電子政務(wù)教程（第三版）課件 第10章 政府流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化

第10章

政府流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化政府流程與電子政務(wù)的密切關(guān)聯(lián)政府流程設(shè)計(jì)的基本規(guī)則政府流程優(yōu)化的方法技巧流程圖的繪制方法10.1政府流程10.1.1政府流程及其特性如果我們一定要概括出政府流程的定義，可以嘗試著作出這樣的結(jié)論：政府流程是指政府在實(shí)施管理時(shí)，為達(dá)成特定目標(biāo)所經(jīng)歷的、體現(xiàn)工作規(guī)律的穩(wěn)定的活動(dòng)步驟的集合。這樣一個(gè)概念可以告訴我們?nèi)缦滦畔ⅲ赫鞒淌枪ぷ骰顒?dòng)的集合。工作單元間有時(shí)間順序的規(guī)定性。要針對(duì)每個(gè)單元指明具體的工作方法和途徑(為與不為的標(biāo)準(zhǔn)、具體操作的方式手段等)。政府流程具有一系列特殊的屬性，了解這些特性有助于我們更好地掌握和順應(yīng)客觀規(guī)律，充分發(fā)揮它的有利作用。政府流程最為重要的屬性是：約束性確定性穩(wěn)定性可操作性10.1.2政府流程的功能政府流程的功能我們知道，在政府管理領(lǐng)域，業(yè)務(wù)流程、管理流程的存在是客觀現(xiàn)實(shí)，它們構(gòu)成流程里一系列相互關(guān)聯(lián)的行為，使政府的各種輸入轉(zhuǎn)化為輸出，使政府實(shí)現(xiàn)著自己的價(jià)值。這就是說，現(xiàn)代政府管理對(duì)流程，特別是確定化的流程(也就是管理程序)有著特殊的依賴性?，F(xiàn)代世界各國的政府無不注重管理程序的建設(shè)。一方面，這是依法治國特別是依法行政所必需的。另一方面，則在于流程，特別是確定化的流程對(duì)保證政府管理自身的效率和質(zhì)量都具有不可替代的重要作用。10.1.3政府流程的種類依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，政府流程可以被劃分為若干種類，其中比較有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的劃分包括如下幾種：依照其法定的效用，可分為強(qiáng)制性與選擇性兩種依照其效力范圍，可分為內(nèi)部流程與外部流程兩種依照工作行為的性質(zhì)，可分為立法性、執(zhí)法性、司法性流程三種依照其精細(xì)的程度，可分為一般流程、作業(yè)流程、動(dòng)作流程三種依照工作內(nèi)容性質(zhì)，可分為文件流程、檔案流程、會(huì)議流程、信訪流程、基建管理流程、物材采購供應(yīng)流程、服務(wù)流程等依照各步驟運(yùn)行的路線形式，可分為串聯(lián)型、并聯(lián)型、復(fù)合型三種流程圖10—1串聯(lián)型政府管理流程圖10—2并聯(lián)型政府管理流程圖10—3復(fù)合型政府管理流程10.2政府流程與電子政務(wù)10.2.1傳統(tǒng)職能管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需求迄今為止，絕大多數(shù)社會(huì)組織，特別是政府組織的管理模式基本上屬于職能管理模式，它的基本特征是：以職能為建立組織的依據(jù)。主要以職能目標(biāo)為管理目標(biāo)。組織主要按職能實(shí)行縱向和橫向的分解，從而劃分出不同層級(jí)和各個(gè)不同層級(jí)的職能部門，各個(gè)層級(jí)的組織、各個(gè)層級(jí)的部門實(shí)際分割了整個(gè)組織的職能。以控制、協(xié)調(diào)為主要職能形式，實(shí)行層級(jí)節(jié)制，管理體系基本上是上一級(jí)節(jié)制下一級(jí)的控制命令體系。信息溝通以逐級(jí)傳遞為主。應(yīng)當(dāng)說，職能管理模式是有其優(yōu)勢(shì)的，比如：權(quán)力完整，指揮靈便，易于統(tǒng)籌兼顧；分級(jí)治事，分層負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮各級(jí)積極性……也正因此，這種管理模式長期以來一直是管理的基本模式，企業(yè)也好，政府也罷，大都以職能管理為主。當(dāng)然，職能管理模式的弊端也是十分明顯的，就政府組織而言，這種職能管理模式已經(jīng)和現(xiàn)代政府管理的需求之間形成了深刻的矛盾。現(xiàn)代政府需要強(qiáng)化社會(huì)管理職能，在對(duì)更加紛繁多樣的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，特別需要強(qiáng)調(diào)政府管理職能的整體性，但在職能管理模式下，對(duì)整個(gè)政府組織職能的分割使政府管理職能的整體性受到損害，各個(gè)職能部門的職能行為往往缺少完整有機(jī)的聯(lián)系，職能部門之間經(jīng)常出現(xiàn)職能重疊、管理空白；現(xiàn)代政府管理追求行政效能，強(qiáng)調(diào)做正確的事情，強(qiáng)調(diào)對(duì)正確的管理目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格把控，但職能管理模式是以凸顯部門目標(biāo)為特征的，政府系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)不同的政府職能部門之間，經(jīng)常出現(xiàn)失去共同目標(biāo)的現(xiàn)象，多元的目標(biāo)追求不僅會(huì)使政府難以真正做正確的事情，而且常常因分散了各種資源的使用方向，使政府管理效能無法完全彰顯；現(xiàn)代政府面對(duì)的是社會(huì)生活節(jié)奏越來越快、各種社會(huì)事物的變化發(fā)展日新月異的新形勢(shì)，但在職能管理模式下，政府部門職能是獨(dú)立的，它們之間的工作銜接大都要通過上一層級(jí)來安排、協(xié)調(diào)，因而管理成本高，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，工作時(shí)效性差，工作效能低；現(xiàn)代政府管理是一種依托信息資源的新型形態(tài)，政府管理對(duì)信息的依賴程度前所未有，但在職能管理模式下，政府組織構(gòu)成重疊、交叉的層級(jí)體系，這種體系非常容易導(dǎo)致信息流通不暢、信息失真嚴(yán)重；現(xiàn)代政府管理是一種更加凸顯政府社會(huì)責(zé)任的管理形態(tài)，需要政府完成從以管制為主到以服務(wù)為主的職能實(shí)現(xiàn)方式的根本性轉(zhuǎn)變，但在職能管理模式下，政府部門的管理者最關(guān)注的是不出現(xiàn)自己必須承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果，對(duì)那些決定著結(jié)果的過程往往視而不見，或者根本無力顧及，這會(huì)使得政府組織忽視“顧客”的存在，看不到現(xiàn)代政府管理不僅僅是管制，更重要和更主要的是公共服務(wù)，從而失去正確的目標(biāo)方向。10.2.2流程管理模式及其在電子政務(wù)環(huán)境中的應(yīng)用10.2.2.1流程管理模式近些年來，一部分有識(shí)之士開始嘗試實(shí)行一種流程管理模式。這種管理模式就是基于流程進(jìn)行管理。與職能管理模式相比，這種管理模式具有如下特點(diǎn)：組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化注重過程效率注重過程控制突出管理的服務(wù)本質(zhì)建立新型內(nèi)部關(guān)系強(qiáng)調(diào)明確管理目標(biāo)強(qiáng)調(diào)信息工具的重要性10.2.2.2流程管理模式在電子政務(wù)環(huán)境中的應(yīng)用在管理目標(biāo)方面在管理思想方面在部門間的關(guān)系模式方面在管理機(jī)制方面在管理的重心方面10.2.3電子政務(wù)對(duì)政府流程有著特殊的依賴性其實(shí)，以上的簡單介紹和分析已經(jīng)表明，電子政務(wù)更加需要以確定化的流程作為自己存在和健康發(fā)展的前提條件之一。正是由于確定化流程的存在，才有了信息技術(shù)的應(yīng)用空間有確定化流程的存在，電子政務(wù)才能產(chǎn)生真正的效益10.3政府流程設(shè)計(jì)的原則與方法步驟10.3.1政府流程設(shè)計(jì)的基本原則政府流程的設(shè)計(jì)，實(shí)際上就是對(duì)政府流程的籌劃和確定化處置。由于政府流程的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)有著特定內(nèi)容、特定功能、特定規(guī)律性的活動(dòng)，因此，需要遵行特定的規(guī)則，其中最為重要的方面包括：1合法2合理3適應(yīng)4協(xié)調(diào)5簡便6有效10.3.2政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)就是為特定的工作過程或工作環(huán)節(jié)規(guī)劃和建立工作步驟集合，其主要內(nèi)容包括：明確具體對(duì)象，明確具體目標(biāo)。明確有關(guān)過程與環(huán)節(jié)（流程對(duì)象）的目標(biāo)與任務(wù)。確定有效完成任務(wù)所需要的工作步驟的內(nèi)容與數(shù)量。確定各工作步驟間合理的最佳次序。10.3.2政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)確定每個(gè)工作步驟應(yīng)采用的方式、方法、技術(shù)手段；明確每個(gè)工作步驟所處的時(shí)間、空間條件；規(guī)定從事這些活動(dòng)的工作人員應(yīng)具備的素質(zhì)和資格方面的條件。以文字、圖表等形式準(zhǔn)確地表述上述分析規(guī)劃的結(jié)果，形成流程說明、程序手冊(cè)、流程圖、決策表等文件。10.3.3政府流程設(shè)計(jì)的程序明確目的、任務(wù)，制訂計(jì)劃認(rèn)真調(diào)查研究分析評(píng)價(jià)既有流程規(guī)劃新流程實(shí)驗(yàn)評(píng)價(jià)審批新流程方案正式確定新流程10.4政府流程優(yōu)化的方法技巧政府流程優(yōu)化是指對(duì)既有流程的分析與改進(jìn)。流程優(yōu)化既是流程設(shè)計(jì)的重要組成部分，又是對(duì)流程設(shè)計(jì)的發(fā)展。不管我們是需要重新規(guī)劃一個(gè)全新的流程，還是對(duì)一個(gè)既有流程進(jìn)行調(diào)整和更新，實(shí)際上都會(huì)有一個(gè)基礎(chǔ)，所做的設(shè)計(jì)工作基本上都是對(duì)自己既有流程或“慣例”或他人既有流程的分析改進(jìn)，我們需要通過分析找出不足，通過改進(jìn)來獲得效果更好的新方案。在這個(gè)意義上，流程優(yōu)化是建立流程的關(guān)鍵，問題由其發(fā)現(xiàn)，方法由其而產(chǎn)生。進(jìn)行流程分析改進(jìn)需要掌握如下具體方法要點(diǎn)：政府流程優(yōu)化前的準(zhǔn)備工作政府流程優(yōu)化中認(rèn)識(shí)改進(jìn)必要性的方法技巧政府流程優(yōu)化中觀察分析問題的方法技巧政府流程優(yōu)化中解決問題的基本方法10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是進(jìn)行流程測(cè)試、分析、設(shè)計(jì)與優(yōu)化的重要工具之一。它能以簡單直觀的圖解表示流程工作任務(wù)和流程要素構(gòu)成及固有順序，既可用于幫助我們了解和分析既有流程的實(shí)際面貌，更可以幫助我們改進(jìn)既有流程和實(shí)施新流程。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖是一種表示業(yè)務(wù)順序和信息流程的圖解，它以統(tǒng)一的符號(hào)來表示原理或概念，用連接線表示其相互間的關(guān)系，為此，它能把比較復(fù)雜的聯(lián)系與過程用簡單直觀的形式表示出來，幫助人們認(rèn)識(shí)并解決問題。在流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化過程中，流程圖可用于對(duì)各種流程的分析、規(guī)劃與改進(jìn)。它可以記錄分析、設(shè)計(jì)的結(jié)果，為管理者之間以及管理者與專家之間的溝通聯(lián)系提供一種共同理解的簡便“語言”，同時(shí)還可以為有效監(jiān)督控制流程提供必要條件。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖的級(jí)別與種類按其內(nèi)容、制法、具體功能的不同，流程圖可分為四個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別又各自劃分出不同的種類。第一級(jí)流程圖為代碼圖，其功用在于表明信息系統(tǒng)中計(jì)算機(jī)程序的指示順序。第二級(jí)流程圖為計(jì)算機(jī)程序流程圖(又稱詳細(xì)程序流程圖)，它主要用來表示信息系統(tǒng)中計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的邏輯性。第三級(jí)流程圖為規(guī)劃流程圖，它可以用來規(guī)劃、描述信息的流程和業(yè)務(wù)順序、工作程序。第四級(jí)流程圖為系統(tǒng)流程圖，它可以把組成一個(gè)過程的各個(gè)部分合并連接起來，著重說明其系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以及各個(gè)組成部分的地位作用，描述它們之間的相互關(guān)系。上述四個(gè)級(jí)別的流程圖，從第四級(jí)到第一級(jí)，一個(gè)級(jí)別比另一個(gè)級(jí)別對(duì)客觀對(duì)象描述得更詳細(xì)，在政府管理實(shí)踐中各有一定的具體功用。系統(tǒng)流程圖是總體規(guī)劃、概要設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，規(guī)劃流程圖則是對(duì)工作流程、信息流程詳細(xì)設(shè)計(jì)的結(jié)果，計(jì)算機(jī)程序流程圖、代碼圖則是以計(jì)算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代信息手段的運(yùn)用為特征的自動(dòng)化系統(tǒng)研制工作的成果和技術(shù)前提。各等級(jí)流程圖的具體種類有很多，比較常見的有：程序流程圖(表)、工作活動(dòng)流程圖、文件流程圖、信息流程圖、計(jì)算機(jī)程序圖(表)、計(jì)算機(jī)編碼圖(表)等。10.5.1流程圖的功能與種類政府管理常用流程圖在政府管理實(shí)踐中，經(jīng)常使用的流程圖，主要是幾種對(duì)工作流程分析與設(shè)計(jì)以及業(yè)務(wù)工作規(guī)劃更有價(jià)值的圖表，如系統(tǒng)流程圖、工作活動(dòng)流程圖、程序流程圖、事務(wù)分析流程圖、情報(bào)資料或文件流程圖等。需要方基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)結(jié)果研究開發(fā)服務(wù)提要規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量改進(jìn)范規(guī)理管社會(huì)需求管理制度實(shí)施自我評(píng)定對(duì)象評(píng)定提供方提供方需要方圖10—4系統(tǒng)流程圖示例圖10—5工作活動(dòng)流程圖示例選擇對(duì)象組織準(zhǔn)備分裂步驟確認(rèn)目標(biāo)確認(rèn)部門確認(rèn)起止點(diǎn)確認(rèn)輸入輸出加入說明正式定稿形成草圖數(shù)據(jù)采集修改核實(shí)不符合要求10.5.2流程圖繪制步驟流程圖的繪制工作一般由三個(gè)階段，總計(jì)12個(gè)步驟組成。第一階段：準(zhǔn)備階段這個(gè)階段包括選擇繪制對(duì)象、組織準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)采集、分列步驟四個(gè)具體步驟。選擇繪制對(duì)象——確定繪制哪個(gè)流程的流程圖，什么類型的流程圖。組織準(zhǔn)備——組成專門小組，對(duì)小組成員進(jìn)行流程圖相關(guān)基本知識(shí)與技能的培訓(xùn)。數(shù)據(jù)采集——收集所有相關(guān)的資料和信息。分列步驟——列舉流程所涉及的工作內(nèi)容。第二階段：識(shí)別階段這個(gè)階段包括確認(rèn)目標(biāo)、確認(rèn)部門、確認(rèn)起止點(diǎn)、確認(rèn)輸入輸出四個(gè)具體步驟。確認(rèn)目標(biāo)——明確流程設(shè)計(jì)或優(yōu)化的具體目標(biāo)。確認(rèn)部門——識(shí)別流程所涉及的全部部門（或崗位），把步驟安排在這些部門（崗位）之下。確認(rèn)起止點(diǎn)——尋找流程的起始點(diǎn)與終結(jié)點(diǎn)。確認(rèn)輸入輸出——確定各個(gè)節(jié)點(diǎn)上信息資料的輸入輸出，即需要引入什么文件資料，需要形成什么文件資料。第三階段：繪制階段這個(gè)階段包括：形成草圖、修改核實(shí)、加入說明、正式定稿四個(gè)具體步驟。形成草圖——?jiǎng)庸P繪制圖形，填寫相應(yīng)文字標(biāo)記等。修改核實(shí)——反復(fù)征求方方面面的意見和反映，反復(fù)修改、補(bǔ)充和完善，消除一切可能的錯(cuò)漏。加入說明——形成有助于正確閱讀理解流程圖圖示的文字說明。正式定稿——經(jīng)反復(fù)征求各方面意見反映，特別是經(jīng)有關(guān)責(zé)任者批準(zhǔn)后，流程圖正式定稿。10.5.3流程圖繪制要點(diǎn)作為新流程設(shè)計(jì)成果的流程圖應(yīng)從系統(tǒng)流程圖的繪制開始，并首先從主要子系統(tǒng)（流程中的主要步驟）入手規(guī)劃，這些主要子系統(tǒng)或主要步驟即指必然出現(xiàn)的，起關(guān)鍵性作用的組成部分。各種流程圖的流程方向應(yīng)在頁面上呈現(xiàn)由高至低、由左至右的一致性。使用在一定范圍內(nèi)通用、統(tǒng)一的符號(hào)標(biāo)記，圖形盡可能簡單，圖形中的文字務(wù)必簡要、明確。一般情況下，一個(gè)處理框應(yīng)當(dāng)是一件獨(dú)立的工作或者事件。流程圖的結(jié)構(gòu)應(yīng)完整，除表格圖形外，還應(yīng)完整、準(zhǔn)確地標(biāo)明：標(biāo)題(即圖名)、作者、日期、文字說明、頁數(shù)、編號(hào)等。關(guān)注流程起始點(diǎn)與終結(jié)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)警惕起始點(diǎn)過早出現(xiàn)，因?yàn)檫@種情況的發(fā)生會(huì)使流程中的非關(guān)鍵步驟過細(xì)、過多，人為造成流程的不必要復(fù)雜性，妨礙人們對(duì)關(guān)鍵步驟的關(guān)注和正確認(rèn)識(shí)。還應(yīng)當(dāng)注意避免終結(jié)點(diǎn)的過早或者過晚出現(xiàn)，因?yàn)榻K結(jié)點(diǎn)過早出現(xiàn)意味著丟掉了關(guān)鍵步驟，過晚出現(xiàn)則意味著流程中出現(xiàn)冗余的活動(dòng)，這兩種情況都是有害的。盡量避免出現(xiàn)交叉的流動(dòng)線路。以連接線等形式減少線路的數(shù)量。盡最大可能使流程圖便于讀者閱讀。10.5.4流程圖的常用符號(hào)標(biāo)記10.5.4流程圖的常用符號(hào)標(biāo)記本章小結(jié)本章討論了與電子政務(wù)建設(shè)息息相關(guān)的政府流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化問題。雖然我們現(xiàn)在還不能絕對(duì)肯定地說，電子政務(wù)的發(fā)展要求政府管理必須實(shí)現(xiàn)從職能管理向流程管理的轉(zhuǎn)變，但電子政務(wù)對(duì)政府流程的極大依賴卻是一種真真切切的客觀事實(shí)。電子政務(wù)可以說就是一種基于流程的政府管理形態(tài)，因此電子政務(wù)需要流程，沒有流程也就沒有電子政務(wù)。實(shí)踐告訴我們，沒有政府流程，沒有真正優(yōu)化的政府流程，電子政務(wù)將難以實(shí)現(xiàn)，更談不上發(fā)展。為此，了解電子政務(wù)與政府流程建設(shè)的關(guān)系，掌握政府流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化的基本方法是非常重要的。流程

政府流程

職能管理模式

流程管理模式

自由裁量權(quán)工作活動(dòng)單元

時(shí)間順序的規(guī)定性

強(qiáng)制性流程

選擇性流程內(nèi)部流程

外部流程

立法性流程

執(zhí)法性流程

司法性流程

一般流程

作業(yè)流程

動(dòng)作流程

串聯(lián)型流程

并聯(lián)型流程

復(fù)合型流程

政府流程的設(shè)計(jì)

政府流程優(yōu)化

取消增加

壓縮

擴(kuò)展合并

分開

均衡

側(cè)重

替代

換位

變序

時(shí)間優(yōu)化

資源優(yōu)化成果的優(yōu)化

空間優(yōu)化

代碼圖

程序流程圖

規(guī)劃流程圖系統(tǒng)流程圖

工作活動(dòng)流程圖

事務(wù)分析流程

圖文件流程圖流程圖符號(hào)政府流程的主要特征是什么？政府流程的基本功能是什么？電子政務(wù)與政府流程的關(guān)系是怎樣的？為什么？政府流程設(shè)計(jì)的基本原則是什么？政府流程設(shè)計(jì)需要履行怎樣的程序？怎樣才能實(shí)現(xiàn)政府流程的時(shí)間優(yōu)化、資源優(yōu)化、空間優(yōu)化和成果優(yōu)化？怎樣才能使政府流程化繁為簡？政府流程優(yōu)化的基本方法都包括哪幾方面？怎樣才能正確運(yùn)用這些方法？政府管理常用流程圖有哪幾種？繪制流程圖要遵循什么規(guī)則？請(qǐng)根據(jù)下面的材料為某市土地管理局技術(shù)職稱評(píng)定工作規(guī)劃工作流程，并繪制一張流程圖。按照安排，某市土地管理局從3月1日至3月30日進(jìn)行技術(shù)職稱評(píng)定工作，主要工作內(nèi)容及所需時(shí)間為：

(一)審定名單審核全局要晉升技術(shù)職稱人員名