《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號）重點(diǎn)解讀

《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號）重點(diǎn)解讀匯報人：XXX2025年1月7日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦〔2025〕1號，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），圍繞政府投資基金的八個方面提出了共計二十五項發(fā)展舉措。

這是自2015年12月財政部《政府投資基金暫行管理辦法》問世以來，以“政府投資基金”為主要對象的第一部國家級重要文件，其通過國辦文件發(fā)布本身就具有著鮮明意義——政府投資基金作為一只重要的市場力量，得到了國家的關(guān)注和認(rèn)可，為其高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃了具體的藍(lán)圖。引

言目錄一制定背景及重要意義二政府投資基金三總體要求四案例分析制定背景及重要意義一截至2024年6月末，國內(nèi)共有政府性投資基金超2000只，管理規(guī)模約4.5萬億元，在撬動社會資本、彌補(bǔ)市場缺陷、促進(jìn)科技創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了積極作用。但同時，政府性投資基金存在的一些問題亟需引起重視，并盡快完善相應(yīng)的管理和運(yùn)作機(jī)制。（一）制定背景《指導(dǎo)意見》是落實(shí)2024年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的“創(chuàng)投十七條”的具體政策舉措和實(shí)施細(xì)則之一。近幾年來從中央到地方各級政府出資設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資類引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，已經(jīng)成為我國股權(quán)創(chuàng)投行業(yè)的主要資金來源，占據(jù)了半壁江山，成為支撐的股權(quán)創(chuàng)投行業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的重要力量。促進(jìn)政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展，對于實(shí)現(xiàn)整個創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義（一）制定背景《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署要求，要求不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，有望改善目前各地政府投資基金各地重復(fù)設(shè)立、重復(fù)投資相同或類似產(chǎn)業(yè)的情況。從而實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”，提升財政資金的使用效率。（二）重要意義指導(dǎo)意見充分肯定政府投資基金在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面的積極作用，向市場發(fā)出積極信號，提振市場投資信心?？隙ㄕ顿Y基金作用圍繞促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，提出具體舉措和要求，旨在更好服務(wù)國家發(fā)展大局，有力促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。提出新舉措和要求（二）重要意義政府投資基金二政府投資基金是各級政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。政府投資基金定義政府投資基金在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展提供了有力的支持，推動了經(jīng)濟(jì)的繁榮。政府投資基金作用（一）政府投資基金的積極作用直接出資政府直接以預(yù)算資金出資到基金里面，是政府對基金的一種直接、明確的投資方式，有助于增強(qiáng)基金的實(shí)力和信譽(yù)，吸引更多社會資本參與。委托代持政府委托一家國有企業(yè)來代持政府的出資，國有企業(yè)代為持有并管理政府資金，確保資金安全并遵循政府意圖，實(shí)現(xiàn)政府投資目標(biāo)。增資注資政府把錢以增資的形式注資給一家國有企業(yè)，是政府對國有企業(yè)的一種投資方式，有助于增強(qiáng)國有企業(yè)的實(shí)力和競爭力，推動其持續(xù)發(fā)展。（二）政府投資基金的三種出資形式政府投資基金應(yīng)聚焦國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，支持重點(diǎn)領(lǐng)域和市場薄弱環(huán)節(jié)，吸引社會資本，助力現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。聚焦重大戰(zhàn)略通過政府投資基金的精準(zhǔn)施策，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。支持產(chǎn)業(yè)體系（三）政府投資基金的政策目標(biāo)創(chuàng)業(yè)投資類基金為鼓勵創(chuàng)業(yè)投資，可適當(dāng)提高政府出資比例，放寬基金存續(xù)期要求、延長出資時間，及放寬返投比例等。產(chǎn)業(yè)投資類基金產(chǎn)業(yè)投資類基金應(yīng)嚴(yán)格遵守政府投資基金的相關(guān)要求，強(qiáng)化規(guī)范管理，確保投資過程透明合規(guī)，注重效益。（四）差異化管理各類政府投資基金明確容錯情形政府投資基金在運(yùn)作過程中，因政策調(diào)整、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線選擇、顛覆性技術(shù)出現(xiàn)、不可抗力等客觀因素，導(dǎo)致投資損失或未能達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的，對相關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價。規(guī)范容錯程序?yàn)榇_保容錯機(jī)制的科學(xué)性和公正性，建立容錯認(rèn)定程序，明確容錯認(rèn)定的主體、流程和標(biāo)準(zhǔn)，從而有效識別、評估和應(yīng)對可能出現(xiàn)的投資損失或績效未達(dá)預(yù)期情形。（五）建立容錯機(jī)制總體要求三指導(dǎo)思想指導(dǎo)意見堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念。堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作政府投資基金，發(fā)展耐心資本，注重發(fā)揮實(shí)效。完善分級分類管理機(jī)制，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，健全權(quán)責(zé)一致、激勵約束相容的責(zé)任機(jī)制。遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)政策制度協(xié)同，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)防范風(fēng)險，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、運(yùn)作規(guī)范、科學(xué)高效、風(fēng)險可控的發(fā)展格局。市場與政府作用完善管理機(jī)制風(fēng)險防控政府投資基金定位三、總體要求聚焦戰(zhàn)略短板政府投資基金應(yīng)聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域及市場薄弱環(huán)節(jié)，吸引社會資本，助力現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，培育新質(zhì)生產(chǎn)力?；鸱诸愓顿Y基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，按照投資方向不同進(jìn)行劃分，以實(shí)現(xiàn)多樣化的投資需求。（一）明確基金定位產(chǎn)業(yè)投資類基金重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項目，推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。創(chuàng)業(yè)投資類基金解決重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域的“卡脖子”難題，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和新興產(chǎn)業(yè)培育。（一）明確基金定位中央財政出資設(shè)立國家級基金，需報國務(wù)院批準(zhǔn)，確保基金設(shè)立的合規(guī)性和有效性。國家級基金設(shè)立應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金，財力好、資源豐富的縣區(qū)設(shè)基金需上級審批，確保合理布局?？h級政府設(shè)基金省級（含計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）或地市級基金設(shè)立需報同級政府批準(zhǔn)。省級與地市級基金設(shè)立黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以財政撥款或自有收入新設(shè)基金，已設(shè)基金需統(tǒng)一規(guī)范管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位設(shè)基金（二）完善分級分類管理機(jī)制指導(dǎo)意見提出國家級基金與地方基金形成合力，共同支持國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域。國家級基金加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，優(yōu)化基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。省級政府（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌，整合優(yōu)化布局規(guī)范基金運(yùn)作管理為確保政府投資基金的規(guī)范性和透明度，指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)要規(guī)范基金運(yùn)作管理，建立健全容錯機(jī)制，優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境。優(yōu)化基金投資方式為提高投資效率，指導(dǎo)意見提出優(yōu)化基金投資方式，以更好地發(fā)揮基金管理人的作用，提升基金的專業(yè)化和市場化運(yùn)作水平。充分發(fā)揮基金管理人作用為調(diào)動基金管理人的積極性，指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)要建立健全容錯機(jī)制，優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境，以充分發(fā)揮基金管理人的作用。健全基金績效管理為確?；鸬耐顿Y效益，指導(dǎo)意見提出健全基金績效管理的措施，建立科學(xué)合理的績效評價體系，提升基金運(yùn)作的規(guī)范性和透明度。（四）提升專業(yè)化市場化運(yùn)作水平完善基金退出機(jī)制為優(yōu)化基金退出流程，指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)簡化項目退出程序，構(gòu)建高效、順暢的退出機(jī)制，確保投資者權(quán)益，促進(jìn)基金良性循環(huán)。規(guī)范基金退出管理為確?；鹜顺龅暮弦?guī)性和合法性，指導(dǎo)意見提出加強(qiáng)基金退出管理的規(guī)范性，確保退出過程透明、合法、可追溯。拓寬基金退出渠道為增強(qiáng)基金的流動性，指導(dǎo)意見鼓勵探索多元化的退出方式，如通過上市、并購、轉(zhuǎn)讓等多種渠道，提高基金資產(chǎn)的市場化流動性。（五）優(yōu)化退出機(jī)制，促進(jìn)投資良性循環(huán)建立全面的風(fēng)險防控機(jī)制，確?；鸬陌踩\(yùn)行，為投資者提供安心的投資環(huán)境。健全風(fēng)險防控體系加強(qiáng)財務(wù)管理，確保基金的合規(guī)運(yùn)作，維護(hù)金融市場的公平與透明。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律（六）強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，防范化解風(fēng)險加強(qiáng)監(jiān)督管理建立健全監(jiān)督機(jī)制，確?；鸬囊?guī)范運(yùn)作，保障市場健康發(fā)展。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)意見提出要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各級政府和相關(guān)部門的職責(zé)，確保政策順利實(shí)施。加強(qiáng)政策支持指導(dǎo)意見提出要加強(qiáng)政策支持，提供必要的政策支持，為基金的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。（七）加強(qiáng)組織保障符合條件的政府投資基金可按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，降低基金運(yùn)營成本，提高基金的吸引力和競爭力。政府投資基金稅收減免符合條件的基金管理人可按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，鼓勵基金管理人積極參與政府投資基金的管理，提升基金的管理效能?；鸸芾砣硕愂占睿ò耍┱咧С?-稅收政策政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立政府投資基金，為基金的設(shè)立和運(yùn)作提供資金支持。財政出資對符合條件的政府投資基金或基金管理人，給予一定的財政補(bǔ)貼，鼓勵基金加大對重點(diǎn)領(lǐng)域的投資力度。財政補(bǔ)貼（八）政策支持--財政政策鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)為政府投資基金提供信貸支持，拓寬基金的融資渠道，提高基金的流動性。支持符合條件的政府投資基金或基金管理人發(fā)行債券，籌集資金用于基金的投資運(yùn)作。債券發(fā)行支持銀行信貸支持（八）政策支持--金融政策各級政府及相關(guān)部門需明確自身職責(zé)，確保政策順利實(shí)施，共同推動政府投資基金的健康發(fā)展。明確職責(zé)分工政府需加強(qiáng)對政府投資基金的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作機(jī)制，明確各部門的職責(zé)分工，形成工作合力。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)（九）監(jiān)督管理--加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)政策支持促進(jìn)發(fā)展為基金的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，各級政府需制定和完善相關(guān)政策，提供必要的政策支持。鼓勵重點(diǎn)領(lǐng)域投資政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和退出提供政策支持，鼓勵基金加大對重點(diǎn)領(lǐng)域的投資力度。（九）監(jiān)督管理--加強(qiáng)政策支持建立健全監(jiān)督機(jī)制各級政府應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對政府投資基金的監(jiān)督管理，確?；鸬倪\(yùn)作規(guī)范、透明、高效。定期評估檢查定期對基金的運(yùn)作情況進(jìn)行評估和檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，確?；鸬陌踩\(yùn)行。（九）監(jiān)督管理--加強(qiáng)監(jiān)督管理案例分析四該基金由中央財政出資設(shè)立，重點(diǎn)支持集成電路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過投資一批具有核心競爭力的企業(yè)，推動我國集成電路產(chǎn)業(yè)的升級和創(chuàng)新發(fā)展。國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金該基金由中央財政出資設(shè)立，重點(diǎn)支持制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，通過投資一批具有創(chuàng)新能力和市場潛力的企業(yè)，推動我國制造業(yè)向高端化、智能化、綠色化方向發(fā)展。國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級基金（一）國家級基金案例江蘇省政府出資設(shè)立，重點(diǎn)支持省內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過投資一批具有創(chuàng)新能力和市場潛力的企業(yè)，推動江蘇省經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。江蘇省政府投資基金廣東省政府出資設(shè)立，重點(diǎn)支持省內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和科技創(chuàng)新，通過投資一批具有創(chuàng)新能力和市場潛力的企業(yè)，推動廣東省經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。廣東省政府投資基金（二)省級基金案例蘇州市政府投資基金蘇州市政府出資設(shè)立，重點(diǎn)支持市內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過投資一批具有創(chuàng)新能力和市場潛力的企業(yè)，推動蘇州市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。成都市政府投資基金成都市政府出資設(shè)立，重點(diǎn)支持市內(nèi)電子信息產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過投資一批具有創(chuàng)新能力和市場潛力的企業(yè)，推動成都市經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)