包括計劃生育管理和戶政管理，以達(dá)到控制城市人口的自然增長，全面掌握和調(diào)控城市人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)及布局等目的。

1．城市常住人口的計劃生育管理計劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策。

59市政學(xué)講義-6

城市計劃生育管理的目標(biāo)是控制城市人口數(shù)量的自然增長，提高人口的質(zhì)量，使城市人口的增長與城市社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。城市計劃生育的主管機(jī)構(gòu)，是城市政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)——市計劃生育委員會及其所屬區(qū)、縣的計劃生育委員會和街道辦事處的計劃生育辦公室。市計劃生育委員會的職責(zé)主要是：60市政學(xué)講義-6

貫徹執(zhí)行國家有關(guān)計劃生育的法律、法規(guī)和政策；制定并實(shí)施本轄區(qū)人口生育規(guī)劃和年度計劃；組織開展計劃生育宣傳教育和人員培訓(xùn)；組織和推進(jìn)計劃生育科學(xué)技術(shù)的研究和推廣等。鑒于計劃生育管理工作的重要性、困難性和復(fù)雜性，各市政主體和宣傳、公安、民政、醫(yī)藥衛(wèi)生等部門需要通力合作，積極配合計劃生育部門的工作。61市政學(xué)講義-6

城市計劃生育管理的主要內(nèi)容有：（1）開展深入持久的計劃生育宣傳教育工作，使計劃生育觀念進(jìn)一步深入人心。一般而言，由于城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平高于農(nóng)村，市民的文化程度、組織程度較高，城市計劃生育管理相對于農(nóng)村來說更容易一些，在一些大城市甚至已經(jīng)出現(xiàn)人口零增長或負(fù)增長的趨勢，但是重男輕女等傳統(tǒng)的封建生育觀念仍然廣泛存在于城市居民當(dāng)中。62市政學(xué)講義-6

（2）根據(jù)人口生育規(guī)劃，制定城市人口生育控制指標(biāo)并層層落實(shí)。（3）組織城市醫(yī)藥衛(wèi)生部門的力量，做好計劃生育的衛(wèi)生保健服務(wù)和技術(shù)服務(wù)工作。（4）組織公安、民政等部門，對流入城市躲避計劃生育的人員進(jìn)行宣傳教育，采取必要的行政措施。

2．城市常住人口的戶政管理63市政學(xué)講義-6

城市常住人口的戶政管理機(jī)構(gòu)是城市公安局或公安分局的派出所，它是城市常住人口戶政管理的基層單位，也是戶口登記的專門機(jī)關(guān)。派出所管轄區(qū)即為戶口管轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)所有常住人口的戶政管理工作由轄區(qū)派出所統(tǒng)一負(fù)責(zé)。戶口登記以戶為單位，戶口分為集體和家庭兩種。戶政管理機(jī)構(gòu)對城市常住人口的戶口管理工作，主要有以下四方面的內(nèi)容：64市政學(xué)講義-6

（1）進(jìn)行戶口登記。城市戶口登記實(shí)行常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項(xiàng)登記制度，由戶口登記機(jī)關(guān)用其設(shè)立的戶口登記簿進(jìn)行登記。（2）建立人口卡片。在戶口登記的基礎(chǔ)上，戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)以人為單位建立具有戶口登記項(xiàng)目的人口卡片，以便于管理和查找。（3）進(jìn)行居民身份證管理。

65市政學(xué)講義-6

我國于1985年9月正式公布的《中華人民共和國居民身份證條例》規(guī)定，居民身份證由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一印制、頒發(fā)和管理。（4）進(jìn)行人口統(tǒng)計。城市戶口管理部門應(yīng)在戶口登記和資料調(diào)查的基礎(chǔ)上，按公安部統(tǒng)一制發(fā)的人口統(tǒng)計報表進(jìn)行統(tǒng)計，逐級匯總上報，并向城市政府和有關(guān)部門提供人口統(tǒng)計資料。

三、城市流動人口的管理66市政學(xué)講義-6

1．我國城市流動人口的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢城市流動人口，是指沒有城市常住戶口而暫住或逗留在城市的人口。按照我國公安部的標(biāo)準(zhǔn)，城市暫住人口是指在一個城市居住三天以上的非常住人口。城市流動人口可以分為正常流動人口和非正常流動人口兩大類。前者包括探親訪友、旅游、求學(xué)、公務(wù)、勞務(wù)等外地來市人員；67市政學(xué)講義-6

后者包括盲目流入城市的無業(yè)游民、乞丐、逃避計劃生育的夫婦，以及流竄作案分子和逃犯等。城市流動人口的主體是正常流動人口。城市流動人口的存在是社會發(fā)展的客觀現(xiàn)象和必然結(jié)果，城市流動人口的增長則是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。改革開放以來，我國城市流動人口規(guī)模日益增大，一些城市流動人口的數(shù)量甚至超過了常住人口。68市政學(xué)講義-6

我國城市流動人口的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢是：（1）流動人口的構(gòu)成主體呈現(xiàn)兩極化。一端是在傳統(tǒng)行業(yè)為了低工資而工作的農(nóng)村人口，一端是相當(dāng)比例的來自于其他城市的受過初、高等教育的城市人口。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民是城市流動人口的主要部分，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將有越來越多的勞動力從土地上分離出來，進(jìn)入城市打工。同時，城市之間的移民已經(jīng)開始占據(jù)越來越重要的地位。

69市政學(xué)講義-6

（2）流動人口在城市停留的時間普遍變長，有的甚至成為“永久居留者”而非“暫住者”。特別是那些來自農(nóng)村的流動人口，除非受到強(qiáng)迫，相當(dāng)多的人都不打算再回到農(nóng)村。盡管許多人在家鄉(xiāng)還有耕地，但多數(shù)家庭都由在農(nóng)村的其他勞動力來耕種或者轉(zhuǎn)租甚至撂荒。（3）流動人口受教育水平提高。70市政學(xué)講義-6

有的城市流動人口中高中以上文化程度的比例已經(jīng)接近本地出生的居民，甚至已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｅc此相適應(yīng)，流動人口的社會層次將不斷提高，就業(yè)領(lǐng)域?qū)⒅鸩竭M(jìn)入到城市的重要產(chǎn)業(yè)部門。（4）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化科技中心和交通樞紐作用的加強(qiáng)，將會更加強(qiáng)烈地吸引更多的和不同類型的流動人口。隨著交通的發(fā)達(dá)，信息的暢通，過境中轉(zhuǎn)人口也將增多，這部分人口的流速將加快。71市政學(xué)講義-62．城市流動人口對城市的影響城市正常流動人口對于城市的發(fā)展與繁榮起著積極作用。人口向城市的流動一方面解決了農(nóng)村剩余勞動力及外來人口就業(yè)等問題，另一方面也補(bǔ)充了城市某些行業(yè)勞動力的不足，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間、城市之間科技、文化、信息等的交流，增加了城市收入，給城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)注入了活力。72市政學(xué)講義-6

同時，城市流動人口的大量增加，也給城市帶來了一系列的負(fù)面效應(yīng)，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是加重了城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)擔(dān)，給城市的交通、住房、環(huán)境等方面造成很大的壓力；二是加大了城市治安管理和計劃生育工作的難度。城市流動人口由于其工作、住所等的不固定性，管理起來比較困難，再加上他們的就業(yè)條件、合法權(quán)益、子女的義務(wù)教育等往往得不到保障，導(dǎo)致流動人口犯罪逐年增長，違反計劃生育政策的現(xiàn)象更是屢見不鮮，給城市居民的正常生活和城市發(fā)展帶來不利影響。

73市政學(xué)講義-6

3．城市流動人口的管理城市流動人口的流動性及其對城市的雙重影響，使得流動人口管理工作成為城市社會管理中的一個熱點(diǎn)問題，也是十分突出的難點(diǎn)問題。城市有關(guān)部門必須齊抓共管，協(xié)調(diào)一致，根據(jù)“因勢利導(dǎo)，宏觀控制，加強(qiáng)管理，熱情服務(wù)，興利除弊”的指導(dǎo)思想，引導(dǎo)人口特別是農(nóng)村剩余勞動力合理有序流動，加強(qiáng)對流動人口的日常管理和法制教育，依法保護(hù)其合法權(quán)益，嚴(yán)厲打擊混跡其中的各種違法犯罪人員，更好地為城市的改革、發(fā)展和穩(wěn)定服務(wù)。74市政學(xué)講義-6

四、城市人口管理制度的改革

1．我國現(xiàn)行城市人口管理制度的特點(diǎn)和弊端我國現(xiàn)行的城市人口管理制度是中華人民共和國成立以后逐步建立和發(fā)展起來的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的人口管理制度的最突出的特點(diǎn)，就是特別嚴(yán)格的戶籍管理，尤其是限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。

75市政學(xué)講義-6

1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》及一系列補(bǔ)充規(guī)定，以法律的形式限制農(nóng)民進(jìn)入城市，以及城市間的人口相互流動，形成了城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”，即以供應(yīng)市鎮(zhèn)居民定量糧為依據(jù)劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并實(shí)行戶口二元管理。這種人口管理制度適應(yīng)了計劃經(jīng)濟(jì)時代，特別是在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，國家對勞動力、消費(fèi)品等實(shí)行計劃分配，以及控制城市人口過快增長的需要，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了社會穩(wěn)定。76市政學(xué)講義-6

但是，這種制度人為地把人口分割為城市人口和農(nóng)村人口，缺乏科學(xué)性和合理性。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國原有戶籍管理制度的弊端越來越明顯。（1）農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)二元戶口結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度產(chǎn)生了“城里人”與“鄉(xiāng)下人”在事實(shí)上的不平等。77市政學(xué)講義-6

（2）阻礙了人口合理、自然流動。城鄉(xiāng)人口間、城市人口間的流動本來是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的自然現(xiàn)象，但是在原有的城市人口管理制度下，農(nóng)村勞動力因不具有城市戶口而不能順利地進(jìn)入城市，而城市人口更不愿放棄城市戶口或大城市戶口離開城市或到中小城市，從而限制了勞動力的合理的和自然的流動，限制了城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。78市政學(xué)講義-6

（3）給城市人口管理工作造成了一定程度的混亂。如城市人口統(tǒng)計失實(shí)?！皯艏绨荨痹斐晒_買賣戶口的不正?，F(xiàn)象?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”政策誘發(fā)人口管理工作中的腐敗現(xiàn)象等。

2．城市人口管理制度的改革我國城市人口管理制度的改革包括多方面的內(nèi)容。79市政學(xué)講義-6

如管理手段、管理方式、法制建設(shè)，在適當(dāng)控制城市人口數(shù)量的同時，有效提高人口質(zhì)量、有計劃地發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)，疏松人口密度等，其核心則在于戶籍管理制度的改革。對于原有戶籍管理制度中存在的問題，近年來國家和有關(guān)部門本著積極穩(wěn)妥的原則，不斷地進(jìn)行改革。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快、城鄉(xiāng)差別的縮小和城市戶籍管理制度改革的推進(jìn)，城市人口管理制度的改革將逐漸深化，從而為城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。80市政學(xué)講義-6第六節(jié)城市社會治安管理與

社會保障管理

一、城市社會治安管理

1城市社會治安管理的內(nèi)容城市社會治安管理，是指城市主體運(yùn)用法律和行政手段，對城市社會公共秩序進(jìn)行維護(hù)，保障公民合法權(quán)益，打擊和處理各種違法犯罪活動。它是城市居民生命財產(chǎn)安全和各項(xiàng)建設(shè)及管理順利進(jìn)行的重要保證。81市政學(xué)講義-6

城市情況的復(fù)雜性決定了城市社會治安管理內(nèi)容的多樣性。我國城市社會治安管理主要包括以下內(nèi)容：（1）打擊和處理各種違法犯罪活動。城市社會治安管理的首要任務(wù)就是執(zhí)行和實(shí)施國家有關(guān)預(yù)防、打擊違法犯罪活動的法律、法規(guī)和方針政策，打擊刑事犯罪分子，保護(hù)城市人民的利益。（2）處理各種違反治安管理法規(guī)的行為。82市政學(xué)講義-6

（3）預(yù)防和處理各種突發(fā)事件。突發(fā)事件是指由于某種不特定原因引起的、突然爆發(fā)的、較大規(guī)模的群眾性活動。（4）預(yù)防和處理治安災(zāi)害事故。治安災(zāi)害事故是指人為原因弓l起的火災(zāi)、車禍、爆炸、中毒等各種事故，對于此類事故的預(yù)防和及時處理，是社會治安管理中交通管理、消防管理。危險物品管理等的內(nèi)容和任務(wù)。

2、城市社會治安管理的機(jī)構(gòu)與職責(zé)

83市政學(xué)講義-61）城市社會治安管理機(jī)構(gòu)城市社會治安管理機(jī)構(gòu)，是指國家政權(quán)體系中依法行使城市社會治安管理職權(quán)的專門機(jī)關(guān)。這些機(jī)構(gòu)包括城市區(qū)劃內(nèi)的各級各類公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)。

2）城市社會治安管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)（1）執(zhí)行和實(shí)施國家有關(guān)預(yù)防和打擊違法犯罪活動的法律法規(guī)和方針政策，維護(hù)城市社會治安秩序，預(yù)防和打擊各類違法犯罪活動，保護(hù)社會公有財產(chǎn)和其他合法財產(chǎn)，保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，保衛(wèi)城市國家政權(quán)和社會主義制度。84市政學(xué)講義-6

（2）研究制定城市社會治安管理的政策和法規(guī)草案。城市社會治安管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)著研究制定適合本市特點(diǎn)的政策，使國家法律和政策具體化的責(zé)任。同時，還要根據(jù)需要負(fù)責(zé)或參與起草、制定有關(guān)城市社會治安管理的法規(guī)。（3）研究制定城市社會治安管理的規(guī)劃及其實(shí)施措施。

85市政學(xué)講義-6

（4）組織和開展城市社會治安的綜合治理。

3、城市社會治安管理的基本制度（1）戶口管理制度戶口管理既是城市人口管理的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是城市社會治安管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。戶口管理的基本制度包括戶口登記、戶口遷移、人口卡片、戶口調(diào)查、人口統(tǒng)計、居民身份證制度等。

86市政學(xué)講義-6

（2）社會治安秩序管理制度社會治安秩序管理制度主要包括公共娛樂場所管理制度、特種行業(yè)管理制度、危險物品管理制度、巡警制度等四項(xiàng)內(nèi)容。公共娛樂場所指供公眾使用的影劇院、禮堂、錄像廳等演出、放映場所，舞廳、歌廳等歌舞娛樂場所以及其他具有娛樂功能的公共場所。87市政學(xué)講義-6

特種行業(yè)指旅館業(yè)、刻制業(yè)、廢品收購業(yè)等易于被犯罪分子用來藏身、偽造印信或銷贓的行業(yè)。特種行業(yè)管理制度包括：經(jīng)營特種行業(yè)要先在縣級以上公安機(jī)關(guān)登記、接受審查和領(lǐng)取許可證，再向工商行政管理機(jī)關(guān)申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照；隨時接受公安機(jī)關(guān)的治安管理和安全檢查制度；堅持登記制度等。88市政學(xué)講義-6

危險物品是指具有燃燒、爆炸、腐蝕、毒害、殺傷、放射線等性質(zhì)的、容易釀成危害公共安全事故或案件的物品。危險物品管理制度主要有：登記、審批、發(fā)證制度；對危險物品的生產(chǎn)、儲存、銷售、運(yùn)輸、使用過程進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度；收繳和即時追查流散或丟失的危險制品制度等。城市人民警察巡邏值勤制度，是我國城市人民警察的一項(xiàng)基本的工作制度和警務(wù)方式。89市政學(xué)講義-6

（3）城市交通安全管理制度我國城市交通安全由公安交通管理局或公安機(jī)關(guān)的交通管理處、科進(jìn)行管理，并向市民進(jìn)行交通安全宣傳。城市交通安全管理制度包括車輛和駕駛?cè)藛T發(fā)證、驗(yàn)證的管理制度，以及交通違章事故的處理制度。（4）城市消防安全管理制度我國城市消防組織由公安消防隊、較大的企事業(yè)單位自己支付開支的專職消防隊和義務(wù)消防隊三支隊伍組成，縣級以上的公安機(jī)關(guān)設(shè)立消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)。90市政學(xué)講義-6

4、城市社會治安綜合治理（1）城市社會治安綜合治理的含義城市社會治安的根本目的和任務(wù)就是打擊違法犯罪，維護(hù)社會的安全和穩(wěn)定。

（2）城市社會治安綜合治理的方針、任務(wù)和原則我國在1981年5月提出了社會治安綜合治理的概念。

91市政學(xué)講義-61991年3月，七屆全國人民代表大會常委會第十八次會議審議通過了中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》（以下簡稱做定》），成為我國社會治安綜合治理的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)《決定》，我國城市社會治安綜合治理方針應(yīng)當(dāng)是“打防并舉，標(biāo)本兼冶，重在治本”，即既要打擊現(xiàn)行違法犯罪活動，又要采取多種措施加強(qiáng)防范；既要解決目前的治安問題，又要針對違法犯罪原因從根本上進(jìn)行治理，并在治本上下更大功夫。92市政學(xué)講義-6

城市社會治安綜合治理的主要任務(wù)是：打擊各種危害城市社會的違法犯罪活動，依法嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安的刑事犯罪分子，采取各種措施，嚴(yán)密管理制度，加強(qiáng)治安防范工作，堵塞違法犯罪活動的漏洞；加強(qiáng)對全體公民特別是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化道德素質(zhì)，增強(qiáng)法制觀念，鼓勵群眾自覺維護(hù)社會秩序，同違法犯罪行為作斗爭；

93市政學(xué)講義-6

積極調(diào)解、疏導(dǎo)民間糾紛，緩解社會予盾，消除不安定因素；加強(qiáng)對違法犯罪人員的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑滿釋放和解除勞教人員，減少重新違法犯罪。城市社會治安綜合治理的基本原則有：

“誰主管，誰負(fù)責(zé)”原則，即一個地區(qū)、一個部門、一個單位的領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)、本部門、本單位的社會治安綜合治理工作負(fù)責(zé)；94市政學(xué)講義-6

屬地管理原則，是指按行政區(qū)劃劃分的城市各級黨政機(jī)關(guān)和社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，依照有關(guān)法律或法規(guī)性文件，對所管轄區(qū)域內(nèi)的綜合治理工作全面負(fù)責(zé)、全面管理；依法進(jìn)行原則；依靠群眾原則；激勵制約原則等。（3）城市社會治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與職責(zé)95市政學(xué)講義-6

城市社會治安綜合治理的主體包括參與社會治安綜合治理的各黨政部門、專門機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、群眾組織和公民，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是城市各級黨委、政府和社會治安綜合治理委員會。社會治安綜合治理委員會是社會治安綜合治理工作的具體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是協(xié)助各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)社會治安綜合治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。96市政學(xué)講義-6

地方各級社會治安綜合治理委員會是所轄地區(qū)社會治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)社會治安綜合治理工作的參謀和助手。其主要職責(zé)是：結(jié)合本地實(shí)際，貫徹落實(shí)黨和國家關(guān)于社會治安綜合治理的方針和政策；對本地區(qū)一個時期的社會治安綜合治理工作作出總體部署，并監(jiān)督實(shí)施；

97市政學(xué)講義-6

組織指導(dǎo)各部門、各單位落實(shí)社會治安綜合治理措施；總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，表彰先進(jìn)，推動后進(jìn)等。（4）加強(qiáng)城市社會治安綜合治理社會治安不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題，加強(qiáng)社會治安綜合治理是城市管理者的一項(xiàng)重大任務(wù)。98市政學(xué)講義-6

（5）加強(qiáng)法制和道德教育，進(jìn)一步落實(shí)預(yù)防青少年違法犯罪的工作措施，在城市中形成關(guān)心青少年健康成長、預(yù)防和減少違法犯罪的良好氛圍。（6）嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，確保社會治安綜合治理各項(xiàng)措施的落實(shí)。包括社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制，社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和社會治安綜合治理一票否決權(quán)制等各項(xiàng)制度。

99市政學(xué)講義-6

二、城市社會保障管理

1．城市社會保障的含義、作用與管理

1）城市社會保障的含義城市社會保障，是國家依據(jù)一定的法律和規(guī)定建立起來的、對城市社會成員的基本生活權(quán)利提供保障的一系列社會安全制度。對城市社會保障的含義可以從以下幾方面理解：

100市政學(xué)講義-6

城市社會保障的目的是為了滿足城市社會成員的基本生活需求，保證其在收入中斷或不能工作時，能獲得最基本的生活費(fèi)用；城市社會保障是維護(hù)城市社會安定的經(jīng)濟(jì)措施，它為社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境；城市社會保障通過國家立法或行政措施實(shí)行，帶有強(qiáng)制性。

2）城市社會保障的作用101市政學(xué)講義-6

社會保障權(quán)利是我國公民的基本權(quán)利，關(guān)系到廣大公民的切身利益。它既是保障社會安全，使社會成員具有安全感的穩(wěn)定機(jī)制，又是確立機(jī)會均等、效率優(yōu)先的調(diào)節(jié)機(jī)制。城市社會保障對于改革時期城市的穩(wěn)定和發(fā)展無疑有著重要的作用。一方面，社會保障是維持社會公平的重要手段，城市社會保障能夠使城市社會成員有安全、穩(wěn)定感，減輕改革時期由于失業(yè)、職工收人差距拉大等問題帶來的社會動蕩。102市政學(xué)講義-6

另一方面，城市社會保障有利于保證勞動力的再生產(chǎn)，使勞動者獲取和提高競爭能力。一些在競爭中暫時失利的勞動者及其家屬，既能獲得最基本的生活資料，又可得到職業(yè)培訓(xùn)、接受教育，獲取新的知識技能。使失業(yè)的勞動者重新得到參與競爭、發(fā)揮聰明才智、創(chuàng)造社會財富的機(jī)會，使勞動力后備力量的素質(zhì)不斷提高，保證整個社會再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。103市政學(xué)講義-63）城市社會保障的管理城市社會保障管理，是指城市的社會保障職能機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)國家的社會保障法律和政策，依法建立城市社會保障體系，籌集和運(yùn)行保障資金、調(diào)節(jié)保障分配、維持保障秩序等一系列活動。城市社會保障的管理機(jī)構(gòu)主要是城市的社會保險局以及民政、勞動、人事、衛(wèi)生等政府部門。104市政學(xué)講義-6

此外，工會、各種社會團(tuán)體和社區(qū)組織也是城市社會保障管理的重要力量。

2．城市社會保障制度的內(nèi)容

1）城市社會保險制度城市社會保險是指法律規(guī)定的勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，從國家、社會或有關(guān)部門獲得物質(zhì)幫助和補(bǔ)償?shù)闹贫取?05市政學(xué)講義-6

（1）養(yǎng)老保險制度。我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度是建國初期建立的。

1984年起，各地開始進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革。

1997年，國務(wù)院制定了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。106市政學(xué)講義-6

基本養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式；城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的義務(wù)。

（2）醫(yī)療保險制度。1988年，我國開始對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療制度和國有企業(yè)的勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革。1998年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，開始在全國建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。

107市政學(xué)講義-6

（3）失業(yè)保險制度。建國初期，我國曾實(shí)行短暫的失業(yè)救濟(jì)制度。

1999年，國務(wù)院頒布《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險制度建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

《條例規(guī)定》，失業(yè)保險覆蓋城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工；所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工必須繳納失業(yè)保險費(fèi)。

108市政學(xué)講義-6

（4）工傷保險制度。20