《我國農(nóng)村面源污染治理的法律困境探析綜述》5100字

我國農(nóng)村面源污染治理的法律困境分析綜述農(nóng)村面源污染治理法律體系不完善（1）法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性截至目前，我國并沒有一部綜合性的農(nóng)村面源污染治理法律，現(xiàn)行法律法規(guī)針對(duì)農(nóng)村面源污染的條文，只是散落在各法律法規(guī)中的一些原則性規(guī)定，由于其立法本意或立法重點(diǎn)并非針對(duì)農(nóng)村面源污染，所以并未將農(nóng)村面源污染作為獨(dú)立的環(huán)境要素進(jìn)行立法保護(hù)，大多是附帶性地提及，沒有形成規(guī)范系統(tǒng)的法律體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村面源污染越來越嚴(yán)重，污染源、汚染類型等都有了新的變化，污染的范圍也從傳統(tǒng)的水源污染、土壤污染向農(nóng)村大氣污染、農(nóng)產(chǎn)品污染等擴(kuò)散，立法的速度和質(zhì)量明顯不能適應(yīng)形勢(shì)的變化。更為嚴(yán)重的是隨著對(duì)外貿(mào)易的迅速發(fā)展，大量電子垃圾輸入我國，圖置于城郊和農(nóng)村，中國已然成為世界最大的電子垃圾傾倒場(chǎng)；還有不少外國企業(yè)利用有關(guān)貿(mào)易形式將其己遭本國淘汰的高危污染產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目輸入我國，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，在這些方面我國亟需有效的法律規(guī)制。我國近幾年也頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國水土保持法》等多部涉及防治農(nóng)村面源污染條款的法律，一定程度上遏制了農(nóng)村面源污染持續(xù)加劇的勢(shì)頭，但像專門針對(duì)農(nóng)村的固體垃圾處理方法法律、農(nóng)村飲用水質(zhì)量規(guī)范、農(nóng)村空氣污染防治法律、約束“洋垃圾”侵入等方面的法律，及農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)督法律、農(nóng)村面源污染救濟(jì)機(jī)制等方面暫時(shí)還是空白。（2）法律條文可操作性弱從我國的立法體系來看，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對(duì)基本的原則性事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等作為實(shí)施法，不但規(guī)定了實(shí)施法的相關(guān)內(nèi)容，還規(guī)定了不少原則性、政策性的內(nèi)容，有的條文規(guī)定與環(huán)境保護(hù)基本法在字面上幾乎相同，嚴(yán)重缺乏可操作性，致使治理農(nóng)村面源污染的立法難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。比如《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法，概括性的規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)科學(xué)合理施用農(nóng)藥，防止農(nóng)業(yè)面源污染，這在情理之中。而作為實(shí)施法的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定卻與環(huán)境保護(hù)法并無實(shí)質(zhì)區(qū)別?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第22條強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條:從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田。。這里對(duì)于“合理”《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條:從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田。（3）相關(guān)立法權(quán)責(zé)不匹配我國相關(guān)立法權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致農(nóng)村面源污染治理中的法律責(zé)任追究制度不具體。第一，體現(xiàn)在違法主體或污染主體的法律責(zé)任不明確、法律責(zé)任過輕等問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因是立法技術(shù)和立法模式。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的立法模式是生態(tài)環(huán)境部門是起草部門，全國人民代表大會(huì)和國務(wù)院法制辦公室是修訂機(jī)關(guān)，起草或修訂后的文件幾乎都帶有行政色彩。制定部門或起草部門在規(guī)定本部門職責(zé)時(shí)較為詳細(xì)，對(duì)于其他部門的職責(zé)，由于不了解部門的具體工作內(nèi)容和分工，只是簡略的一筆帶過的規(guī)定。由于農(nóng)村面源污染的監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)需要專業(yè)性較高的知識(shí)，當(dāng)資金、技術(shù)等資源缺乏時(shí)，制定機(jī)關(guān)也會(huì)放松對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任追究力度，在起草文件時(shí)對(duì)執(zhí)法部門的責(zé)任規(guī)定會(huì)放寬。第二，對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定過于原則，多數(shù)法律責(zé)任沒有具體可操作的規(guī)定。例如，有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度《農(nóng)業(yè)法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》等，法律責(zé)任的內(nèi)容只涉及部分禁止性規(guī)定，缺少對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染主體停止違法行為，承擔(dān)賠償責(zé)任的具體規(guī)定，違法主體的法律責(zé)任不明，違法主體不承擔(dān)違法后果的結(jié)局就是也幾乎約束不了有關(guān)主體的違法行為。這也促使國內(nèi)外違法主體鉆空子把污染較重的企業(yè)帶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，肆意排放污染物。第三，環(huán)境污染處罰力度弱，罰款數(shù)額太低。我國未明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)農(nóng)村面源污染防治的責(zé)任和義務(wù)。“誰污染，誰治理”原則是我國環(huán)境保護(hù)法的重要原則，但該原則在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生活活動(dòng)中造成的污染行為卻被排除在外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)民對(duì)污染行為和違法行為幾乎不承擔(dān)責(zé)任。從憲法和環(huán)?；痉ㄖ锌梢钥闯?，公民具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任，但是在法律制度中僅僅規(guī)定政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)，對(duì)于農(nóng)民的義務(wù)和責(zé)任未明確列舉。農(nóng)民是農(nóng)村面源污染治理工程中最重要的力量，不管在農(nóng)村環(huán)境建設(shè)還是具體在農(nóng)藥化肥使用中都應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民的基本義務(wù)。新修訂的環(huán)境保護(hù)法設(shè)置按日計(jì)罰制度，但是規(guī)定企事業(yè)單位和農(nóng)民不停止違法行為時(shí)，可以從處罰日期連續(xù)按日處罰違法主體繳納罰金，直到其按照處罰停止違法行為才停止罰金處罰。這些規(guī)定應(yīng)用于企事業(yè)單位較為合理，在應(yīng)用于農(nóng)民個(gè)體時(shí)在具體實(shí)施措施上還有待完善。（4）忽視地方立法和區(qū)域治理面源污染很大程度上跟自然環(huán)境、氣候有關(guān)聯(lián)，并且各地方農(nóng)村面源污染的主要污染源各不相同，這也就決定了面源污染治理也應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜”的原則，采取的治理舉措也應(yīng)有所差異，但是我國農(nóng)村源污染治理卻未重視地方立法和區(qū)域治理。多數(shù)法律法規(guī)有國家層面立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，無地方立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！董h(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》雖有涉及農(nóng)村面源污染治理，僅在出現(xiàn)環(huán)境污染事故時(shí)追究當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人，但未具體明確各地方農(nóng)村面源污染治理的工作內(nèi)容。在沒有上位法明確規(guī)定的前提下，各地方政府很難會(huì)主動(dòng)建立地方水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村面源污染治理舉措。沒有建立適合當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，就無法對(duì)本地水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，沒有地方治理農(nóng)村面源污染的舉措，當(dāng)?shù)卣碍h(huán)保部門就對(duì)農(nóng)村面源污染防治工作無從下手。地方上涉及的農(nóng)村面源污染防治法律文件多屬于規(guī)范性文件、政策性意見或通知，其法律效力低于規(guī)章，得不到農(nóng)村居民的重視，文件的實(shí)施和推廣難度較大，另外，文件中經(jīng)常不涉及污染法律責(zé)任，因此污染防治效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方法規(guī)和規(guī)章。美國農(nóng)村面源污染治理不僅具體規(guī)定各州面源污染防治職責(zé)，更加鼓勵(lì)各州根據(jù)地方情況建設(shè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。地方立法和區(qū)域治理能夠做到具體問題具體分析，既切中各地面源污染問題核心，更利于法律規(guī)范的執(zhí)行。農(nóng)村面源污染治理執(zhí)行工作失范我國農(nóng)村基層環(huán)保能力弱我國農(nóng)村面源污染治理工作的主力軍是縣及縣以下的環(huán)境管理部門，但他們卻處于全國環(huán)保執(zhí)法力量的末端，與國家、省級(jí)環(huán)保部門的雄厚力量相比，普遍存在著工作人員數(shù)量緊張、專業(yè)技術(shù)力量薄弱、硬件設(shè)備配給不足等問題。另外，農(nóng)村面源污染的治理資金幾乎全部依賴政府投入，面對(duì)我國廣闊的農(nóng)村地域和眾多的農(nóng)村人口，如果沒有社會(huì)資金的有力支持，僅靠政府對(duì)農(nóng)村的資金投入，難以有效治理農(nóng)村面源污染。我國目前絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于政策、人員、財(cái)力等原因還沒有建立起專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，沒有條件開展系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的農(nóng)村面源污染監(jiān)測(cè)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)理工作。即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有環(huán)保機(jī)構(gòu)，由于工作任務(wù)與人員編制不對(duì)稱、工作經(jīng)費(fèi)難落實(shí)等原因，能夠保證日常執(zhí)法的工作人員有一至二人已為多數(shù)，再加上農(nóng)村地域較大、污染點(diǎn)分布分散，而車輛、儀器等配備不足，執(zhí)法人員很難執(zhí)法和監(jiān)管到位，也使得各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)的實(shí)施大打折扣。地方執(zhí)法人員素質(zhì)不達(dá)標(biāo)我國絕大多數(shù)基層政府的主要工作任務(wù)還是確保經(jīng)濟(jì)增長，許多農(nóng)村環(huán)保工作只能安排兼職人員兼顧，缺少專業(yè)教育背景的他們普遍存在監(jiān)測(cè)能力建設(shè)滯后、應(yīng)急處置能力不強(qiáng)的問題，對(duì)農(nóng)村面源污染政策法律的執(zhí)行往往只見于文件，不見行動(dòng)，工作效果根本無法保證。在我國偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，不管是企業(yè)法人還是農(nóng)村居民破壞環(huán)境的行為屢見不鮮，但是被執(zhí)法機(jī)關(guān)采取措施、受到法律制裁的企業(yè)還很少，公民個(gè)人受到法律追究的案例更是寥寥無幾。目前，環(huán)保執(zhí)法的專業(yè)化程度愈來愈高，然而農(nóng)村基層有環(huán)保專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法人員鳳毛麟角，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高導(dǎo)致對(duì)有關(guān)政策法規(guī)理解不準(zhǔn)確、落實(shí)不到位，執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不文明；有些執(zhí)法人員綜合素質(zhì)低下，有的以罰代管、以費(fèi)代罰，甚至搞起權(quán)錢交易，執(zhí)法人員素質(zhì)不高導(dǎo)致我國環(huán)境行政效力不盡如人意。（3）污染監(jiān)管體制設(shè)置不合理主要體現(xiàn)在法律對(duì)政府權(quán)力的限制約束較少，且各行政部門權(quán)責(zé)分配不匹配；行政管理相對(duì)人的義務(wù)較多，對(duì)激發(fā)其發(fā)揮主觀能動(dòng)性、積極參與和監(jiān)督治理農(nóng)村面源污染方面的立法不足。我國農(nóng)村面源污染執(zhí)法機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法和法律設(shè)立的，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利、交通、衛(wèi)生、國土、建設(shè)等十幾個(gè)部門都擁有國家環(huán)境行政管理權(quán)，以部門為主的立法模式過于關(guān)注部門自身工作，往往還局限于部門利益，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的多頭管理模式，往往導(dǎo)致復(fù)雜的農(nóng)村面源污染問題“人人有權(quán)管，人人都不管”，環(huán)境執(zhí)法不到位的問題比較突出。另外，作為主要執(zhí)法主體的環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部負(fù)有統(tǒng)一監(jiān)督職責(zé)，卻沒有得到法律的具體授權(quán)去實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，很難去監(jiān)督其他部門的環(huán)境行政行為，也很難協(xié)調(diào)各個(gè)方面共同處理環(huán)境違法問題。在廣大農(nóng)村，基層行政部門還存在對(duì)環(huán)境問題分管部門的職權(quán)劃分不明確，執(zhí)法主體不確定、職責(zé)交叉不清的問題，對(duì)執(zhí)法部門擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù)規(guī)定得太少、太含糊，對(duì)規(guī)范執(zhí)法權(quán)的程序性措施規(guī)定得不具體，執(zhí)法權(quán)力分散于各個(gè)部門，造成了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位和執(zhí)法交叉沖突，甚至相互推矮的情形，往往是出現(xiàn)了重大環(huán)境污染事件時(shí)，才由黨委政府牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)執(zhí)法主體分工解決問題，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。長期以往，我國的農(nóng)村面源污染問題將積重難返。農(nóng)村面源污染治理救濟(jì)渠道不暢通面對(duì)農(nóng)村面源污染帶來的損害結(jié)果公民可提起環(huán)境私益訴訟，符合條件的社會(huì)組織可依法提起環(huán)境公益訴訟。學(xué)界就新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條設(shè)定的環(huán)境公益訴訟主體一直存在熱烈討論和廣泛爭(zhēng)議，至于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能否在環(huán)境公益訴訟定紛止?fàn)幑δ芎头乐篂E訴之間取得平衡，本文暫不予研究，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟原告是否適格并不是農(nóng)村面源污染司法救濟(jì)途徑阻塞的重要因素。農(nóng)村面源污染的分散性、廣泛性、隱蔽性、不易檢測(cè)性等特點(diǎn)，使得提起環(huán)境訴訟的原告難以有效舉證，舉證不能和舉證成本高阻止了大部分訴訟。加上農(nóng)民環(huán)保意識(shí)和環(huán)保知識(shí)有待加強(qiáng)，將自己的施肥施藥用地膜的生產(chǎn)行為和機(jī)理復(fù)雜、形勢(shì)嚴(yán)峻的農(nóng)村面源污染聯(lián)系起來，實(shí)在是突破他們的所知所聞。盡管農(nóng)民法治意識(shí)不斷強(qiáng)化，出于訴訟成本和“贏了官司贏不了錢”等原因的考慮，很少有農(nóng)民提出針對(duì)企業(yè)等較大經(jīng)濟(jì)體的環(huán)境私益訴訟，加之我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化下，農(nóng)民重視睦鄰友好，對(duì)周邊人的污染損害提起環(huán)境私益訴訟的可能性就更小了。在農(nóng)村面源污染治理中，因?yàn)槲幕蛩?、訴訟成本因素、舉證困難因素等，環(huán)境私益訴訟如鳳毛麟角，至于環(huán)境公益訴訟更是難有耳聞，這也是本文不討論環(huán)境公益訴訟原告資格問題的原因。由于文化因素影響深遠(yuǎn)持久，同時(shí)農(nóng)村面源污染監(jiān)測(cè)技術(shù)和設(shè)備短時(shí)間內(nèi)難有重大進(jìn)步，必須直面的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)村面源環(huán)境訴訟的舉證難題也不會(huì)迎刃而解，通過訴訟解決農(nóng)村面源污染的愿景也將任重道遠(yuǎn)。農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)薄弱農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)不高農(nóng)民是農(nóng)村面源污染的加害者也是直接受害者，對(duì)農(nóng)村環(huán)境狀況的變化最敏感。他們對(duì)周邊環(huán)境污染的漠不關(guān)心和污染行為不受法律約束，是導(dǎo)致農(nóng)村面源污染問題的根本原因之一。農(nóng)民為了追求產(chǎn)量最大化和勞動(dòng)量最小化，在生產(chǎn)過程中只看重農(nóng)業(yè)的短期發(fā)展而忽略了可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致面源污染。在開發(fā)利用上只看重現(xiàn)有的創(chuàng)造價(jià)值，對(duì)資源進(jìn)行不合理的開發(fā)，掠奪式的粗放經(jīng)營，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱。此外，農(nóng)村居民的生活習(xí)慣較差，不文明的生活方式使得農(nóng)村面源污染加劇。農(nóng)村居民缺乏環(huán)境知情權(quán)農(nóng)村居民的環(huán)境知情權(quán)得不到法律保障，農(nóng)民本身對(duì)環(huán)保知識(shí)和環(huán)保法律的無知，使其無法正確認(rèn)知自身行為是否危害到周圍環(huán)境，是否已違反了有關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策法律，從而很難科學(xué)規(guī)范其自身的生產(chǎn)生活行為。由于缺乏環(huán)境知情權(quán)，有些農(nóng)民在人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益遭受到企業(yè)或他人污染行為的損害后，沒有意識(shí)或能力拿起法律的武器保護(hù)自己。目前，各級(jí)政府更注重城市環(huán)境信息公開制度建設(shè)，但農(nóng)村的環(huán)境信息公開問題還未引起重視。只有農(nóng)村居民清楚所處地區(qū)的環(huán)境狀況，認(rèn)識(shí)到面源污染所帶來的不利后果，才可能激發(fā)其自覺保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的意識(shí)，從源頭上遏制破壞行為。