行政管理學第1章 導論課件

第一章行政管理學導論煙臺大學經(jīng)濟與工商管理學院楊金龍行政管理學第1章導論導言：講授設計與學習建議第一節(jié)行政管理學概說第二節(jié)西方公共行政學的發(fā)展第三節(jié)中國的行政管理學

本章內(nèi)容結(jié)構行政管理學第1章導論一、行政管理學的概念二、行政管理學的研究范疇三、行政管理學的學科特征

第一節(jié)行政管理學概說行政管理學第1章導論（一）行政管理學教材界定：“行政”指國家行政機關執(zhí)行國家意志、推行政務、管理社會公共事務的活動；“管理”就是調(diào)動資源和協(xié)調(diào)眾人力量實現(xiàn)共同目的的活動，側(cè)重于技術層面；“學”是系統(tǒng)化的理論、方法和知識體系。核心要素：行政管理是一種特定類型的“活動”；從事活動的“主體”是國家行政機關，因為行政管理需要公共權威機構；活動對象即“客體”是社會公共事務?！皩W”就是研究行政管理活動運行規(guī)律的學問。

一、行政管理學的概念行政管理學第1章導論

一、行政管理學的概念行政管理側(cè)重“行政機關”，屬于廣義政府一部分，政治涉及黨政、立法/行政/司法機關的關系都涉及國家/社會關系，政治側(cè)重社會對政府的授權與制約，行政側(cè)重政府對社會的管理和服務行政側(cè)重執(zhí)行活動，比立法和決定大政方針低一層次（二）行政管理與政治行政學源于政治學，兩者都以政府為重點研究對象。搞清行政與政治的區(qū)別，能更好把握行政管理的內(nèi)涵。注意概念提法：主體是“國家行政機關”，活動特性是“執(zhí)行與管理”。由此可概括行政與政治的三點區(qū)別：行政管理學第1章導論

一、行政管理學的概念（三）相關概念澄清“公共行政”與“行政管理”：沒什么區(qū)別，都譯自英文publicadministration。嚴格講譯公共行政更好，國人偏好行政管理，主要出于學科恢復時的技術考慮——與政治劃清界限，加上管理能突出其科學成分，隨后約定俗成?！靶姓芾怼迸c“公共管理”：都是對公共事務的管理活動，主要區(qū)別是，行政管理突出政府作為管理主體，而公共管理還包括其他主體，如社會自治和自我管理。行政管理學第1章導論一、行政管理學的概念私域私域私域ABC司法機關行政機關立法機關政府（廣義）社會自治、自我管理公共管理行政管理（四）相互關系圖解行政管理學第1章導論

二、行政管理學的研究范疇國家行政機關部門政策與管理公共組織內(nèi)部管理社會自治自我管理社會公共事務自身管理（一）知識體系基本板塊行政管理學第1章導論

二、行政管理學的研究范疇行政職能行政組織行政決策行政執(zhí)行行政監(jiān)督行政領導人事行政財務行政機關管理績效管理行政技術行政文化行政改革教育公共衛(wèi)生社會保障市場監(jiān)管科技發(fā)展環(huán)境保護社會文化危機管理國防建設宏觀調(diào)控外交社會治安………（二）本課程內(nèi)容結(jié)構行政管理學第1章導論三、行政管理學的學科特征綜合性與獨立性的統(tǒng)一：“綜合性”即跨學科特性。這是由公共事務的龐雜性決定的?！蔼毩⑿浴?，即相對獨立的學科或研究領域，不是拼盤或大雜燴。相對獨立的對象和研究范疇，而且這些以內(nèi)在邏輯聯(lián)系在一起，形成一個體系。理論性與實用性的統(tǒng)一：“理論性”好理解?！皩嵱眯浴眲t強調(diào)，行政學是一門致用之學，具有很強實踐性、應用性和操作性。研究目的不僅是解釋世界，更重要的是改變世界，解決實際問題。行政管理學第1章導論三、行政管理學的學科特征具體性和系統(tǒng)性的統(tǒng)一：一方面研究組織、人事、財務中非常具體甚至有點瑣碎的東西，沒有對這些具體問題的深入研究，解決不了現(xiàn)實問題。另一方面，研究要有系統(tǒng)眼光、整體思維。規(guī)范性和發(fā)展性的統(tǒng)一：規(guī)范性兩層含義，一是學科研究有自己的語言系統(tǒng)和規(guī)矩，二是研究需要找行政實踐中的規(guī)律，按照規(guī)律辦事。發(fā)展性則強調(diào)進步和創(chuàng)新，行政實踐在不斷進步和創(chuàng)新，學科研究也要不斷進步和創(chuàng)新。行政管理學第1章導論第二節(jié)西方公共行政學的發(fā)展一、學科形成階段二、學科成長與發(fā)展階段三、面臨挑戰(zhàn)與調(diào)整階段四、公共行政轉(zhuǎn)型階段行政管理學第1章導論一、學科形成階段（1887-1920年代末期）（一）學科誕生標志：威爾遜《行政學之研究》1887政治與行政涇渭分明：政治指制定公法和公共政策，行政指系統(tǒng)地執(zhí)行公法。行政屬于“事務性領域”，涉及政府執(zhí)行，政府操作，是政府工作中最顯眼的部分行政體制有相對獨立性：一定程度上獨立于政治體制，具有一些自己的規(guī)律和原則，可為不同政治體制服務完善行政體制很重要：好政府不僅有好的政治體制，而且有好的行政體制，必須進行獨立、深入研究行政學研究的主要目的：盡可能高的效率和最低可能的資金和精力成本行政管理學第1章導論一、學科形成階段（1887-1920年代末期）（二）學科基礎：政治/行政兩分法古德諾的“功能”兩分法（《政治與行政》1900）

政府活動可分兩種基本類型，“國家意志的表達”（生成、宣示）和“國家意志的執(zhí)行”（貫徹落實）意志的表達屬于政治功能，是高層次的活動；意志的執(zhí)行屬于行政功能，是技術操作層次的活動行政學要研究執(zhí)行和管理性質(zhì)的活動，不管這些活動發(fā)生在政府的哪個部門行政管理學第1章導論一、學科形成階段（1887-1920年代末期）（二）學科基礎：政治/行政兩分法魏洛比的“結(jié)構”兩分法《行政學原理》1927

行政就是“政府行政部門所管轄的事務”。功能和結(jié)構法的比較立法行政司法立法行政司法行政管理學第1章導論一、學科形成階段（1887-1920年代末期）（三）學科體系的確立（范疇與流派）懷特的《行政學導論》1926：組織原理、人事行政、財務行政和行政法規(guī)。魏洛比的《行政學原理》1927

：增加了預算管理和物資管理。泰勒的科學管理思想：時間-動作研究找效率最優(yōu)點；標準化作業(yè)；計件工資提高積極性等。法約爾的原則學派：良好管理的14項原則，分工、權力、責任、紀律、命令一致、指揮統(tǒng)一行政管理學第1章導論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（一）研究視角的拓展

行為科學-人際關系學派（1933）：先前研究側(cè)重組織結(jié)構、規(guī)章制度、紀律和程序。行為科學認為人格尊重、參與、員工士氣等更重要。開拓了以人的行為和人際關系為中心的新視角、新研究領域西蒙的決策理論（1947）：先前研究偏重組織而輕視決策，重結(jié)構而忽視過程，西蒙強調(diào)對決策心理、行為的研究，同時開始研究決策過程行政管理學第1章導論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（二）研究方法的進展突出實用性：西蒙對“行政諺語”的批評，抽象籠統(tǒng)，沒錯但實用性差。滿足于原則，行政學的價值大打折扣從規(guī)范到實證：規(guī)范研究靠歸納、邏輯演繹、推理等，實證研究強調(diào)以事實說話，描述基礎上進行歸納和解釋。行為科學的“霍桑實驗”是典型從靜態(tài)到動態(tài)：靜態(tài)研究側(cè)重組織結(jié)構和制度規(guī)則，動態(tài)則強調(diào)過程，特別是決策、管理運作過程行政管理學第1章導論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（三）分支領域和理論的發(fā)展政策科學：既是分支領域，又是研究路徑—從政策角度研究行政，界定學科界限和研究范疇比較行政學：國家間比較尋找行政通則和一般規(guī)律生態(tài)行政學：用生態(tài)理論和模式解釋行政現(xiàn)象，強調(diào)行政與環(huán)境的互動和動態(tài)平衡韋伯的官僚制理論（1947年譯成英文）：理想政府模式以“理性權威”為基礎，金字塔式的“科層制”結(jié)構。韋伯的理性官僚制被稱為“公共行政的經(jīng)典或傳統(tǒng)模型”行政管理學第1章導論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（四）學科研究的基本特征強調(diào)科學性：這與關注低層次的管理技術問題有關強調(diào)價值和行政的分離：價值中立，站在中立立場上客觀描述和解釋，不要因個人價值觀和情感影響科學性普通管理學的研究取向：認為管理有普適性和共通性，行之有效的原則和技術，可應用于任何類型的組織，不管是公共還是私營部門。三大合流：主要代表人物；研究內(nèi)容與側(cè)重點；研究視角、方法方面的潮流和時尚。這一時期的行政學有脫離政治學的趨勢，更象管理學的一個分支。行政管理學第1章導論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（一）前期發(fā)展中的問題忽視行政研究的公共性：與普通管理學趨同太多，忽視公共部門特殊性質(zhì)、特殊環(huán)境、特殊目標忽視高層次的問題：聚焦低層次的技術，忽視公平、正義等高層次問題，在母學科政治學中被視為二等公民科學性心有余而力不足：研究手段和工具當時還不發(fā)達，許多研究結(jié)論在實際中使用效果不佳與政治學的摩擦：行政學更像管理學的一個分支，但絕大多數(shù)研究人員又屬于政治學系一部分，處境尷尬行政管理學第1章導論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（二）遇到的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑身份危機：10年前的巨人，如今作為一個研究領域似乎消失了；失去了一個帝國，還沒有確定自己的角色思想危機：公共行政學研究處在一種混亂狀態(tài)，因而趨于衰落學術危機：學術的不毛之地；一系列研究主題，正在尋求成為一個學科行政管理學第1章導論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（三）應對策略與方向調(diào)整理論發(fā)展：“系統(tǒng)論”力圖用綜合、全面、相互關聯(lián)的觀點來研究行政；“權變理論”強調(diào)個性化，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉(zhuǎn)移新公共行政學：突出行政的“公共”性質(zhì)，公共利益與公共目標、公共義務和公共責任；社會正義和公平是公共行政的核心價值；研究聚焦于公眾、政策、政府官員相關的問題上民主行政學：強調(diào)公共政策和管理中的民主參與行政管理學第1章導論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（一）轉(zhuǎn)型背景：當代改革及其特征改革的廣泛性與激進性：“重塑”、“再造”、“脫胎換骨大手術”等，體現(xiàn)了根本性的方向性調(diào)整。與過去改革在總方向上相反：30-70年代政府改革總趨勢是政府職能擴張，當代則突出市場化和社會化，實現(xiàn)“政府戰(zhàn)線的全方位退卻”。特殊時期特殊意義：社會轉(zhuǎn)型工業(yè)社會到后工業(yè)社會，標志全球化、知識經(jīng)濟、信息化等。改革負有探討未來政府管理模式的新使命行政管理學第1章導論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（二）行政學研究新特點話語系統(tǒng)轉(zhuǎn)換：以前多與政治學、管理學、社會學、心理學，現(xiàn)在更多用經(jīng)濟學概念和理論，如公共產(chǎn)品、制度選擇、交易成本、外部性等研究視野的擴大：傳統(tǒng)致力于完善政府本身，當代關注中心是政府/社會關系，行動責任從國家向市場和社會轉(zhuǎn)移向普通管理學的回歸：新公共行政、民主行政突出公共性，當代側(cè)重管理技術層次，國外宏觀體制和結(jié)構相對穩(wěn)定，改革側(cè)重新技術、新方法在政府的應用行政管理學第1章導論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（三）對未來行政模式的理論探討巴澤雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》1992：呼吁打破傳統(tǒng)政府管理的官僚制模式奧斯本和蓋布勒《改革政府：企業(yè)精神如何改革公共部門》1992：提出“企業(yè)型政府”的十大原則，如掌舵而不是劃槳等彼得斯《政府未來的治理模式》1996：未來行政模式的總結(jié)和預測，包括市場模式、參與模式、靈活政府模式、解制型政府模式。行政管理學第1章導論第三節(jié)中國的行政管理學一、行政管理的學科發(fā)展二、行政管理的學科結(jié)構三、學科發(fā)展的未來挑戰(zhàn)行政管理學第1章導論一、行政管理的學科發(fā)展（一）行政實踐與行政管理學歷史悠久文明古國，中國行政管理實踐經(jīng)驗豐富，政府職能分工、機構設置、科舉制、監(jiān)督控制機制等，都產(chǎn)生很大影響，中國經(jīng)驗教訓是行政學的寶貴財富作為一個獨立學科進行專門系統(tǒng)研究，還是學習和借鑒西方發(fā)達國家中國行政管理學話語體系、內(nèi)容結(jié)構、研究視角和方法等，受西方影響很自然行政管理學第1章導論一、行政管理的學科發(fā)展（二）行政管理學的簡要歷史1920年代就引進了西方的公共行政學1950年代學科調(diào)整，政治學被撤銷，行政學隨之消失1980年代恢復重建，得益中國行政管理體制改革的實踐需求，學科經(jīng)歷了持續(xù)快速發(fā)展目前狀況：本科設行政管理專業(yè)高校全國300多家；全日制碩士點100多個；專業(yè)碩士MPA100多家；博士點近20個；此外還有龐大的省、市行政學院系統(tǒng)行政管理學第1章導論二、行政管理的學科結(jié)構公共管理行政管理公共衛(wèi)生管理教育經(jīng)濟與管理土地資源管理社會保障（一）學科歸類行政管理學第1章導論二、行政管理的學科結(jié)構（二）內(nèi)部結(jié)構公共組織內(nèi)部管理：公立學校、醫(yī)院、科研單位的內(nèi)部管理社會自治自我管理：慈善組織、社會團體、業(yè)主委員會等行政技術行政改革行政文化績效管理機關管理財務行政人事行政行政領導行政監(jiān)督行政執(zhí)行行政決策行政組織行政職能自身管理…………市場監(jiān)管外交事務社會治安宏觀調(diào)控國防建設危機管理社會文化環(huán)境保護科技發(fā)展土地資源社會保障公共衛(wèi)生教育管理部門管理…………