財政學：第十四章 政府預算

◆14.1政府預算概述◆14.2政府預算種類◆14.3政府預算的編制、審批、執(zhí)行與決算14.政府預算

14.1政府預算概述政府預算是政府的財政收支計劃。它反映了政府活動的范圍和內容，體現(xiàn)了一定時期政府的施政方針和要達到的政治、經濟和社會發(fā)展目標。

14.1.1政府預算定義

所謂“政府預算”，就是政府的收支計劃。大致來說，對于政府預算定義可從以下角度去理解。1．政府預算是一個政治——預算過程可被看作是政治領域中尋求政治利益的政治事件。2．政府預算是一個決策——在必須做出決策時，經濟分析能幫助人們評價相對的成本和收益。3．政府預算是政府收支報告——政府預算是對所期望政策的陳述，通過實際支出信息與預算的比較，判斷政策是否被執(zhí)行。4．政府預算是政府計劃和政策的重要工具——闡明了政府活動計劃有關的資金量，體現(xiàn)了行政首腦的施政綱領，5．政府預算是一種計劃——是針對一段特殊時期（通常是一年）的計劃，和對這段時期內所需的資源做出的預測。6．政府預算是一套數(shù)字、表格和圖表7．政府預算是資金的申請——這一申請通常由行政首腦提交給立法機構或國會，其中包括對平衡支出所需的收入和其他來源的財力所作的說明。政府預算是一定時期內，政府為實現(xiàn)特定目標所必須完成的各種項目的計劃，即政府的財政收支計劃，包括對所需資源和可用資源的預計，通常還要與過去一個或多個時期進行對比，并說明未來的需要。從形式上看，它是按一定標準，將財政收入和支出分門別類地列入的特定表格。從實際經濟內容看，政府預算的編制，是政府對財政收支的計劃安排；政府預算的執(zhí)行，是財政收支的籌措和使用過程；政府決算，則是政府預算執(zhí)行的總結。政府預算要經過國家權力機關的審批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，體現(xiàn)國家權力機構和全體公民對政府活動的制約和監(jiān)督。14.1.2政府預算制度的形成現(xiàn)代政府預算最初產生于英國，是市場和資本的產物。1.公共收入2.公共支出3.王室年俸4.政府預算制度的建立5.英國政府預算產生的特點（1）是英國社會公眾與君主之間經濟利益爭奪的產物。（2）其形成直接表現(xiàn)為英國政治格局變動的結果。（3）形成過程是議會（或其前身）對于君主財政權的逐步剝奪和控制的過程。（4）積極影響市場經濟體制和資本主義制度的形成和發(fā)展，這就使得政府預算制度有著自身特有的階段標志。14.1.3政府預算制度的基本特征1．計劃性——政府預算的直接表現(xiàn)形式即政府為下一年度財政收支編制的計劃。預測與實際是否相符并能否實現(xiàn)，取決于預測的科學性和民主化程度，也受預算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預算管理水平和預算管理手段的影響，但提高預測性的準確度是第一位的。2．歸一性所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都應當納入政府預算，處于政府預算的約束和規(guī)范下。3．公開性——政府收支活動的透明性政府所有的收支計劃和活動過程，除某些特殊的例外，都必須向立法機構和社會公眾公開，接受立法機構、社會公眾和社會輿論的監(jiān)督。4．法治性

指是立法機構所通過的政府預算具有法律效力，違背政府預算就是違法行為，任何人違背政府預算都必須受到法律的追究和制裁。5．年度性

起訖時間，通常為一年。預算年度有歷年制和跨年制兩種形式：歷年制是按公歷年，。跨年制大致可分為以下三種主要的形式：（1）從當年4月1日起至次年的3月31日止——英國、加拿大和日本等國（2）從當年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亞等國（3）從當年10月1日起至次年9月30日止——美國冷靜下來說“三公”公開公務消費、公車消費和公費出國這“三公”消費，早已成為一種普遍的現(xiàn)象，并引起社會廣泛關注。特別是近段時間，中央部委集中曬“三公”支出成了輿論的焦點，引發(fā)全民熱議。其實，公眾對“三公”經費的關注，并非簡單的“不花錢、少花錢”。政府部門正常運行，當然需要各種經費，包括“三公”經費，關鍵是納稅人的錢花到哪里？用得怎樣？這筆賬要明明白白、合情合理?！叭惫_是一個并不輕松的話題，因為推動“三公”公開的主要力量來自于公眾，而推行這種制度的力量卻來自于政府部門，二者之間有矛盾。事實上政府部門更愿意保守信息秘密。理由一，發(fā)端于夏、結束于清的中國傳統(tǒng)制度使中國缺乏公共信息公開的基因，這種制度的影響至今仍不能完全消除。著名學者蔣洪等認為，中國歷史上傳統(tǒng)的政府管理方式有強烈的壟斷性、單方性、神秘性，政府在神秘的氛圍下產生權威，不但政府的機構設置、人員安排、職權的運行規(guī)則、方式和工作程序很難為“人”所知，事關百姓切身利益的許多政策和決定也是在這種神秘中出臺和實施的，老百姓是無法獲得政府活動的準確信息。理由二，從“三公”公開的目的性上看，“三公”公開的本質是制約公共權力的，因此，越是“三公”公開了，政府部門權力的行使就越透明、越受限制，這就決定了政府部門在“三公”公開工作中的被動性，這種被動性決定了“三公”公開的艱難和持久。理由三，代議制民主制度的缺陷，也決定了公眾對“三公”公開的監(jiān)督乏力。正是因為公眾無法直接行使民主，所以才有了代議制民主，但代議制民主又往往會使公眾的權力喪失。我們的人民代表大會制度也有著這樣的缺陷，我們選出人大代表，讓代表去選擇政府，并對政府進行監(jiān)督。但是，在現(xiàn)實運行過程中，我們對人大代表缺少監(jiān)督機制，代表對行使代表權缺乏壓力。因此，缺乏選民監(jiān)督壓力的人大代表，缺少監(jiān)督政府的積極性，這就是我們雖有人大制度，卻缺少完善的人大監(jiān)督機制的重要原因。在缺少外在監(jiān)督壓力的前提下，政府行使權力只能靠政府的自覺或政府的德性，而自覺和德性往往是靠不住的，這是“三公”公開機制完善的制度性障礙。今年“三公”經費公開中央部門紛紛“爽約”就是一個很好的實證。，“三公”公開之后怎么辦？筆者認為，第一，“三公”公開不能“自說自話”。法律正當程序原則有兩個最低底線：一是自己不能做自己案件的法官；二是任何一方的言詞都要被聽取。這兩條保證了程序客觀公正性、平等性和民主溝通機制。反映在“三公”公開中，首先就是要避免政府部門“自說自話”。目前，之所以會引起公眾對這次“三公”公開這么多的輿論熱議，一個重要原因就是這些公開的內容都是相關部門自行決定的，這種“自說自話”的現(xiàn)實，公眾感覺缺乏公正性，感覺中間有“貓膩”，讓公眾對政府行使權力產生不信任感。第二，“三公”公開的好壞，群眾“說了算”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，一切權力屬于人民，沒有人民的授權就沒有政府，政府的一切工作都應置于人民的監(jiān)督之下，“三公”公開亦是如此。因此，評價“三公”公開的好壞應以人民群眾滿意度為標準。一切以維護政府部門自身組織利益為目的的行為，都是與人民群眾滿意度標準相沖突的，都應該予以糾正。第三，要進行財政問責。每年這么多的“三公”經費是怎么花的？花在哪里？是誰花的？是否合理合法？財政部門、審計部門應首先予以甄別，哪些錢應該花？哪些錢不應該花？對于亂用濫花錢的單位負責人和當事人，紀律、法律不應該做壁上觀，而要“該出手時就出手”，堅決予以懲處。政治性問責應由人大常委會提起，司法性問題由檢察機關啟動，如果涉及法律則依法進入司法程序。人大還可以啟動特定問題調查程序，組織專門委員會對“三公”經費中某一重大事件或具體政府部門官員進行調查。同時人大還可以把上述權力與對官員的任免權相結合，強化問責，要讓不按要求公開、拖延或拒絕“三公”經費公開者付出代價。/GB/1027/15159247.html14.2政府預算種類14.2.1單式預算V.S.復式預算1．單式預算

在預算年度內，將全部的財政收入與支出匯集編入單一的總預算內，而不去區(qū)分各項或各種財政收支的經濟性質。其優(yōu)點是把全部的財政收入與支出分列于一個統(tǒng)一的預算表上，單一匯集平衡，從整體上反映了年度內政府總的財政收支情況，便于立法機關審議批準和社會公眾的了解，簡便易行。主要缺點：沒有把全部的財政收入按經濟性質分列和匯集平衡，不便于經濟分析和有選擇地進行宏觀經濟控制。2．復式預算復式預算是從單一預算組織形式演變而來的。其做法是在預算年度內，將全部的財政收入與支出按經濟性質匯集，編入兩個或兩個以上的收支對照表內，從而編成兩個或兩個以上的預算。政府預算分成經常預算和資本預算兩個部分。其中經常預算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項目等經常性政務為支出對象。而資本預算主要以公債收入、國有資產收入等為收入來源，用于資本性支出。復式預算組織形式的特點：

（1）區(qū)分了各項收入和支出的經濟性質和用途，便于政府權衡支出性質，分別輕重緩急，做到資金使用有序性，能比較合理地安排使用各類資金，也便于經濟分析和科學的宏觀決策與控制。（2）經常預算和資本預算兩個部分以各自來源應付各自的支出，各自平衡，打破了預算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念。（3）把國債收入作為資本預算的正常收入項目，使得資本預算總是平衡的，只有經常預算的收支才可能有差額。14.2.2項目預算V.S.績效預算1．項目預算（分項排列預算）是以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法，依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付的預算管理方法。2．績效預算是一種以目標為導向，項目成本為衡量標準，業(yè)績評價為核心的一種預算管理方法。將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，將企業(yè)的成本、費用、效益分析用于政府公共支出部門，把市場經濟的一些基本理念融入政府預算管理之中，從而有效地降低了政府提供公共產品的成本，提高了財政支出的效率。其目的主要是測量政府財政資金使用效率，以此作為政府資金安排使用的資料和信息。14.2.3增量預算V.S.零基預算1．增量預算指政府預算收支計劃指標在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經濟發(fā)展情況加以調整之后確定。2．零基預算是指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點而編制的預算。零基預算強調一切從計劃的起點開始，不受以前各期預算執(zhí)行情況的干擾，盡可能找出更好的方法，使未來年度的預算一開始就建立在一個科學、合理的基礎之上，避免不必要的浪費。14.2.4其他分類方法1．按照政府級次分類（1）中央預算——是中央履行職能的基本財力保證，主要表現(xiàn)中央政府的預算收支活動，在政府預算管理體系中居于主導地位。（2）地方預算——是保證地方政府職能實施的財力保證。2．按照預算收支管理范圍分類（1）總預算（2）部門預算（3）單位預算3．按照預算作用的時間分類（1）年度預算：指預算有效期為一年的財政收支預算（2）中長期預算（也稱中長期財政計劃）：一般1年以上10年以下的計劃稱為中期計劃。市場經濟國家通常是編制5年的中長期計劃；10年以上的稱長期計劃。4．按照法律效力分類（1）正式預算：凡政府依法就各個財政年度的預計收支編成預算草案，經立法機關審核通過后，即宣告預算的正式成立預算。（2）臨時預算：為解決預算成立前的政府經費開支，先編制暫時性的預算，作為在正式預算成立以前進行財政收支活動的依據(jù)。（3）追加（修正）預算：正式預算在執(zhí)行過程中，由于情況的變化需要增減其收支時，須再編制一種預算作為正式預算的補充。

政府預算是經法定程序批準的財政計劃，是對政府財政收支實行的計劃管理。政府預算編制是預算計劃管理的起點，是預算計劃管理的關鍵環(huán)節(jié)。政府預算需要按照一定的程序進行編制，還需要按法定程序進行審批。一個編制合理均衡的預算計劃，是政府預算能否順利實現(xiàn)的前提。14.3政府預算的編制、審批、執(zhí)行與決算

政府預算周期過程，起于一個財政年度的開始以前，而止于一個財政年度結束之后。世界各國的預算周期一般分為預算編制、預算執(zhí)行、預算調整和政府決算四個階段。14.3.1預算編制的會計基礎

政府預算編制的會計基礎，是收付實現(xiàn)制與權責發(fā)生制。所謂政府預算編制的會計制度基礎，指的是基于財務報告的目的，用以決定“何時確認”交易或事項的基礎是怎樣的會計制度，它涉及的是會計計量的時間問題。根據(jù)會計基礎的不同，會計模式一般有四大類：現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的權責發(fā)生制和權責發(fā)生制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制計量的是現(xiàn)金資源的流量，只是當現(xiàn)金被收到或付出時才確認和計量交易或事項，不考慮交易適用的時期。修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制用來確認那些已經發(fā)生于年末，且預期將在年末后的某個特定期間內導致現(xiàn)金收付的交易和事項，會計期間包括一個在財政年度結束后發(fā)生的現(xiàn)金收付“追加期”。修正的權責發(fā)生制在發(fā)生時確認交易和事項，而不論現(xiàn)金是否收到或付出。但在未來提供服務的實物資產將被當作本期的“費用”，加以一次性予以確認，而不得進行遞延。權責發(fā)生制在財務交易或經濟事項發(fā)生時即進行記錄和計量，而不考慮收到或付出現(xiàn)金的時間14.3.2政府預算的編制1．政府預算的編制機構和時間

政府預算的編制，是整個預算周期的開始。預算的編制工作基本上可以分為兩大步驟，一是預算草案的具體編制，二是概算的核定。（1）由財政部主持預算編制工作（2）由政府特設的專門預算機關主持預算編制工作，而財政只負責編制收入預算。概算的核定與國家的政體相聯(lián)系的。西方國家概算的核定有三種類型：由總統(tǒng)核定預算草案、由內閣核定預算草案、由委員會核定預算草案。各國預算編制工作開始的時間不盡相同。我國的預算編制一般在財政年度開始前的一個季度。2．預算編制的一般程序2．預算編制的一般程序各部門、各單位具體負責編制預算。政府最高行政機關決定預算編制的方針政策財政部門的匯總和審核3．我國政府預算編制程序（1）國務院下達關于編制下一年度政府預算草案指示，財政部根據(jù)國務院指示部署編制政府預算草案的具體事項。（2）中央各部門根據(jù)國務院的指示和財政部的部署，結合本部門的具體情況，提出編制本部門預算草案的要求，具體布置所屬各單位編制預算草案。（3）省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)國務院的指示和財政部的部署，結合本地區(qū)的具體情況，提出本行政區(qū)域編制預算草案的要求。（4）縣級以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案，編制本級政府預算草案，匯編本級總預算草案，經本級政府審定后，按照規(guī)定期限報上一級政府。（5）財政部審核中央各部門的預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。（6）縣級以上各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案時，發(fā)現(xiàn)不符合編制預算要求的，予以糾正。

14.3.3政府預算的審查批準世界各國批準政府預算的權力，都是屬于立法機構。在市場經濟國家中，批準政府預算的機構是議會。預算的具體審核工作是由議院中的各種常設委員會與其下屬的各種小組委員會來進行的，最后將審議意見交議院大會審議表決。我國實行人民代表大會的政治制度，《憲法》規(guī)定，各級人民代表大會有“審查和批準國家預算、預算執(zhí)行情況的報告”的權力。不同國家中的立法機關對于預算資源分配的方式有不同的偏好，并且受制于憲法中的許多條款。在整體上，這些不同的偏好和有關要求，會導致預算辯論過程中增加開支的傾向。限制預算辯論的規(guī)則：（1）預算進行表決的順序；（2）立法機關修改預算的權力。為確保財政支出總額得到控制，許多國家的預算草案要進行兩階段表決：先是就預算總量投票表決，而撥款和部門間資源配置則放在第二階段來投票表決。立法機關修改預算的法定權力的三種模式：（1）權力無約束立法機關有能力在每個方向上變更支出和收入預算，而無須得到行政部門的同意。（2）權力受約束立法機關修改預算的權力，通常與“最多可增加多少支出或減少多少收入”聯(lián)系起來。權力受約束的程序因國家而異。在英國、法國和英聯(lián)邦國（3）平衡預算的權力只是在必須采取相應措施維持預算平衡的前提下，立法機關才能增減支出或收入。這種調節(jié)性的制度，把立法機關對預算管理的影響集中于資源配置目標上。在立法機關的辯論會上，為防止開支不斷增加，限制立法機關修改預算的權力是非常必要的。通過建立強有力的專門委員會，立法機關得以發(fā)展其專業(yè)技能去審查預算草案，并在制定預算決策過程發(fā)揮更大的作用。為對預算實施詳細審查，法定預算程序中需要為相關委員會預留充足的時間來完成這項工作。立法機關及其委員會應有獨立的專家隊伍，用以對預算進行系統(tǒng)地審查。各委員會也應能得到必要的管理信息。立法機關在左右政府部門提交的預算草案的能力在各國存在很大差異，因為預算的編制和審批，受政治制度和官僚體制的影響。14.3.4政府預算執(zhí)行1．政府預算執(zhí)行的任務（1）收入執(zhí)行必須制定完善的組織收入的各項規(guī)章制度；根據(jù)政府預算收入計劃和核定的季度執(zhí)行計劃組織收入，保證及時、足額入庫。（2）支出執(zhí)行政府預算支出的執(zhí)行，是財政部門、上級主管部門和國家金庫通過國家規(guī)定的辦法，向用款單位進行撥付財政資金的分配活動。（3）預算平衡預算平衡是相對的，不平衡是絕對的，組織預算平衡是預算執(zhí)行中經常性的重要工作。財政部門要根據(jù)客觀情況的變化，調整預算，組織新的預算平衡，保證國家預算收支任務的實現(xiàn)。這就要求在執(zhí)行政府預算的過程中，緩解減收增支的矛盾，盡量減輕不利因素的影響。（4）預算管理政府部門為了確保政策目標的實現(xiàn)，一方面要建立一個良好的預算執(zhí)行的控制程序，加強預算監(jiān)督，嚴格執(zhí)行預算管理制度，監(jiān)督檢查各地方、各部門，促使其正確地貫徹執(zhí)行各項財政、財務、稅收法令和制度。另一方面，將控制的重心轉向預算績效，要求支出部門和機構對預算資源使用的結果負責。承德政府預算報告2次遭駁7千萬讓利民生獲通過年承德市人大提出了預算審查原則：“有錢先盡著老百姓花！讓老百姓分享到改革發(fā)展成果?！贝嗽瓌t一經公布，立刻引起了社會的廣泛關注，人們議論紛紛，甚至有人質疑：“政府的預算支出方向能改？承德市人大能將政府的錢袋子打開？”于是老百姓紛紛前來一探究竟。預算報告第一次審議，市人大代表坦誠相待、仗義執(zhí)言：“有錢不盡著老百姓花，再多也沒用，這份預算報告反映出百姓收入與財政收入不匹配”、“不要把GDP增長看得比大學生及農民工就業(yè)更重要……”預算報告首次未通過。預算報告修改后第二次審議，人大代表們仍“不依不饒”：“修改后的預算報告，財政支出向民生作了較大傾斜，但調整得還不夠，政府要舍得在教育、醫(yī)療、社會保障上多投入些，讓老百姓看得起病、上得起學……”話音剛落，掌聲四起，甚至感染了樓道里的老百姓。市人大把預算報告再次發(fā)回政府修改。預算報告再次修改后第三次審議，人大代表們發(fā)現(xiàn)，預算報告較第一次審議時有了大幅度的修改。市政府解釋說：“我們認真吸取了人大及其代表們的批評和建議，決心把這個預算打造成提高信心、克服危機、提高百姓生活水平的預算?！崩钗牧衷谧约旱谋咀由嫌涗浵拢涸瓉韺ι绫ｎI域的投入為2000萬元，現(xiàn)在改為4000萬元；原來對教師領域的投入為1000多萬元，現(xiàn)在改為2000多萬元，可以基本解決公辦教師被欠工資、代課教師工資太低等問題；修改后科技投入較上年增長15%，符合了相關法律規(guī)定?！翱傊诠仓С龇矫?，例如修建公園、道路和城鄉(xiāng)建設等方面都不同程度地加大了投入”。在民生方面增加了這么多開支，錢從何來？修改后的預算報告對政府采購費用作了大幅修改。“僅這部分費用在預算報告修改后就減少了7000多萬元?！崩钗牧滞嘎??！斑^去預算都是把錢直接分給各個部門，由其自行采購，例如購買汽車，各部門想買高級的也行，買差一些的也行，可能會有鋪張浪費現(xiàn)象，也容易引發(fā)腐敗，現(xiàn)在統(tǒng)一由市財