政策問(wèn)題的認(rèn)定

第四章政策問(wèn)題的認(rèn)定第一節(jié)政策問(wèn)題的內(nèi)涵與特征第二節(jié)政策問(wèn)題的分類第三節(jié)政策問(wèn)題的構(gòu)建 第四節(jié)政策議程的設(shè)置 第一節(jié)政策問(wèn)題的內(nèi)涵與特征一、政策問(wèn)題的形成1.個(gè)人問(wèn)題轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題問(wèn)題的偏差就帶有共性，超出了個(gè)人的界限而具有社會(huì)性。這部分偏差可以在一定程度上引起社會(huì)的共鳴，即產(chǎn)生解決的訴求，那么它就變成了社會(huì)問(wèn)題，需要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)的力量去加以解決。2.社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題當(dāng)某些社會(huì)問(wèn)題的影響已不再局限在某個(gè)群體或某些社會(huì)生活領(lǐng)域，對(duì)人們利益的影響超脫某個(gè)群體或某個(gè)領(lǐng)域時(shí)，引起社會(huì)公眾的普遍關(guān)注，并且，公眾基于價(jià)值觀念和自身的切身利益的考慮，開(kāi)始提出以解決該問(wèn)題為目的的公意訴求時(shí)，社會(huì)問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題。3.公共問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題當(dāng)公共權(quán)力主體意識(shí)到社會(huì)公共問(wèn)題已經(jīng)妨礙整體社會(huì)發(fā)展，體會(huì)到公眾的公意性，并且認(rèn)同這種公眾的政策訴求時(shí)，公共問(wèn)題就變成為公共政策問(wèn)題。二、政策問(wèn)題的內(nèi)涵（一）政策問(wèn)題的概念所謂政策問(wèn)題是指社會(huì)組織中的統(tǒng)治集團(tuán)或者相當(dāng)數(shù)量的成員感知的，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種客觀存在的狀況與他們的期望、利益、價(jià)值觀念或者他們所遵循的社會(huì)規(guī)范有嚴(yán)重的沖突或矛盾，進(jìn)而通過(guò)團(tuán)體或者組織活動(dòng)要求有關(guān)權(quán)威當(dāng)局采取行動(dòng)加以解決，而權(quán)威當(dāng)局認(rèn)可并認(rèn)為所提出問(wèn)題屬于其權(quán)限范圍內(nèi)，且有必要采取行動(dòng)加以解決的既存的或是潛在公共問(wèn)題。問(wèn)題的概念范疇（二）政策問(wèn)題的內(nèi)涵1.政策問(wèn)題為多數(shù)人感知到的客觀存在的情勢(shì)2.政策問(wèn)題表現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)與利益期望等的沖突性3.政策問(wèn)題表現(xiàn)為團(tuán)體與組織活動(dòng)4.政策問(wèn)題要求政府和社會(huì)公共組織的必要政策行動(dòng)社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題需具備兩個(gè)基本條件：一是要求人們所察覺(jué)的問(wèn)題必須在政府的職能范圍之內(nèi)，且政府認(rèn)為有必要解決；二是被政府認(rèn)可的社會(huì)問(wèn)題，其解決途徑、方法、成本在政府的能力范圍之內(nèi)。三、政策問(wèn)題的特征（一）公共性與關(guān)聯(lián)性政策問(wèn)題的公共性表現(xiàn)為政策問(wèn)題發(fā)生于社會(huì)公共領(lǐng)域，與公眾的生活息息相關(guān)，并影響到某一地區(qū)的公眾利益及社會(huì)秩序，且必須通過(guò)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)加以解決。政策問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為任何一個(gè)公共政策問(wèn)題都不是孤立的，而是整個(gè)公共政策問(wèn)題體系的一個(gè)組成部分，與其他領(lǐng)域、地區(qū)或部門的政策問(wèn)題有不同程度的相關(guān)性，且相互作用、相互影響。

（二）主觀性和人為性任何公共政策問(wèn)題都基于一定客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而得以成立。同一社會(huì)客觀現(xiàn)實(shí)，不同的人群從不同的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值、利益和規(guī)范等出發(fā)就會(huì)產(chǎn)生有不同的認(rèn)知，部分公眾可能認(rèn)為需制定相應(yīng)政策予以解決，另一部分公眾則可能并不如此認(rèn)為。（三）歷史性與動(dòng)態(tài)性所謂政策問(wèn)題的歷史性，是指公共政策問(wèn)題都不會(huì)是突發(fā)的，而是要經(jīng)過(guò)一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程達(dá)到普遍化和嚴(yán)重化的程度，尤其新的公共政策問(wèn)題很可能是舊有政策問(wèn)題解決遺留、或發(fā)展衍生而出現(xiàn)，所以公共政策問(wèn)題常常具有歷史性。所謂政策問(wèn)題的動(dòng)態(tài)性，是指一定的政策問(wèn)題的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、解決辦法等總是隨著時(shí)間、環(huán)境的不斷推移而變化。第二節(jié)政策問(wèn)題的分類一、問(wèn)題結(jié)構(gòu)政策問(wèn)題的結(jié)構(gòu)是指與政策相關(guān)各種要素構(gòu)成的狀態(tài)，根據(jù)其所達(dá)到的不同標(biāo)準(zhǔn)確定問(wèn)題結(jié)構(gòu)的不同質(zhì)量。

第二節(jié)政策問(wèn)題的分類根據(jù)政策問(wèn)題的相對(duì)復(fù)雜程度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量把政策問(wèn)題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。

政策問(wèn)題結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)良好結(jié)構(gòu)適中結(jié)構(gòu)不良問(wèn)題性質(zhì)清晰可辨清晰可辨模糊有爭(zhēng)議決策者一人或數(shù)人一人或數(shù)人許多資源投入少量可計(jì)算大量可計(jì)算不可計(jì)算備選方案有限有限無(wú)限效用（價(jià)值）一致一致沖突結(jié)果確定性或者風(fēng)險(xiǎn)不確定未知概率可計(jì)算不可計(jì)算不可計(jì)算結(jié)構(gòu)質(zhì)量與解決難易度關(guān)系二、問(wèn)題領(lǐng)域根據(jù)政策問(wèn)題發(fā)生領(lǐng)域的不同，可將政策問(wèn)題劃分為政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、文化問(wèn)題、外交問(wèn)題、民族問(wèn)題等。三、問(wèn)題功能根據(jù)政策問(wèn)題的功能不同可以將其分為分配型政策、規(guī)制型問(wèn)題、再分配型問(wèn)題。分配型問(wèn)題（distributive）是將產(chǎn)品與服務(wù)、成本與義務(wù)分配給社會(huì)中特定群體而引發(fā)的政策問(wèn)題，涉及資源配置或利益分配等方面的問(wèn)題。規(guī)制型問(wèn)題（regulative）是政府或相關(guān)組織規(guī)制者通過(guò)設(shè)定明確的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，對(duì)目標(biāo)個(gè)人或團(tuán)體的某種行為或某種活動(dòng)加以限制所引發(fā)的問(wèn)題，涉及對(duì)某些社會(huì)成員的行為或利益進(jìn)行限制等方面的問(wèn)題。再分配型問(wèn)題（re-distributive）是政府或相關(guān)組織將某一目標(biāo)個(gè)人或團(tuán)體的利益或義務(wù)轉(zhuǎn)移給另一目標(biāo)個(gè)人或團(tuán)體享有或承擔(dān)所引發(fā)的問(wèn)題。四、問(wèn)題層次從問(wèn)題涉及的層次可將政策問(wèn)題劃分為地方層次問(wèn)題、省際層次問(wèn)題、中央層次問(wèn)題及全球性政策問(wèn)題。

政策問(wèn)題層次與解決難易度第三節(jié)政策問(wèn)題的構(gòu)建一、政策問(wèn)題構(gòu)建的程序（一）帕頓和沙維奇構(gòu)建程序

思考問(wèn)題。從大的方面確定這是一個(gè)什么樣的問(wèn)題：社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的還是政治的問(wèn)題。

描述問(wèn)題的邊界。地點(diǎn)、時(shí)間、歷史性事件，與其他問(wèn)題的聯(lián)系，利益相關(guān)團(tuán)體的意見(jiàn)。

建立事實(shí)根據(jù)。獲取問(wèn)題構(gòu)建所需的基本信息，并核實(shí)數(shù)據(jù)將之與已確定了的事實(shí)進(jìn)行比較。

列出目的和目標(biāo)。一般性的目的陳述和目標(biāo)列舉

查明政策范圍。一個(gè)問(wèn)題中所要考慮的變量的范圍，它對(duì)實(shí)際上被檢驗(yàn)的備選方案將會(huì)產(chǎn)生影響。

展示潛在的利益和成本。

重申問(wèn)題的陳述。（二）鄧恩構(gòu)建程序政策問(wèn)題構(gòu)建程序1.以“問(wèn)題感知”體悟“問(wèn)題情境”2.以“問(wèn)題搜索”認(rèn)定“元問(wèn)題”3.以“問(wèn)題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問(wèn)題”4.以“問(wèn)題陳述”建立“正式問(wèn)題”依社會(huì)建構(gòu)主義的觀點(diǎn)(SOCIAL-CONSTRUCTIONISTPERSPECTIVE)，政策問(wèn)題之所以復(fù)雜，乃是人類心智作用的結(jié)果---社會(huì)現(xiàn)實(shí)(SOCIALREALITY)是人類心智的建構(gòu)物。心思不同，也就沒(méi)有唯一的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。問(wèn)題情境(PROBLEMSITUATION)是指使人感覺(jué)反差(SOMETHINGISWRONG)的那些事情、場(chǎng)合、現(xiàn)象。它是客觀存在的情況(OBJECTIVECONDITIONS)。但只有當(dāng)人們覺(jué)得它不對(duì)勁時(shí)，才有“問(wèn)題”可言。而問(wèn)題建構(gòu)是指人們主觀的指出那里不對(duì)勁。在政策分析中，二者常被混淆。每個(gè)人對(duì)問(wèn)題的認(rèn)定，均依據(jù)自己的世界觀、意識(shí)形態(tài)、生活經(jīng)驗(yàn)、甚至流行的神話(POPULARMYTHS)等，分別從微觀的個(gè)人行為到宏觀的社會(huì)勢(shì)力，從近因的導(dǎo)火線到遠(yuǎn)因的歷史背景等分析層面，對(duì)“問(wèn)題情境”做選擇性的詮釋，以指出何者是造成此一問(wèn)題情境的影響因素。二、政策問(wèn)題構(gòu)建的方法1.論證圖解（ArgumentationMapping）（1）主張（Claim）：目的（2）論據(jù)資料（Data）：證據(jù)（3）正當(dāng)理由（Warrant）：主張合理（4）支持依據(jù)（Backing）：增強(qiáng)理由可信度（5）合格者（Qualifiers）（6）反駁（Rebuttal）圖爾敏論證模式2.假設(shè)分析法（AssumptionalAnalysis）假設(shè)分析法是一種旨在將相互沖突的政策問(wèn)題有效地整合為一體的方法。由于其在方法上有綜合性，所以它更適合于處理結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題。這一方法所要做的工作主要是：弄清分析人員、決策者、利害關(guān)系人各自對(duì)問(wèn)題所做的基本假設(shè)；比較和評(píng)估這些假設(shè)；檢視假設(shè)以及假設(shè)推論的政策問(wèn)題在邏輯上的推演性；獲得一項(xiàng)嶄新的政策。3.邊界分析法BoundaryAnalysis邊界分析，是要?jiǎng)澏ㄑ芯繉?duì)象的邊界，找出與其他事物嚴(yán)格區(qū)別的本質(zhì)及其屬性，使之與外界相對(duì)隔離，在邊界內(nèi)組成一個(gè)統(tǒng)一整體。

飽和抽樣（這種方式可以接觸到與政策問(wèn)題相關(guān)的絕大多數(shù)被調(diào)查者）；誘導(dǎo)性地提出問(wèn)題（為政策問(wèn)題的邊界分析，提供更有意義、更具有實(shí)質(zhì)性的數(shù)據(jù)資料）；邊界估計(jì)（通過(guò)制定出一個(gè)積累頻率分布圖進(jìn)行分析）。

3.邊界分析法BoundaryAnalysis

4.頭腦風(fēng)暴法（Brainstorming）頭腦風(fēng)暴法，又稱腦力激蕩術(shù)、激智術(shù)、腦力激發(fā)術(shù)等。該法是指基于一定數(shù)目的人員，尤其是相關(guān)的專家學(xué)者或利益當(dāng)事者，從不同角度討論相關(guān)的政策問(wèn)題，在短時(shí)間內(nèi)激發(fā)大量新構(gòu)想的方法。頭腦風(fēng)暴法需要遵循這樣一些原則：-人員的選擇應(yīng)該具有針對(duì)性：應(yīng)該注重選擇相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)者及對(duì)該領(lǐng)域熟識(shí)的人。-保持開(kāi)放性：不能因?yàn)橛懻撨^(guò)程中意見(jiàn)的不同和爭(zhēng)議而禁止個(gè)人的發(fā)言。-適時(shí)把握討論的度：當(dāng)討論之中的想法近乎窮盡之時(shí)，應(yīng)該果斷停止，進(jìn)入思想評(píng)估階段。-確保結(jié)果的整合：對(duì)于不同的思想和意見(jiàn)進(jìn)行系統(tǒng)的整理，將其整合成清晰的概念和建議。5.因果模式（CausalModeling）因果模式是關(guān)于解釋和預(yù)測(cè)政策問(wèn)題成因與政策結(jié)果的簡(jiǎn)化了的理論表達(dá)式。其基本假定為：兩個(gè)或兩個(gè)以上變項(xiàng)之間的共同變化，是基本的派生力（原因）和它們的結(jié)果（效果）的一種反映。6.類別分析法（ClassificationalAnalysis）類別分析法是一種用以澄清、界定和區(qū)分問(wèn)題形勢(shì)的方法。類別分析法通常要經(jīng)過(guò)邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個(gè)過(guò)程。邏輯區(qū)分是指將某種政策問(wèn)題細(xì)分成許多次類的過(guò)程。例如我們可將失業(yè)問(wèn)題具體劃分成摩擦性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和周期性失業(yè)等三種類型。而邏輯歸類正相反，將多種問(wèn)題組合成一個(gè)大的類別。類別分析應(yīng)該遵循如下的原則：實(shí)質(zhì)相關(guān)性：分類應(yīng)該以問(wèn)題情境和對(duì)象本身的特征為基礎(chǔ)。窮盡性：分析人員所感興趣的有意義的全部情境和主題都應(yīng)該被涵蓋。排他性：各個(gè)類目之間必須相互排斥，不能你中有我，我中有你。一致性：分類的原則必須統(tǒng)一，否則就會(huì)出現(xiàn)交叉，導(dǎo)致分類失敗。層次性：不同類別必須劃分清晰的層次，以利于區(qū)分。7.維度分析（DimensionalAnalysis）實(shí)質(zhì)維度（Substantive）——問(wèn)題是什么（what？）空間維度（Spatial）——問(wèn)題來(lái)自何處（Where？）時(shí)間維度（Temporal）——問(wèn)題何時(shí)發(fā)生（When？）數(shù)量維度（Quantitative）——問(wèn)題有多少（Howmuch？）性質(zhì)維度（Qualitative）——問(wèn)題有多嚴(yán)重（Howserious？）8.魚骨圖（FishboneDiagram）1953年，日本管理大師石川馨先生所提出的一種把握結(jié)果（特性）與原因（影響特性的要因）的極方便而有效的方法，故名“石川圖”。問(wèn)題的特性總是受到一些因素的影響，我們通過(guò)頭腦風(fēng)暴法找出這些因素，并將它們與特性值一起，按相互關(guān)聯(lián)性整理而成的層次分明、條理清楚，并標(biāo)出重要因素的圖形就叫“特性要因圖”、“因果圖”。魚骨圖

例：兒童缺乏閱讀興趣為何缺乏閱讀興趣學(xué)生家庭學(xué)校教學(xué)社會(huì)環(huán)境看不懂不想寫心得文字太多語(yǔ)文程度不足懶惰升學(xué)取向教育程度低太忙父母不重視經(jīng)濟(jì)差離圖書館太遠(yuǎn)缺乏讀物影音刺激過(guò)度外在誘因電腦漫畫書電視新奇有趣的玩具五光十色的都市缺乏獎(jiǎng)勵(lì)政策圖書館設(shè)施不足班級(jí)圖書不足行政效率低落同事缺乏互動(dòng)教師引導(dǎo)不佳全盤考慮造成問(wèn)題的所有可能原因，而不是只看那些顯著的表面原因；通過(guò)結(jié)構(gòu)性的工作方法，找出造成問(wèn)題的根本原因；運(yùn)用有序的、便于閱讀的圖表格式闡明因果關(guān)系。這種方法亦有局限：對(duì)于極端復(fù)雜、因果關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題效用不大，因此魚骨圖分析方法不適用分析復(fù)雜的政策問(wèn)題。9．思維導(dǎo)圖（MindMaps）與認(rèn)知圖（CognitiveMaps）

利用圖示的方法來(lái)表達(dá)人們頭腦中的概念、思想和理論等，是把人腦中隱形知識(shí)顯性化、可視化，它通常將某一主題的有關(guān)概念置于圓圈或方框之中，然后用連線將相關(guān)的概念和命題連接，連線上標(biāo)明兩個(gè)概念之間的意義關(guān)系，便于決策者思考問(wèn)題，進(jìn)行判斷和推理。范例：讀書筆記——經(jīng)濟(jì)學(xué)10.多角度分析（MultiplePerspectiveAnalysis）多角度分析是一種系統(tǒng)地運(yùn)用個(gè)人、組織和技術(shù)等多方面的知識(shí)，以獲得關(guān)于問(wèn)題及其解決路徑的方法。（1）技術(shù)角度（TechnicalPerspective）（2）組織角度（OrganizationalPerspective）（3）個(gè)人角度（PersonalPerspective）11.問(wèn)題樹(shù)分析法（ProblemTree）通過(guò)對(duì)問(wèn)題的系統(tǒng)分析，按原因與結(jié)果構(gòu)建問(wèn)題結(jié)構(gòu)，并將這些結(jié)構(gòu)要素組織成一個(gè)樹(shù)狀圖，進(jìn)而通過(guò)樹(shù)狀圖形系統(tǒng)地分析存在的問(wèn)題及其相互關(guān)系的方法。（1）找出研究領(lǐng)域的主要問(wèn)題。（2）在所確定的主要問(wèn)題中，找出某一個(gè)問(wèn)題作為“核心問(wèn)題”或“起始問(wèn)題”。（3）確定導(dǎo)致“核心問(wèn)題”或“起始問(wèn)題”的主要原因。（4）確定“核心問(wèn)題”或“起始問(wèn)題”導(dǎo)致的主要后果。（5）根據(jù)以上因果關(guān)系畫出問(wèn)題樹(shù)。（6）反復(fù)審查問(wèn)題樹(shù)，并根據(jù)實(shí)際情況加以補(bǔ)充和修改。問(wèn)題樹(shù)分析法問(wèn)題結(jié)果1原因2原因2.1原因2.2原因2.3原因1原因1.2原因1.3原因3原因3.1原因3.2原因3.3結(jié)果2結(jié)果3原因1.1問(wèn)題樹(shù)分析法肥胖缺乏運(yùn)動(dòng)飲食不當(dāng)遺傳因素影響健康運(yùn)動(dòng)能力下降后果原因原因12.利害關(guān)系人分析（StakeholdersAnalysis）利害關(guān)系人是指方案中帶有利益訴求的個(gè)人、群體或機(jī)構(gòu)，而其中能夠?qū)Ψ桨府a(chǎn)生重要影響甚至關(guān)涉方案成敗的個(gè)人或群體又被稱為關(guān)鍵利害關(guān)系人。利害關(guān)系人分析是指通過(guò)對(duì)方案中關(guān)鍵利害關(guān)系人的辨認(rèn)，進(jìn)而對(duì)其利益進(jìn)行估價(jià)，以判斷方案實(shí)施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。（1）識(shí)別利害關(guān)系人（2）列出利害關(guān)系人矩陣（3）提出相應(yīng)的策略。利害關(guān)系人分析根據(jù)利害關(guān)系人各自的參與程度、參與力量、個(gè)性等因素來(lái)構(gòu)建矩陣。對(duì)于擁有很高參與力量和強(qiáng)烈利益訴求的利害關(guān)系人，應(yīng)該盡量讓其參與并使其滿意；對(duì)于擁有較弱參與力量和較低利益訴求的利害關(guān)系人，則僅僅需要對(duì)其做好監(jiān)控；介于上述兩種情形之間的利益相關(guān)者，應(yīng)盡力維持某種平衡以使其滿意。

13.SWOT分析（SWOTAnalysis）

SWOT分析，就是將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)因素（Strengths）、弱勢(shì)因素（Weaknesses）、機(jī)會(huì)因素（Opportunities）和威脅因素（Threats），通過(guò)調(diào)查羅列出來(lái)，并依照一定的次序按矩陣形式排列起來(lái)，然后運(yùn)用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來(lái)加以分析，從中得出一系列相應(yīng)的結(jié)論（如對(duì)策等）。在政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程中，SWOT分析通過(guò)給出有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問(wèn)題的有效信息，利于政策制定部門構(gòu)建科學(xué)合理的政策問(wèn)題，從而最大限度地利用自身的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避構(gòu)建政策問(wèn)題不當(dāng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。步驟1掃描問(wèn)題環(huán)境可以運(yùn)用社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、政治的各種指標(biāo)來(lái)檢測(cè)影響未來(lái)的主要問(wèn)題和趨勢(shì)，此步驟不需要進(jìn)行冗長(zhǎng)的分析，只需要描述未來(lái)發(fā)展的大致圖景，闡明將會(huì)面臨的問(wèn)題。步驟2為可能的行動(dòng)做好準(zhǔn)備識(shí)別可能的行動(dòng)，概括地闡明其與面臨的問(wèn)題的關(guān)系。步驟3外部機(jī)會(huì)、威脅分析列出不受控制的環(huán)境參量。步驟4內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、弱勢(shì)分析列出掌控的參量，區(qū)分其中哪些可以促進(jìn)發(fā)展，哪些可以阻礙發(fā)展。步驟5對(duì)可能的行動(dòng)進(jìn)行分類在實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)最大化和威脅最小化的前提下，該步驟旨在突出增進(jìn)優(yōu)勢(shì)的行動(dòng)和消除威脅的行動(dòng)。步驟6評(píng)估策略該步驟可以看作是行動(dòng)的“投資組合”，主要是基于內(nèi)部可行性、優(yōu)勢(shì)、弱勢(shì)及外部環(huán)境、機(jī)會(huì)、威脅進(jìn)行策略選擇。策略包括：最小與最小策略（WT策略），即考慮弱勢(shì)因素和威脅因素，目的是努力使這些因素都趨于最小；最小與最大策略（WO策略），著重考慮弱勢(shì)因素和機(jī)會(huì)因素，目的是努力使弱勢(shì)趨于最小，使機(jī)會(huì)趨于最大；最小與最大策略（ST策略），即著重考慮優(yōu)勢(shì)因素和威脅因素，目的是努力使優(yōu)勢(shì)因素趨于最大，使威脅因素趨于最?。蛔畲笈c最大策略（SO策略），即著重考慮優(yōu)勢(shì)因素和機(jī)會(huì)因素，目的在于努力使這兩種因素都趨于最大。14.分合法（Synectics）（1）個(gè)人類比（PersonalAnalogies）（2）直接類比（DirectAnalogies）（3）符號(hào)類比（SymbolicAnalogies）（4）幻想類比（FantasyAnalogies）15.決策研討（TechniqueofDecisionsSeminars）（1）管框架（TheManagementFramework）（2）問(wèn)題解決任務(wù)（ProblemSolvingTasks）（3）社會(huì)過(guò)程模式（SocialProcessModel）（4）社會(huì)價(jià)值范疇（CommunityValueCategories）（5）決策階段分析（DecisionsPhaseAnalysis）第四節(jié)政策議程的設(shè)置一、政策議程的含義中西學(xué)者對(duì)于政策議程涵義的不同界定，典型體現(xiàn)了中西政治文化的差異，以美國(guó)為代表的西方社會(huì)是一種多元政治文化，列入政策議程的政策問(wèn)題更多的是反映了不同利益集團(tuán)的利益訴求，而中國(guó)政策議程反映更多的是政府制定規(guī)則的決策。綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策議程就是政府將注意力集中到其關(guān)心的問(wèn)題上，并使問(wèn)題獲得政府認(rèn)可的過(guò)程。政策議程，通常是指有關(guān)公共問(wèn)題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應(yīng)予以解決的政策問(wèn)題的過(guò)程。二、政策議程的類型（一）公眾議程和政府議程1.公眾議程（PublicAgenda）公眾議程又稱之為系統(tǒng)議程（SystemAgenda），是指某個(gè)社會(huì)問(wèn)題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。

公眾議程形成條件2.政府議程（GovernmentalAgenda）政府議程又稱之為正式議程（FormalAgenda），是指某些社會(huì)問(wèn)題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問(wèn)題列入政策范圍這樣一種政策議程。

（1）界定問(wèn)題議程。其功用在于積極而慎重地研究被認(rèn)定的政策問(wèn)題。（2）規(guī)劃議程。從總體設(shè)計(jì)被認(rèn)定為優(yōu)先解決的政策項(xiàng)目。（3）議價(jià)議程。根據(jù)政策規(guī)劃的構(gòu)想和規(guī)定性，政策關(guān)系人進(jìn)行價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和利益的討價(jià)還價(jià)。（4）循環(huán)議程。正式進(jìn)入政府議程的政策，不斷接受科學(xué)評(píng)估和利益修正。（二）實(shí)質(zhì)性議程和象征性議程1．實(shí)質(zhì)性議程（SubstantiveAgenda）實(shí)質(zhì)性議程一般涉及的是實(shí)質(zhì)性政策問(wèn)題，這些政策問(wèn)題社會(huì)影響深遠(yuǎn)、強(qiáng)度高，而且由于它們的重要性和復(fù)雜性常常使其在公眾中、決策者中以及二者之間引起爭(zhēng)議，進(jìn)而不可避免地帶有沖突的特性，這就迫切需要政策制定者做出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。實(shí)質(zhì)性議程處理的議題涵蓋經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題、民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、人口問(wèn)題、衛(wèi)生問(wèn)題等等。2．象征性議程（SymbolicAgenda）象征性議程注重的是價(jià)值而不是資源。象征性問(wèn)題引發(fā)關(guān)于政治價(jià)值的決定，而實(shí)質(zhì)性問(wèn)題則涉及到政府的資源分配。如果問(wèn)題是象征性的，那么用宣言或意向聲明就可以滿足，更多的問(wèn)題則不加論述。但是一個(gè)問(wèn)題越是具有實(shí)質(zhì)性，政策制定者就越是迫切要滿足競(jìng)爭(zhēng)的利益和目標(biāo)。三、公共政策議程的觸發(fā)機(jī)制

政府議程引爆點(diǎn)：觸發(fā)機(jī)制社會(huì)問(wèn)題（一）觸發(fā)機(jī)制的影響因素1．范圍：觸發(fā)機(jī)制影響的人員數(shù)量2．強(qiáng)度：公眾對(duì)問(wèn)題的反應(yīng)程度3．時(shí)間:觸發(fā)事件產(chǎn)生、維持的時(shí)間（二）觸發(fā)機(jī)制的類型觸發(fā)機(jī)制根植于內(nèi)部（國(guó)內(nèi)）和外部（國(guó)外）兩種不同的環(huán)境。據(jù)此可以將觸發(fā)機(jī)制區(qū)分為內(nèi)部觸發(fā)機(jī)制和外部觸發(fā)機(jī)制。內(nèi)在觸發(fā)機(jī)制自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)災(zāi)難技術(shù)突破生態(tài)變遷社會(huì)變遷外在觸發(fā)機(jī)制戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)間接沖突經(jīng)濟(jì)對(duì)抗新式武器與力量失衡四、公共政策議程設(shè)置的途徑和策略（一）公共政策議程設(shè)置的途徑1.政治精英的作用關(guān)鍵作用2.利益集團(tuán)的作用3.公民個(gè)人的作用4.大眾傳媒的作用議程設(shè)定的功能影響公眾5.政府體制的作用利益表達(dá)機(jī)制信息公開(kāi)6.問(wèn)題本身的作用劇烈沖突較為清晰維基解密Wikileaks（維基解密）是一個(gè)大型文檔泄露及分析網(wǎng)站，成立于2006年12月，目的為揭露政府及企業(yè)的腐敗行為。該網(wǎng)站聲稱其數(shù)據(jù)源不可追查亦不被審查?！熬S基泄密”沒(méi)有總部或傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，該網(wǎng)站依靠服務(wù)器和數(shù)十個(gè)國(guó)家的支持者，它本身具有秘密特征，相對(duì)而言很少受到律師或地方政府的壓力。2010年7月26日，“維基解密”在《紐約時(shí)報(bào)》《衛(wèi)報(bào)》和《鏡報(bào)》配合下，在網(wǎng)上公開(kāi)了多達(dá)9.2萬(wàn)份的駐阿美軍秘密文件，引起軒然大波。這一大宗軍事情報(bào)泄密事件，被認(rèn)為是美國(guó)1971年“五角大樓文件泄密案”的“2.0版本”。“維基解密”網(wǎng)站創(chuàng)始人朱利安.阿桑奇(JulianAssange)對(duì)美國(guó)有線新聞網(wǎng)說(shuō)，40萬(wàn)份伊戰(zhàn)文件逐層記錄了伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)6年時(shí)間里，美軍在伊拉克作戰(zhàn)的情況，包括美軍紀(jì)錄他們所見(jiàn)、所聞以及所做事情的報(bào)告。這些文件中紀(jì)錄到，6年來(lái)，有10.9萬(wàn)人在伊戰(zhàn)中喪命，其中63%是伊拉克平民；與此對(duì)比，此前的報(bào)告稱，9年的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致2萬(wàn)人喪命。對(duì)此阿桑奇表示，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的喪生人數(shù)是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的5倍，與阿戰(zhàn)相比，可謂是一場(chǎng)名副其實(shí)的“大屠殺”。（二）政策議程模型

1.外在創(chuàng)始模型、動(dòng)員模型、內(nèi)在創(chuàng)始模型（1）外在創(chuàng)始模型該模型描述非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問(wèn)題的過(guò)程，通常先形成公眾議程，再介入政府議程，它適用的情境包括：創(chuàng)始者身處政府結(jié)構(gòu)之外，表達(dá)或提出一項(xiàng)需求，并試圖將問(wèn)題散布到其他社會(huì)團(tuán)體，先行進(jìn)入公眾議程，最終向決策者施加足夠的壓力，以進(jìn)入政府議程。該模型通常在民主和平等的社會(huì)中比較常見(jiàn)。（2）動(dòng)員模型該模型描述政府直接創(chuàng)始政策問(wèn)題并將該問(wèn)題擴(kuò)散到公眾議程的過(guò)程。該模型下的政策問(wèn)題一般都能順利地進(jìn)入正式議程，但為了以后更好地執(zhí)行該項(xiàng)政策，政府也需要將該問(wèn)題提交公眾議程加以討論。在該模型下，政府領(lǐng)導(dǎo)人及其有關(guān)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是考慮如何將政府正式議程中的政策問(wèn)題提交到公眾議程。該模型通常出現(xiàn)在民主程度較低的社會(huì)中，其領(lǐng)導(dǎo)者和政府具有超自然的權(quán)威，公共政策問(wèn)題通常都是由官方首先提出，再通過(guò)一定的形式提交社會(huì)討論。（3）內(nèi)在創(chuàng)始模型該模型描述政府因解決純政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問(wèn)題且不愿將該問(wèn)題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中的過(guò)程。顯然，該模型企圖排除社會(huì)大眾參與的情形，使得此類問(wèn)題遠(yuǎn)離公眾議程，社會(huì)大眾便沒(méi)有任何參與的機(jī)會(huì)和希望。在該模型下，僅限于政府內(nèi)部的單位或接近于決策者的團(tuán)體才能提出此類政策問(wèn)題。問(wèn)題最多會(huì)擴(kuò)散到一些認(rèn)同性團(tuán)體，以爭(zhēng)取更多力量的支持，向決策者施加足夠的壓力，促使決策者將此類問(wèn)題列入正式議程。該模型在財(cái)富和權(quán)力高度集申的社會(huì)較為流行。2.芭芭拉·尼爾森的四階段模型（1）議題確認(rèn)（IssueRecognition）某一問(wèn)題受到關(guān)注，并被察覺(jué)到需要政府的行動(dòng)。這一問(wèn)題必須達(dá)到足夠重要的程度，能夠引起決策者的嚴(yán)重關(guān)切。（2）議題采納（IssueAdoption）政府決定對(duì)公共政策問(wèn)題是否做出反應(yīng)。政策問(wèn)題可能因?yàn)楹芏喙娬J(rèn)為該問(wèn)題處于政府的法定職責(zé)范圍之內(nèi)，并且沒(méi)有得當(dāng)措施予以解決，致使政府采納該問(wèn)題。也可能政府對(duì)該問(wèn)題不做出任何反應(yīng)。（3）議題重要程度排序（IssuePrioritization）一旦政策問(wèn)題被采納，就需要對(duì)議程做出相應(yīng)調(diào)整。這種調(diào)整主要是對(duì)議程中各問(wèn)題的相對(duì)重要程度進(jìn)行排序。（4）議題持續(xù)（IssueMaintenance）。議題提升到?jīng)Q定階段。針對(duì)問(wèn)題的建議被提出來(lái)以待決策者的考慮。只要這些建議能夠得到考慮，那么這一議題就保持在政府議程之內(nèi)。如果議題不能夠保持決策者的興趣，那么這一議題就不再保留在政府議程上。

3.約翰·金登的信息流模型（三）公共政策議程設(shè)置策略