公共政策分析 教案 13公共政策的倫理學(xué)分析

PAGEPAGE1第十三章公共政策的倫理學(xué)分析進入20時機80年代中后期，政策科學(xué)研究出現(xiàn)了一些新趨勢，其中之一是加強了政策價值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究。政策科學(xué)或政策分析不僅是描述性的，而且也是規(guī)范性的，是對一般選擇理論的研究。所謂描述性是指對事實及客觀存在的因果關(guān)系的分析；規(guī)范性涉及的是以某種價值判斷為前提的評價活動，而選擇則以價值作為基礎(chǔ)。因此，價值或倫理問題在政策科學(xué)及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的學(xué)者如鄧恩稱政策科學(xué)或政策分析為應(yīng)用倫理學(xué)。第一節(jié)政策分析的倫理學(xué)基礎(chǔ)從某種意義上講，政策分析或政策科學(xué)是一門關(guān)于選擇的科學(xué)，而人們的選擇行為以價值判斷或價值觀作為基礎(chǔ)。早在1951年，拉斯韋爾在“政策方向”一文中就指出，政策科學(xué)的研究方法不僅強調(diào)基本問題和復(fù)雜模型，而且在相當(dāng)大的程度上需要澄清政策中的價值目標(biāo)。HaroldD.HaroldD.Lasswell,“ThePolicyOrientation，”inThePolicySciences:RecentDevelopmentsinScopeandMethods.eds.ByDanselLernerandHaroldD.Lasswell(Stanford,CA:StanfordUniversstyPress，1951)，pp.9～10.伴隨著威爾遜、古德諾等人的政治與行政的二分原則的提出，再到韋伯的官僚制理論的盛行，公共行政領(lǐng)域的職業(yè)化傾向逐漸增強，公共行政領(lǐng)域作為一種價值中立的領(lǐng)域在履行著自己的公共服務(wù)職責(zé)。在這一領(lǐng)域中，技能性的東西幾乎占據(jù)了整個空間，而價值問題則被遠遠地拋在了一邊，無人問津。特別是二戰(zhàn)以后，各國在重建政府的時候，幾乎無一例外地直接或間接地把威爾遜和韋伯的理論作為航標(biāo)，而且不斷地激勵知識界對威爾遜和韋伯的理論模式進行深分析和大力拓展，并及時應(yīng)用到公共行政的實踐中去，經(jīng)過以后一系列的理論發(fā)展和實踐求索，把公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化推向了極致。張康之著．尋找公共行政的倫理視角．北京：中國人民出版社，2002：198頁．公共政策作為公共行政領(lǐng)域中的重要內(nèi)容，同樣受到了這一趨勢的影響，從事公共政策研究的是一幫技術(shù)精英，他們的公共政策研究完全是一種純技術(shù)性的研究活動，價值的思考在此被視為荒誕。此時，技術(shù)的理性統(tǒng)治著這一領(lǐng)域。政策中的倫理問題直到20世紀(jì)70年代的水門事件以來，隨著人們對社會機構(gòu)的信任下降，倫理問題才重新成為公共政策領(lǐng)域關(guān)注的主題，并作為對政府缺乏信任的結(jié)果持續(xù)至今。[美]卡爾[美]卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華廈出版社，2002：25頁．一、倫理學(xué)及其分支倫理學(xué)是哲學(xué)的一個古老而又重要的分支學(xué)科，它以道德問題和價值判斷作為研究對象，是一門研究價值和價值觀的學(xué)科，它所涉及的是“應(yīng)該”、“不應(yīng)該”的問題，探討什么是道德上的善與惡、正當(dāng)與錯誤，而不研究“是”、“不是”這類問題。因此，有時它又被稱為道德哲學(xué)。從古至今，學(xué)者們從不同的角度給倫理學(xué)下了不同的定義。美國學(xué)者弗蘭克·梯利把倫理學(xué)定義為有關(guān)善惡、義務(wù)的科學(xué)，道德原則、道德評價和首先行為的科學(xué)。它從主、客觀兩大面對道德現(xiàn)象進行分析、歸類、描述和解釋。[美]弗蘭克·梯利著．倫理學(xué)導(dǎo)論．南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2002：7頁．馬丁把倫理學(xué)定義為道德哲學(xué)，并指出它包括四種主要目標(biāo)和利益——澄清道德概念，以“檢測正確性、公平性和合理性”為核心的嚴(yán)格倫理準(zhǔn)則評估；通過闡明道德理想和價值之間的相互聯(lián)系；建構(gòu)內(nèi)容豐富的倫理理論；通過職業(yè)判斷的提高而提供道德指導(dǎo)準(zhǔn)則。轉(zhuǎn)引自轉(zhuǎn)引自[美]特里·L·庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社，2001：7頁．吉布森·溫特通過倫理學(xué)在社會領(lǐng)域所起的作用的描述，把倫理學(xué)定義為：“作為一種積極的進取精神，倫理學(xué)致力于澄清引導(dǎo)這個世界的合平邏輯的和恰當(dāng)?shù)膬r值觀，它對社會交流中突顯和暴露出來的各種可能的行為辦法和社會秩序中的倫理準(zhǔn)則進行分析和評估?！痹跍靥乜磥?，倫理學(xué)是研究人類心靈指稱不同對象能力的一門科學(xué)。因此，倫理學(xué)實踐包括了更為仔細的系統(tǒng)思考指導(dǎo)我們做出行為選擇的價值觀，若沒有這些價值觀，我們只能以現(xiàn)實和政治為基礎(chǔ)做出行為選擇。轉(zhuǎn)引自轉(zhuǎn)引自[美]特里·L·庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社，2001：8頁．普林斯頓則認(rèn)為倫理問題就是關(guān)注什么是公正、公平、正義或善；關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰當(dāng)?shù)暮蜋?quán)宜之計。轉(zhuǎn)引自轉(zhuǎn)引自[美]特里·L·庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社，2001：8頁．同樣，倫理學(xué)也有各種不同的分支及理論。根據(jù)帕頓和沙維奇在《政策分析和規(guī)劃的初步方法》一書中的說法，倫理學(xué)的分支如圖所示：描述性倫理學(xué)元描述性倫理學(xué)元倫理學(xué)規(guī)范性倫理學(xué)行為義務(wù)論規(guī)則（制度主義）功利主義行為功利主義目的論學(xué)說義務(wù)論學(xué)說義務(wù)論學(xué)說行為功利主義目的論學(xué)說義務(wù)論學(xué)說義務(wù)論學(xué)說規(guī)劃倫理學(xué)環(huán)境倫理學(xué)商業(yè)倫理學(xué)醫(yī)藥倫理學(xué)其它政策分析倫理學(xué)應(yīng)用倫理學(xué)規(guī)劃倫理學(xué)環(huán)境倫理學(xué)商業(yè)倫理學(xué)醫(yī)藥倫理學(xué)其它政策分析倫理學(xué)應(yīng)用倫理學(xué)（倫理學(xué)的分支）帕頓和沙維奇認(rèn)為，倫理學(xué)有三種基本理論或分支，即描述性理論（Descriptivetheory）：試圖形成一種針對倫理問題的人性理論；規(guī)范性理倫(Normativetheory)：強調(diào)什么東西作為一種一般性原則是好的或正確的，并能導(dǎo)致一種規(guī)范性的論斷；批判性理論(Criticaltheory)或無倫理理論(Meta-ethicaltheory)：強調(diào)邏輯的、認(rèn)識論的或語義學(xué)的問題，討論倫理和價值判斷的建立和正當(dāng)化。倫理學(xué)自身主要包括在元倫理學(xué)和規(guī)范倫理學(xué)以及描述倫理學(xué)中都已得到確認(rèn)后的各種學(xué)說理論。元倫理理論主要從語言和邏輯的角度，以分析的方法研究倫理，它在道德勸誡上是相對中立的，它的目的主要是求真。元倫理學(xué)的工作主要分為兩個方面：一是探討倫理學(xué)的基本概念及一些重要的相關(guān)詞的意義；二是考察道德推理的邏輯和倫理規(guī)范的證明。何懷宏著．倫理學(xué)是什么．北京：北京大學(xué)出版社，2002：39頁．規(guī)范性倫理學(xué)有兩種基本學(xué)說，即義務(wù)論（Teleology）學(xué)說和目的論（Deontology）學(xué)說。目的論也被稱為功利主義或效益主義。目的論學(xué)說的一位代表邊沁依據(jù)對人性中的趨樂避苦這一特性的假定為基礎(chǔ)，提出了一個基本的道德原則——“功利原則”（PrincipleofUtility）。根據(jù)這一原則，功利指稱傾向于給利益有關(guān)者帶來好處、實惠、快樂、利益或幸福，傾向于防止利益有關(guān)者遭受損害、痛苦、禍患或不祥；如果利益相關(guān)者是一般的共同體，那就是共同體的幸福，如果是一個具體的人，那就是這個人的幸福。邊沁著．道德與立法原理導(dǎo)論．北京：商務(wù)印書館，2000：58頁．邊沁著．道德與立法原理導(dǎo)論．北京：商務(wù)印書館，2000：58頁．義務(wù)論者把“正當(dāng)”和“應(yīng)當(dāng)”這類概念作為基本概念。他們認(rèn)為，其他道德概念都可以用這些概念來定義，或者至少可以說，運用其他道德謂詞的判斷都要以這些義務(wù)性概念為基礎(chǔ)的判斷做出證明。典型的義務(wù)論者關(guān)注的是行動的過程，某些行為之所以內(nèi)在地正當(dāng)或在原則上正當(dāng)，是因為它們屬于它們所是的那種行為；或者說，因為它們與某種形式原則相符，即這些行為或行為原則本身正當(dāng)與否主要就因為它們本身的性質(zhì)，而一般再不必他求。義務(wù)論者斷言，除了行為結(jié)果的好壞之外，至少還要考慮到其他因素，是它們使行為或準(zhǔn)則成為正當(dāng)?shù)模@些因素不是行為結(jié)果的價值，而是行為本身所具有的特性。依照這種學(xué)說，即使一個行動沒有產(chǎn)生善勝于惡的結(jié)果，它在道義上也可以是正確的。義務(wù)論和目的論既可以以規(guī)則為基礎(chǔ)，也可以以行為為基礎(chǔ)。在以規(guī)則為基礎(chǔ)的理論中，理論原則被用來產(chǎn)生引導(dǎo)個人行為的規(guī)則；在以行為為基礎(chǔ)的理論中，個人運用一般性的倫理原則來對特殊情況做出決策。由于義務(wù)論學(xué)說和目的論學(xué)說在實踐當(dāng)中都有各自的局限性，人們便提出了一些折衷的或中間的理論，如規(guī)則功利主義和行為義務(wù)論（制度主義）。在規(guī)則功利主義中，功利原則適應(yīng)于規(guī)則而非個人行為，它允許道德規(guī)則與功利主義原則共存，并用首先道德規(guī)則來判斷；行為義務(wù)論學(xué)說認(rèn)識到有許多應(yīng)該遵守的倫理規(guī)則，但它們往往互相沖突，而且每個人都必須在每種場合選擇直覺上正確的原則。事實上，在公共政策過程中，并非完全遵守某種單一的倫理價值觀念，而是各種政治價值和政策倫理觀在現(xiàn)實政治制度構(gòu)架之中協(xié)商的結(jié)果。羅爾斯在《正義論》一書中認(rèn)為，位于最深的基本道德和政治價值層面的是公共理性的觀念，它是屬于秩序良好之憲政民主社會的一種構(gòu)想，關(guān)懷怎樣理解政治關(guān)系的問題；這一概念的內(nèi)涵是由一組關(guān)于正義的政治概念所賦予的，而不是通過某種單一政治概念獲得。因此，公共政策的倫理價值體現(xiàn)的是一種交迭的共識，這實際上是一種民主精神。二、政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性倫理學(xué)與社會科學(xué)諸學(xué)科（政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共行政及政策分析等學(xué)科）的關(guān)系緊密，尤其是在研究社會正義的方面。由于倫理學(xué)越來越多地傾向于關(guān)注社會倫理而非個人倫理的內(nèi)容，所以，這些學(xué)科必須吸收倫理學(xué)的內(nèi)容，以解決一些關(guān)于社會中的道德問題。政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性主要體現(xiàn)在，倫理學(xué)是政策分析的一個重要學(xué)科基礎(chǔ)，而倫理分析或價值分析構(gòu)成了政策分析的一個基本方面。西蒙指出，在任何決策中均包含有事實因素和價值因素兩個方面。所謂事實因素就是制定一項決策所依據(jù)的外部客觀事實。決策者依據(jù)這些信息去認(rèn)識問題，進而找出問題的癥結(jié)，從而制定出有針對性的政策。但決策者在進行任何一項決策時都不可能僅僅依據(jù)事實因素，在這一過程中他必定受自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習(xí)慣和個人好惡等主觀因素的影響，而這些因素屬于人的價值觀范疇，往往與道德倫理因素有關(guān)；不同的人其所要追求的目標(biāo)以及價值觀是不同的，對問題的看法和目標(biāo)的選擇也是不同的。因此，決策總要與一些“值不值得”這樣的問題聯(lián)系在一起，對這些問題的回答就不僅僅依據(jù)客觀存在的事實因素，而是涉及到個人所持的價值觀念和倫理道德等精神因素的影響，決策就是這樣在決策主體本身已經(jīng)形成的價值觀這一背景下產(chǎn)生出來了，倫理價值的烙印自然也同時被打了上去。政策分析的研究要解決以下幾個問題：（1）描述性問題。探討公共政策的原因和結(jié)果方面的問題，對這些問題的研究涉及到對政策問題的調(diào)查與研究，對政策過程中存在的事實狀況和政策所產(chǎn)生的結(jié)果等方面信息的收集與分析；（2）評價性問題。涉及對一項政策的價值認(rèn)定，一項政策的產(chǎn)生就是為了滿足有關(guān)主體的某些需要，這些需要便構(gòu)成了這項政策所要實現(xiàn)的目標(biāo)，一項政策的好壞就是依據(jù)主體對需要滿足程度的判斷。在這里，政策的價值認(rèn)定問題的依據(jù)便是決策者本人的價值觀；（3）倡導(dǎo)性問題，對這一問題的研究主要是為了提供有關(guān)的行動方案，決策者此時行動方案的選擇也主要依據(jù)個人的價值偏好。行動方案的優(yōu)劣在不同的人看來是不同的，其中的依據(jù)在很大程度上就是決策者依據(jù)個人的價值觀念來進行取舍的。所以，鄧恩在其《政策分析中的價值、倫理觀和標(biāo)準(zhǔn)》一文中認(rèn)為，政策分析采用各種探討和論證的方法提出有關(guān)政策的信息并轉(zhuǎn)換其形式，政策分析的范圍和方法部分是描述性的，目的在于提出關(guān)于公共政策的原因和結(jié)果的信息；然而，政策分析也是規(guī)范性的：它的另一個重要目的是產(chǎn)生這種后果對過去、現(xiàn)在和將來幾代人具有何種價值的信息。R·M·克朗在《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》一書中將價值分析看作政策分析（系統(tǒng)分析）方法論的一個方面。他認(rèn)為，系統(tǒng)分析方法論包括三個相互關(guān)聯(lián)的基本范疇：（1）行為研究；（2）價值研究；（3）規(guī)范研究。行為研究（事實分析）要回答的是“是什么”的問題，前提是能夠了解到事物的本來面目，事實真相是能夠被發(fā)現(xiàn)的，它要對事物、事件、關(guān)系和相互作用等進行描述、觀察、計數(shù)和測度；價值研究要回答的是“喜歡什么”的問題，價值分析旨在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”，它通過價值的確認(rèn)與分析而直接面對價值問題；規(guī)范研究要解答的是“應(yīng)該是什么”的問題，它尋求的是通過確定和肯定為達到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。從某種意義上講，一項政策是特定制度的產(chǎn)物，是決策者在這個制度框架內(nèi)綜合平衡的結(jié)果；而制度的產(chǎn)生從一開始就含有制度設(shè)計者本身的價值目標(biāo)和價值傾向，一些基本原則隨之也就產(chǎn)生了。例如，廉政制度的建立就反映了制度設(shè)計者對公共權(quán)力的行使者的一種限定，它包含了對公共權(quán)力行使者本身的職責(zé)認(rèn)定問題，防止個人利益侵害公共利益，從而為權(quán)力的正當(dāng)運行提供了一種保障。從政策過程來看，價值觀的影響滲透到政策過程的各個環(huán)節(jié)之中。人們都是以各自所已形成的價值體系去認(rèn)識這個世界的，個人對世界的感受不同，對自身的需求也就各異。在一項政策的實踐活動中，政策制定和執(zhí)行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和執(zhí)行過程中人們的內(nèi)心主觀愿望和他們對過去、現(xiàn)在和未來的看法。價值觀深深地影響著政策研究者對政策問題的分析態(tài)度，一種問題在某些人看來是個大問題，但對另外一些人來講則不以為然，由此產(chǎn)生了對問題的界定不同，進而影響了對方案的選擇。同樣，政策執(zhí)行者對一項政策的接受與執(zhí)行與其所認(rèn)同的價值觀相一致的，影響到對一項政策的執(zhí)行力度；公眾對一項政策的認(rèn)同與否也直接與其所認(rèn)同的價值標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系的，否則會因為公眾的反對而使一項政策“流產(chǎn)”。價值觀還影響了一些公認(rèn)的倫理道德準(zhǔn)則，人們以此來評價一項政策的優(yōu)劣；同時，價值觀也影響著政府自身的角色定位，以使政府做自己應(yīng)該做的事情。因此，整個政策過程都是在價值觀的影響下運作的，這些價值觀念的正確與否直接關(guān)系到一項政策的績效。這也是人們把價值分析當(dāng)作政策分析（系統(tǒng)分析）的研究方法論的一個基本方面的原因。三、價值、價值觀和政策價值觀1．價值價值和價值觀問題是現(xiàn)代人相當(dāng)普遍關(guān)注的人生問題，人們做出的每個決定、每項政策都是以一定的價值或價值觀為基礎(chǔ)而做出的。如：“人固有一死，或重于泰山，或輕于鴻毛?！边@一句話就道出了人們對于死這一問題抱有不同的價值取向。因此，價值（觀）是隱藏在一切選擇行為背后的最根本的基礎(chǔ)。何謂“價值”？“價值”一詞最初是從經(jīng)濟學(xué)的角度來使用的，主要指的是一種交換價值。從19世紀(jì)以來，在若干思想家和各種學(xué)派的影響下，價值的意義開始延伸到哲學(xué)、政治學(xué)與社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域中來了。哲學(xué)上的價值是指物的有用性，是一種客體的屬性，這一屬性相對于主體的需要來說是有用的，也只有這樣才能被主體肯定為有價值；并且滿足主體需要的程度越高，客體的價值也就越大。馬克思認(rèn)為：“價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的?！瘪R克思恩格斯全集（第19卷）．北京：人民出版社，1963（第1版），406頁．主體對客體的需要和客體對主體需要的滿足從實質(zhì)上講是一種關(guān)系范疇，表明客體的屬性和主體的需要之間的一種特殊的效用關(guān)系。只有客體的屬性滿足主體的需要，為主體服務(wù)時，客體和主體之間才能構(gòu)成一種特定的價值關(guān)系。正如馬克思所說的：“人在把成為滿足他的需要的資料的外界物，進行化價，賦予它們以價值或使它們具有‘價值’屬性”。馬克思恩格斯全集（第19卷）．北京：人民出版社，1963（第1版），406頁．馬克思恩格斯全集（第19卷）．北京：人民出版社，1963（第1版），409頁．一件事物、一個人或一個集團，當(dāng)其滿足了他人或社會的利益，便被認(rèn)為是有價值的。在這里，價值作為人類需要和利益的現(xiàn)實性因素，出現(xiàn)在個人行為和社會運動的系統(tǒng)中，成為人們選擇具體行為、形成動機和目的的基礎(chǔ)。對主體個人而言，價值如果僅僅只是效用的獲得，那么需要得到滿足以后，行為便可以終止了。這種標(biāo)準(zhǔn)如果只用以衡量孤立的個體活動也許是可行的，但一旦用于整個社會，便會引起混亂。當(dāng)人們以物的“使用價值”或其他效用、效益標(biāo)準(zhǔn)來說明價值概念時，無疑把價值定位于滿足人們需要的手段上。而人們的需要未必總是合理的，基于需要的“價值”的價值合理性也就難以保障，這樣就難以揭示出一些屬于人格價值、人與人的情感和道德價值等屬于人的價值范疇的內(nèi)容，也即屬于人類本質(zhì)的一些高級價值。人的價值規(guī)定是一切價值決斷和取向的最高標(biāo)準(zhǔn)，也是人類價值活動和文化創(chuàng)造的最終目的。我們應(yīng)該在功利和效用的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)掘價值及其決定人類整個價值系統(tǒng)的最高本質(zhì)。目前學(xué)術(shù)界給價值下的定義多種多樣，代表性的定義有：“價值這個概念所肯定的內(nèi)容，是指客體的存在、作用及它們的變化對于一定主體需要及其發(fā)展的某種適合、接近或一致?！崩畹马槪畠r值論．北京：中國人民大學(xué)出版社，1987：13頁．“所謂價值，就是客體能夠滿足主體的一定需要?！睆堘纺辏搩r值的層次．中國社會科學(xué)1990（2）．價值是“客體事物滿足人的需要的一種屬性。”李德順．價值論．北京：中國人民大學(xué)出版社，1987：13頁．張岱年．論價值的層次．中國社會科學(xué)1990（2）．司馬云杰．文化價值認(rèn)．濟南：山東人民出版社，1990：1頁．因此，就一般的哲學(xué)含義而言，價值（觀）是刻畫主體與客體關(guān)系的一個范疇，它表征主體（人）同滿足其某種需要的客體的屬性之間的關(guān)系，是指某種事物或現(xiàn)象對個人、群體或社會組織有意義，能滿足人們的某種需要，成為人們的興趣、目的所追求的對象。也就是說，價值是人感到之所以要生活的向往的東西。價值包含著豐富的內(nèi)容，或者說有各種各樣的價值。學(xué)者們力求對價值做出分類，提出了各種各樣的類型學(xué)。羅奇（M·Rokeach）在《人類價值的本質(zhì)》（1973）一書中提出了一種基本價值類型學(xué)，主要包含如下兩類：終極價值（觀）——它是對“良好的生存最終狀態(tài)”的信念；機械價值（觀）——它是對“良好的行為模式的信念”。他列出了下列18種終極價值和工具價值：羅奇的基本價值類型學(xué)終極價值手段價值舒適的生活激動人心的生活成就感和平的世界美的世界平等家庭安全自由幸福內(nèi)心和諧成熟的愛國家安全愉快靈魂的拯救自尊社會承認(rèn)真正的友誼智慧雄心思想開闊有能力令人愉快潔凈勇氣諒解幫助誠實富于想象力自立理智有邏輯性富于愛心恭順有禮貌負責(zé)自律2．價值觀價值觀是人們在人生歷程中所持的價值觀念，包括價值判斷、價值取向、價值創(chuàng)造與實現(xiàn)。價值觀與人生價值相聯(lián)系，體現(xiàn)了人與人、人與社會之間的一種倫理道德關(guān)系。鄧恩在“政策分析中的價值觀、倫理觀和標(biāo)準(zhǔn)”一文中認(rèn)為，價值觀有廣義和狹義之分。廣義的價值觀表示一個異常廣闊的選擇行為方式范圍：包括向往、希望、愛好、愉快、需要、興趣、選擇責(zé)任和明顯的道德義務(wù)。因為進行評價的主體即人對價值觀非常感興趣，所以，政策分析可以研究許許多多不同的對象——公共事物，它們的好壞、對錯、公正與否。正是在這個意義上，伊斯頓將政策定義為“價值的權(quán)威性分配”。狹義的價值觀指評判標(biāo)準(zhǔn)，包括據(jù)以提出鑒定性和辯護性斷言的假設(shè)、決策規(guī)劃以及評判標(biāo)準(zhǔn)。價值觀或價值論則主要從主體的需要的角度，考慮和評價各種物質(zhì)的、精神的現(xiàn)象及人們的行為對個人、群體和社會組織的意義。換言之，個人、群體或社會組織的價值觀是不依具體情況而轉(zhuǎn)移的期望和評價標(biāo)準(zhǔn)。價值觀聯(lián)系著人的直覺，影響著人的信念和選擇的合理性，決定著人的生活方式和投身其中的事業(yè)。價值觀規(guī)定著政治進程和管理過程，并且是資源分配的指導(dǎo)原則的核心。也可以說，價值觀是棱鏡和濾色鏡，人們通過它們來觀察世界。價值觀導(dǎo)源于社會環(huán)境、文化傳統(tǒng)、個人修養(yǎng)及社會聯(lián)系等，它是由復(fù)雜的歷史、地理、心理、文化和社會經(jīng)濟因素所決定的超理性的現(xiàn)成的東西，而不是某種合乎理性的決策過程的結(jié)果。任何社會的價值觀都是歷史的價值觀，都必然隨著社會發(fā)展而發(fā)展，社會經(jīng)濟的增長、社會經(jīng)濟關(guān)系的改變以及社會經(jīng)濟制度和體制的變革都會引起價值觀念的轉(zhuǎn)變。價值觀的獨立性是相對的，它要隨著現(xiàn)實歷史條件的變化而變化。某種價值觀在特定的歷史階段是合理的，但在進一步的歷史發(fā)展中卻可能成為一種習(xí)慣勢力或惰性力量，從而影響社會的穩(wěn)定和阻礙社會的發(fā)展。尤其是在我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，我們已從過去那種抽象的整體主體意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的多元主體意識，從過去的大公無私觀念向今天對個人利益的尊重等觀念上的轉(zhuǎn)變，這些觀念上的轉(zhuǎn)變都使價值觀表現(xiàn)出一種多元化的趨勢，并且不同的價值觀之間的沖突也越來越明顯。價值觀的多元化及其沖突是一種社會意識、現(xiàn)象，它集中體現(xiàn)著一定群體的利益和要求，在市場經(jīng)濟這一大的背景下，造成了社會上充斥著各種各樣的價值追求，如果不對這些觀念進行有效的引導(dǎo)，必然會造成社會意識的混亂，從而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，甚至?xí)?dǎo)致社會的分裂。所以，我們應(yīng)該制定一系列的政策來培育一些代表社會正確發(fā)展方向的主流價值觀念，從而使不同的價值觀念得以有效的協(xié)調(diào)，從而使社會穩(wěn)定地向前發(fā)展。價值觀與行為規(guī)范是辯證統(tǒng)一的。人們總是根據(jù)一定的價值觀來決定自己的行為，就價值觀的本性而言，它總是與個人的或社會的偏好、愿望、利害、責(zé)任觀念、認(rèn)識程度直接相關(guān)，與主體性、歷史性、地域性乃至民族性相關(guān)，因此，任何特定的價值觀念必然都反映著人類在一定程度上的選擇自由。[美]A·[美]A·H·馬斯洛．人類價值新論．石家莊：河北人民出版社，1988：2頁．3．政策價值觀政策價值觀與價值觀是一般與特殊的關(guān)系，政策價值觀既具有一般價值觀的內(nèi)涵與特點，又具有自身的內(nèi)在規(guī)定性。政策價值觀指的是公共政策的價值取向模式。公共政策的價值取向就是對政策系統(tǒng)行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇。按照《公共政策詞典》的解釋，政策價值觀（values）是指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標(biāo)；價值觀可能包括一個人的政治信條、個人偏好、組織目標(biāo)以及政策取向；價值觀關(guān)心的是一個人認(rèn)為是稱心和美好的東西。”從不同的角度，政策價值觀有著不同的含義和表現(xiàn)形式。從個人角度看，政策價值觀是以選擇、愿望或興趣的形式來表現(xiàn)的。人類除了本能無意識以外，更重要的是后天獲得性的文化無意識。這種無意識在一定條件下釋放出來，便成為人們的要求愿望、選擇等等；從標(biāo)準(zhǔn)角度來看，政策價值觀則意味著對一些特定情況的論斷。一個典型的個人或團體處在這些情況中持有某種價值準(zhǔn)則，例如，當(dāng)代中國人認(rèn)為“效率優(yōu)先，兼顧公平”是可行的；從理想角度研究，政策價值觀則意味著判斷。這種判斷不能簡化為個人角度的價值表現(xiàn)，也不能簡化為標(biāo)準(zhǔn)角度的價值論斷。這種判斷以論證政策的對或錯、好或壞、公正或不公正的評判準(zhǔn)繩為依據(jù)。4．政策價值觀的構(gòu)成要素政策價值觀是抽象的觀念總體，是虛在的、無形的，在具體政策行為中政策價值觀表現(xiàn)出來的是具體的政策價值觀念，主要由政策理論、政策理想、意識形態(tài)、政策評價標(biāo)準(zhǔn)等所組成。（1）政策理論。政策理論就是對國家政策系統(tǒng)和政策過程的基本看法和意向，它直接反映了社會經(jīng)濟運動和生產(chǎn)方式的狀況，直接體現(xiàn)了社會階級關(guān)系以及不同階級的地位和利益。社會各階級都有著自己的一系列基本看法和意向，并通過本階級的政治思想家們形成理論化、系統(tǒng)化的政治思想體系，來指導(dǎo)本階級的政策實踐活動，直接影響政策主體的政策過程。政策理論是政策的行動指南，任何政策尤其是那些表明社會發(fā)展前途和方向的重大政策，都是在特定的理論指導(dǎo)下做出的。（2）政策理想。政策理想是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設(shè)計，是社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機、政策目標(biāo)、政策方向和指導(dǎo)原則。政策理想在政治社會化的作用下往往轉(zhuǎn)化為一些堅定不移的政治信念，政治信念是政策價值觀中最重要的方面，它在相當(dāng)?shù)某潭壬蠜Q定人們的政策行為。這種信念大體上可分為兩個部分：第一，政治原則方面的信念，這類信念確定了政策過程的原則和標(biāo)準(zhǔn)；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系統(tǒng)和政策過程能達到一種期望的狀態(tài)。（3）意識形態(tài)。意識形態(tài)是指一定的階級、政黨及利益集團對政治現(xiàn)實、政治關(guān)系、政治發(fā)展的認(rèn)知理解，集中表達了政策主體的根本利益的愿望，是政策主體政策行為的出發(fā)點和歸宿。意識形態(tài)是一種觀念體系，它包含了人們穩(wěn)固的、長期的基本政治態(tài)度。不同的意識形態(tài)要求人們有不同的政治行為，意識形態(tài)總是以某種價值體系為其核心組成部分的。政策理論、政策理想、意識形態(tài)屬于政策價值觀的政治層面的因素，影響政策價值觀的還有心理層面的因素，如政策認(rèn)知、政策態(tài)度、政策感情等因素，這些心理因素通過人的媒介影響政策系統(tǒng)。政治的和心理的各因素之間相互滲透和轉(zhuǎn)化，共同作用和影響政策過程。（4）政策認(rèn)知。政策認(rèn)知就是人們對政策系統(tǒng)和政策過程的看法和觀念，包括人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)識。價值是客體屬性滿足主體需要的關(guān)系。在價值認(rèn)識中，存在著不同的價值認(rèn)識主體。政策認(rèn)知構(gòu)成系統(tǒng)中的各個個體對政策系統(tǒng)和政策過程的認(rèn)識。這種認(rèn)識貫穿在政策制定、執(zhí)行、控制、評估和終結(jié)等各個環(huán)節(jié)。（5）政策感情。政策感情指人們對政策系統(tǒng)和政策活動的各種不同的感情傾向。政策系統(tǒng)的每一個環(huán)節(jié)的活動和每一層次的關(guān)系，都可能激發(fā)出一定的感情傾向，如愛或憎、信或疑、認(rèn)同或逆反、熱切或冷漠的感情。這些感情傾向雖然往往是感性的，但對人們的價值取向和價值行為的選擇有著很大的影響。對于政策系統(tǒng)的感情如果過于強烈，不僅對政策系統(tǒng)和政策過程無助，而且會導(dǎo)致過高的政治期望值，影響政策主體的反應(yīng)平衡，產(chǎn)生對政策系統(tǒng)的失望，因此保持適度的“系統(tǒng)感情”，適度的期望和適度的懷疑精神都是必要的。（6）政策態(tài)度。政策態(tài)度即人們在政策過程中所表現(xiàn)出來的精神狀態(tài)和反應(yīng)傾向。如參與政策過程的積極或消極的態(tài)度，對國家政治決策的服從或反抗的態(tài)度等。政策態(tài)度傾向?qū)θ藗儍r值行為的影響和支配作用是相當(dāng)顯著的，因此，分析政策態(tài)度，就成為分析預(yù)測政策過程的重要側(cè)面。5．政策價值觀的功能政策價值觀構(gòu)成了公共決策的一個基礎(chǔ)。它影響、制約政策主體和政策客體（目標(biāo)團體）的活動，滲透到政策過程的各個環(huán)節(jié)。通過政策主體的政策實踐活動觀念形態(tài)的價值觀轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的政策力量。（1）政策價值觀對政策主體的影響政策主體的行為受一定的理論、信仰、態(tài)度、感情、認(rèn)知的支配和影響。在政策過程中，政策價值觀對政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有以下幾個方面：一是規(guī)范功能。政策價值觀是約束政策主體自己的思想和行為的規(guī)范，是認(rèn)識客體對政策系統(tǒng)的利益關(guān)系，從而做出選擇性決策的指導(dǎo)性原則。一定的政策價值觀模式對決策者的行為就有某種原則性的要求，只有當(dāng)決策者的行為符合這些原則要求時，才能被社會公眾所接受，通過他們的輸出過程才會被實現(xiàn)。當(dāng)他們的行為違背或超出這些原則時，公眾的反應(yīng)可能是反面的。通過這種機制就將決策者的行為控制在一定的范圍內(nèi)。二是引導(dǎo)功能。一個社會普遍認(rèn)同并提倡的某種政策價值觀，即可引導(dǎo)政策主體的價值取向和價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以這些判斷的結(jié)果決定自己的政策行為，以自己所認(rèn)同的政策價值來指導(dǎo)行為。一定的政策價值觀倡導(dǎo)決策者特定的政策行為，無論是決策者自己的意識，還是公眾的取向，在他們采取任何行動之前就已經(jīng)具有某種確定的方向。三是調(diào)節(jié)功能。政策價值觀對決策者個人的行為具有調(diào)節(jié)作用，當(dāng)個人的行為不符合他們所隸屬政策系統(tǒng)所應(yīng)有的價值取向時，系統(tǒng)的共同取向?qū)嶋H地產(chǎn)生對個人的壓力，要求適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其行為，使各種主觀選擇達到更大一致性。人們行為是處在經(jīng)常性的變化之中的，作為決策者的政策行為也是如此。而這個變化往往是通過政策價值觀對政策行為的調(diào)整來完成的。政策價值觀對決策者行為的調(diào)整作用使政策過程與政策價值觀保持理性，而不至于相互矛盾、尖銳沖突。只不過其行為有時是依據(jù)公眾的政策價值觀的改變，有時是由于自身政策價值觀的改變。（2）政策價值觀對目標(biāo)團體的影響政策價值觀對社會某一團體的政策行為的影響與對個人的政策行為的影響是大致相同的。團體政策行為是個人政策行為的集合，在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，這一集合成為有機的組合。政策目標(biāo)團體對政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感情、認(rèn)知等要素，影響其對政策系統(tǒng)和過程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。政策價值觀對目標(biāo)團體的政策行為的影響表現(xiàn)為引導(dǎo)和支配作用，包括三個方面的內(nèi)容：第一，政策態(tài)度影響。任何一種政策價值模式都會要求社會成員依據(jù)一些完整的、相互聯(lián)系的信念建立一定的相對固定的政策態(tài)度，而人們的政策態(tài)度又會決定人們對政策做出反應(yīng)的方式，積極參與、消極服從、不聞不問、信任或懷疑等。第二，政策情感影響。一定的價值觀包含著某種情感的取向，也就是阿爾蒙所說的那種“系統(tǒng)感情”，正是這類感情的存在，才使系統(tǒng)成員在任何時候都能在行動上自覺地維護系統(tǒng)存在的各個方面。這種感情往往是著意培養(yǎng)出來的，而不是隨意滋生的。這種感情是政治系統(tǒng)為了獲得成員的維護和支持所要求的，因為這種感情是正面的還是負面的在某個重要方面可以決定成員的行動取向，成員對系統(tǒng)的感情依戀程度決定著他們對系統(tǒng)支持的程度。第三，政策認(rèn)知影響。一般社會成員的政策認(rèn)知受到一定的政策價值觀的制約，這種政策價值觀制約著認(rèn)知的性質(zhì)，總的說這一政策價值觀必須與系統(tǒng)的存在相吻合，要求認(rèn)識是正面的、積極的。然而，對同一政策目標(biāo)的認(rèn)識，往往由于社會成員屬于不同的社會利益集團，或所受的教育和所處的環(huán)境的不同而表現(xiàn)出顯著的差異。認(rèn)知性質(zhì)和程度的差異必然影響政策行為的方式和程度。（3）政策價值觀對政策過程的影響在政策過程中，政策價值觀實現(xiàn)了從觀念形態(tài)到物質(zhì)實踐的過程，通過這一過程的信息收集和反饋，不斷地調(diào)節(jié)政策過程本身。政策價值觀對政策問題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確定、政策方案的選擇、政策的執(zhí)行和政策的評估都有著直接的影響。第二節(jié)政策研究中的價值分析一、公共政策價值分析的興起盡管倫理學(xué)是政策科學(xué)的一個重要的學(xué)科基礎(chǔ)，倫理分析構(gòu)成政策分析的一個基本方面，但是在政策科學(xué)或政策分析發(fā)展的相當(dāng)長時期，公共政策的倫理學(xué)分析或價值分析是被忽略或有意排除在外的。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來的政策分析這一學(xué)科的動力主要來自于運籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)，而這幾個學(xué)科特別抵制和反對作倫理推論或倫理分析。同時，政策分析的多學(xué)科的廣闊視野擴展了傳統(tǒng)的社會、行為和管理科學(xué)的邊界，從而引出了大量新的不熟悉的研究任務(wù)。這也使得政策分析學(xué)者不愿把這一學(xué)科的邊界超出對政策的原因與結(jié)果的科學(xué)研究或理性分析的范圍之外。大部分政策分析者（不管來自于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域還是來自于政治學(xué)領(lǐng)域）都堅持實證觀點或理性主義觀點。在20世紀(jì)70年代中后期出版的有影響的政策分析教科書或?qū)Ｖ疾扇∵@種態(tài)度。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入門》（1975）一書中主張，政策分析“應(yīng)該把重點放在預(yù)測的差異上，而不是放在價值的差異上”。安德森的《公共政策制定》（1975）、托馬斯·戴伊的《理解公共政策》（1978）和韋達夫斯基的《向權(quán)力講真理：政策分析的藝術(shù)和技巧》（1979）都認(rèn)為，科學(xué)的解釋和預(yù)測是政策分析的合理目標(biāo)，而政策倡導(dǎo)和其他形式的價值判斷、規(guī)定和命令則不是。那時的政策分析者往往受邏輯實證主義的影響，反對將價值分析作為政策分析方法的一個基本組成部分。他們堅持邏輯實證主義的事實與價值分開的觀點，主張政策分析的“價值中立性”，認(rèn)為價值分析勢必影響政策分析的科學(xué)性，政策分析應(yīng)把重點放在對事實的分析和對事物發(fā)展的預(yù)測上，而不應(yīng)放在主觀價值的分析上。政策分析應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分事實與價值，政策分析完全是處理“是”的問題，而不是處理“應(yīng)該”的問題。其實，邏輯實證主義之后的科學(xué)哲學(xué)尤其是歷史主義學(xué)派已經(jīng)證明了實證主義哲學(xué)的“價值中立性”（事實與價值嚴(yán)格區(qū)分）觀點的錯誤。運用“觀察滲透理論”，可以證明價值觀對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)、理論檢驗、發(fā)展和評價、理論選擇等都有著重要作用。在政策分析領(lǐng)域，純粹的“客觀的”事實分析或行為研究是不存在的。事實分析或行為研究在許多方面都涉及價值觀或價值判斷：（1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問題。系統(tǒng)的確定反映了人們和集體的愛好（價值觀），而當(dāng)問題出現(xiàn)時其中固有的價值觀念又和選擇什么樣的系統(tǒng)有關(guān)。（2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀，因為每一種這樣的選擇，都意味著對許多其他選擇的直接或間接的拒絕。（3）在對自身的目標(biāo)進行行為研究時，價值觀與這種研究的整個前提關(guān)系極大；在人類組織系統(tǒng)中和進行分析的人當(dāng)中，傾向于用他們的整套價值觀來確認(rèn)事實的性質(zhì)。20世紀(jì)70年代末80年代初以來，公共政策的倫理學(xué)方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)（行政倫理學(xué)）逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個相對獨立的研究領(lǐng)域。80、90年代以來，涌現(xiàn)出大量的關(guān)于這一領(lǐng)域的著作，但這些著作往往被看作是“雜亂無章的”，關(guān)于公共政策的倫理學(xué)分析也沒有得到一個公認(rèn)的界定。二、什么是價值分析價值分析在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”；它要回答的問題包括：“因為什么？為了什么目的？為誰？許諾什么？多大風(fēng)險？應(yīng)優(yōu)先考慮什么？”等等。價值研究通過價值的確認(rèn)與分析而直接面對價值問題；它的假定前提是在人類系統(tǒng)中價值觀是所有行為的主要決定因素。價值分析要回答以下一些問題:（１）為了什么目的？（2）多大風(fēng)險？（3）應(yīng)優(yōu)先考慮什么？在政策分析中，價值研究與行為研究及規(guī)范研究是怎樣的一種關(guān)系呢？價值分析構(gòu)成了政策分析研究的三個相互區(qū)分的范疇之一，而且價值研究在政策分析的三個范疇中處在核心地位。價值研究回答“喜好什么？”；而規(guī)范研究要解答“應(yīng)該是什么？”；行為研究要回答的問題是：什么事情？什么時候？什么程度？有多少？即對事物、事件、關(guān)系和相互作用等進行描述，前提是了解事物的本來面目。純行為研究是不涉及價值觀念的，或者說至少是試圖將事實與價值觀念區(qū)分開來，然后再在更大的價值觀念的范圍之內(nèi)考慮這些事實。事實上在人類系統(tǒng)中從來不能將事實和價值觀念截然分開。規(guī)范研究尋求的是通過確定和肯定為達到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。因為規(guī)范研究工作中要表明應(yīng)該如何，它具有一種內(nèi)在的理想主義成份。規(guī)范研究在三個方面與價值問題相聯(lián)系：首先，想取得某種結(jié)果，原因就在于對它們是喜好的（即覺得“好”）這就是一個價值判斷；其次，在選擇手段時要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，在規(guī)范研究中要假定受到未來政策影響的人和機構(gòu)，對所產(chǎn)生的結(jié)果不會面臨價值對抗。行為研究涉及的是在過去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”的問題；價值研究既涉及過去和現(xiàn)在，也涉及將來；而規(guī)范研究則涉及未來的期望。在整個研究過程中，這三個范疇的研究不能也不應(yīng)該各自孤立地進行。復(fù)雜的人類系統(tǒng)中的實際情況是，個人的、組織的偏好，對現(xiàn)存事物的觀察和對未來應(yīng)該如何的規(guī)定都混和在一起，系統(tǒng)分析必須對所有這些方面加以綜合。三、價值分析的標(biāo)準(zhǔn)與原則價值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評判標(biāo)準(zhǔn)來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實踐的人們以指導(dǎo)。因此，價值分析的內(nèi)容主要是提出并評價價值論點正確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。價值分析的中心問題是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明政策行為的正確、有益或公正。1．價值評價標(biāo)準(zhǔn)的類型（１）義務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)。斷言某些政策行為之所以是正確的，是因為在本質(zhì)上符合某一傳統(tǒng)原則。例如，在市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，這是市場經(jīng)濟的基本原則，是正確的，因此無需進一步證實；有些義務(wù)論理論是實質(zhì)性的，因為它們的論點是正確行為（如誠實、負責(zé)、公正）的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行為本身可自我確認(rèn)的特點，從而無需進一步證實，例如，政府要承擔(dān)公共責(zé)任原則；有的義務(wù)論主張正確的行為，存在于行為能遵循的一些規(guī)則或原則相互之間有著邏輯的必然關(guān)系，比如，政府的遵守諾言、對公眾的責(zé)任與法律程序的公正及政權(quán)的正當(dāng)性是密切相關(guān)的。（２）目的論標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為某些行為之所以正確，是因為它們導(dǎo)致了好的或有價值的結(jié)果，即根據(jù)行為后果的效益來評價行為。一種主要的目的論理論是功利主義的，傳統(tǒng)功利主義認(rèn)為，正確的政策行為是那些增進普遍利益的行為。新功利主義者認(rèn)為正確的政策行為是基于最大限度增加社會凈收益的準(zhǔn)則。目的論與義務(wù)論最顯著的區(qū)別，如登哈特所說，目的論“旨在把行為的結(jié)果作為判斷行為對錯的決定性因素”，而義務(wù)論則“旨在制定引導(dǎo)倫理行為的普遍規(guī)則和為制定政策提供合理的理由?！倍遥斑@兩種理解道德次序的途徑是非常重要的，因為一個人思考道德次序的方式就決定了倫理對于他的意義以及他如何對行為作出判斷?！盋harlesGarofalo,DeanGeuras,EthicsinThePublicService.Washington:GeorgetownUniversityPress,1999,pp.82－83.當(dāng)然，目的論和義務(wù)論的界限也并非我們所想象的那樣“涇渭分明”。有如拉爾斐·錢德勒（RalphChandler）和杰拉德·龐斯（GeraldPops）所指出的：在討論義務(wù)論的時候不可能不討論倫理這塊硬幣的另一面。義務(wù)論和目的論是一種相互的妥協(xié)，在實踐中，我們通常將兩者結(jié)合起來。（３）本質(zhì)論標(biāo)準(zhǔn)——根據(jù)政策行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價值來評價政策行為，就是把良好或價值作為正確的標(biāo)準(zhǔn)；本質(zhì)論把注意力集中在感受快樂、運用能力、完成自我實現(xiàn)或?qū)徝赖膬?nèi)在價值上。本質(zhì)論普遍認(rèn)為，一種價值是人類在政治、法律、經(jīng)濟、科學(xué)、藝術(shù)、宗教、道德和習(xí)俗領(lǐng)域中進行評價時所感興趣的任何東西。比如科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、追求三位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展等。本質(zhì)論的前提也構(gòu)成了有關(guān)政策分析方法論的基礎(chǔ)：追求目標(biāo)所得到的滿足至少與實現(xiàn)目標(biāo)所得到的滿足相等。本質(zhì)論屬于一種混合的或綜合的類型，它沒有提出正式的或?qū)嵸|(zhì)的具體義務(wù)準(zhǔn)繩，所以不是義務(wù)論的；它沒有提出具體的功利主義的準(zhǔn)繩，所以也不是目的論的。（4）品德論（Character-BasedTheories）。也被稱作道德倫理理論。行動中蘊涵的道德是由行動實施中的個性特點所決定的。這種理論把道德觀念看作是主要的，而決非為行動找到一個“良好”的視角，或是責(zé)任，法律或為行動提供理性思考作為原則。例如，我們認(rèn)為，縱容盜竊是錯誤的，因為這是對他人財產(chǎn)和人身的自私的蔑視。同樣的，品德論者認(rèn)為“人，而不是行為，是價值評估的目標(biāo)。”他們同意向窮人捐贈大量錢財，是因為這一舉動表明了一種“仁慈的本性?！?．價值評價的一般原則雖然不同的政策環(huán)境和政策問題有不同的價值評價標(biāo)準(zhǔn)，而不同的價值評價標(biāo)準(zhǔn)又可能堅持不同的原則。但是，還是有某些一般性、共同性原則的。主要有：參見劉家順、王永青．政策科學(xué)研究（第2卷）．北京：人民出版社，2000：84－85頁．（1）合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。人們按自身需要進行價值選擇時最困難的是如何使主體需要的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。（2）社會選擇與個人選擇的統(tǒng)一。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。協(xié)調(diào)不同人的需要與利益，就要協(xié)調(diào)社會需要與個人需要的關(guān)系。因為社會需要或價值，與個人需要或價值，會處于矛盾狀態(tài)，只講任何一方都是片面的。（3）兼顧與急需的統(tǒng)一。任何選擇，不是無重點的。對于那些多數(shù)人溫飽尚未解決的貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣恼邇r值取向首先是脫貧，而對那些溫飽早已解決的地區(qū)，其政策價值取向卻是大步奔小康。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點，兼顧一般是必須堅持的。（4）擇優(yōu)與代價的統(tǒng)一。價值的選擇總是要付出代價的，只要選擇，就要擇優(yōu)。政府在政策制定中，把握代價與擇優(yōu)的度是困難的。三峽工程上馬，有反對也有擁護，各自持有不同的價值觀點。國家之所以對其進行一再論證，就是分析擇優(yōu)與代價的結(jié)合的度，看付出的代價是否值得，如何以最小的投入獲得最大的收益。在不同類的價值中權(quán)衡擇優(yōu)與代價的統(tǒng)一是很困難的。在政策分析中，既要遵循一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，也要具體問題具體分析。不同的評價標(biāo)準(zhǔn)會帶來不同的思維方式，也要求我們尋求不同的評估依據(jù)路徑，選擇不一樣的政策方案。3．價值評價標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題評價標(biāo)準(zhǔn)在政策分析中是不可缺少的，但也要看到各種標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性。（1）確立標(biāo)準(zhǔn)的必要性?！皼]有規(guī)矩不成方圓”，價值標(biāo)準(zhǔn)使觀念形態(tài)的政策理論成為可操作的，從而為政策過程帶來秩序。價值標(biāo)準(zhǔn)的建立就是為了克服和避免政策行為中的任意性，從而減少沖突、減少失誤，提高效率。因此標(biāo)準(zhǔn)必須明確、易于判斷、難于被人們?nèi)我饨忉?。一個健全的標(biāo)準(zhǔn)保證的是更大概率上的合理。（2）標(biāo)準(zhǔn)的局限性。大概不會有人否認(rèn)政策評價中標(biāo)準(zhǔn)的必要性，但是對于標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性問題，也必須有充分的認(rèn)識。任何標(biāo)準(zhǔn)大多是兩難中的產(chǎn)物，任何標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定都不可能十全十美，比如說我們中國的宏觀經(jīng)濟政策中就面臨著一系列的兩難選擇，任何選擇都意味著要做出一些犧牲，是權(quán)衡諸害取其輕。（3）價值評價標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題。既然標(biāo)準(zhǔn)并不能窮盡一切方面，那么就牽涉到一個問題，追求價值評價標(biāo)準(zhǔn)的一致性有無必要？對于功能各異的價值分析判斷，必須具體分析。另外，評價標(biāo)準(zhǔn)具有歷史性，不同時代的人對于事物的評價標(biāo)準(zhǔn)可能是不一樣的，某種生活方式，甚至某種生產(chǎn)方式，對這一代人是重要的，很可能對另一代人并不重要。四、價值分析的方法1．規(guī)范性和經(jīng)驗性探索麥克雷在《社會科學(xué)的社會功能》（1976）這一著作中詳述了一種價值分析的方法論。這種方法的一個中心概念是“價值假說”概念，這些假說就是政策行為的正確、良好或價值的規(guī)范假設(shè)體系。他提出了關(guān)于研究相互對立的價值假說的三個原則：第一，詳述價值假設(shè)。由兩個以上倡議者提出的倫理假說體系應(yīng)預(yù)先書面詳述?！斑@種詳述是為了維護‘明晰’的準(zhǔn)則可能包括按不同于其他常用方式來表明的定義，對文中突出的原理所作論述，以及邏輯或數(shù)學(xué)符號?！钡诙?，應(yīng)用通用的評定標(biāo)準(zhǔn)。相互對立的倫理假說體系的建議者應(yīng)采用通用標(biāo)準(zhǔn)評定規(guī)范爭論。通用的評定標(biāo)準(zhǔn)包括普遍性（應(yīng)用的范圍）、內(nèi)部一致性（一個倫理假說體系內(nèi)部沒有矛盾）、外部一致性（一個倫理假說體系同其他對于正當(dāng)?shù)赖滦袨榈男拍钪g沒有矛盾）?！邦A(yù)料一個按此規(guī)定的內(nèi)部一致倫理體系不會同它的倡議者們的全部具體的道德信念相一致；上述程序的目的是檢驗體系是否必須修改，或具體的信念是否必須排除以作為進一步辯論的基礎(chǔ)”。第三，評定情節(jié)恰當(dāng)程度。相互對立的倫理假說體系的倡議者應(yīng)提出各種旨在從對立的論點中引出矛盾的“沖突情節(jié)”?！袄^每次這種擺出沖突情節(jié)的機會之后，處于鑒定中的倫理體系的倡議者須決定他是否希望改變其倫理體系或作出其體系所規(guī)定的抉擇”。比如，如何看待公平和效率這對公共政策的基本價值目標(biāo)呢？公平是從屬于價值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內(nèi)，兩者都作公共政策的兩種不同的價值目標(biāo)，其關(guān)系一直史學(xué)界討論的熱點問題之一。效率原則是現(xiàn)代公共行政的一項原則，他要求行政主體在公共政策行為的過程中，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟、有效的方式，以盡可能少的“投入”獲取盡可能大的“功效”。而公平作為現(xiàn)代公共行為的基本價值目標(biāo)，要求公共政策行為體現(xiàn)公平的結(jié)果，盡可能滿足社會主體（公眾）的公平需求，恰當(dāng)?shù)倪\用公平原則，統(tǒng)籌短期和長期利益，微觀與宏觀等因素，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張，平衡與之相關(guān)的利益沖突。只有這樣才能使公共政策帶來良好的行政效應(yīng)。這實際上意味著行政管理者（包括公共行政主體—）不能是價值中立的，他們應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起實現(xiàn)社會公平的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把出色的行政管理與社會公平作為一種新的公共行為的基本原理。應(yīng)履行的必要職責(zé)和應(yīng)遵循的社會準(zhǔn)則，同時社會公平這一社會準(zhǔn)則本身又賦予新的公共行為的新的使命，即它有責(zé)任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會公平的公共政策與影響實現(xiàn)社會公平目標(biāo)的政府行政管理體制。公平效率兩者緊密相關(guān)，融洽一致，相輔相成。一方面，如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會進行有效的管理，社會將進入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的巨大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。相反，經(jīng)濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現(xiàn)。因此可以說，經(jīng)濟效率甚至是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一。另一方面，如果公共政策中貫徹的公平理念，則可以博得公眾的信任、支持、配合，從而提高政府的威信，取得良好的行政效應(yīng)。新公共行政學(xué)派的另一位著名的學(xué)者沃爾多則認(rèn)為，作為政府最主要的活動，公共政策不僅需要解決復(fù)雜多變的公共問題，而且還應(yīng)當(dāng)正確引導(dǎo)人民邁向善的生活。而什么是善的生活呢？沃爾多認(rèn)為，善的生活應(yīng)該包括物質(zhì)生活、和平、自由與平等。都是化等價值的滿足。因此，從一定意義來說，公平理念雖然會給公共政策行為造成一些障礙，看一來似乎能影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但實際上，公平價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關(guān)系，減少行政主體與公眾之間的摩擦的一面，有助于實現(xiàn)行政效率的最大化。公平與效率的統(tǒng)一只是相對的，兩者之間的沖突仍不可避免。盡管高效率的行政活動具有穩(wěn)定社會經(jīng)濟的作用，并能克服官僚主義“拖拉扯皮”的弊端。但是如果公共政策片面追求效率，則往往會侵犯社會公眾的合法權(quán)益。因此，行政主體進行決策時，必須做出權(quán)衡，在公平與效率的價值上不能千篇一律，而應(yīng)該根據(jù)公共政策特有的背景、情勢以及輕重緩急來定奪。一個國家公共行政價值目標(biāo)選擇在其國家經(jīng)濟落后或者當(dāng)公共政策對公眾權(quán)益影響較小時，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”；而當(dāng)國家經(jīng)濟發(fā)達成為公共政策對公眾權(quán)益影響較大時，則應(yīng)當(dāng)以公平為主，兼顧效率。通常認(rèn)為，現(xiàn)代公共政策所追求的公平應(yīng)當(dāng)是達到效率目標(biāo)的公平，現(xiàn)代公共政策所追求的效率應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)社會公平的效率。林志鵬．公共政策的公平價值選擇及其實現(xiàn)．行政論壇，2001年7月，第22－23頁．２．元倫理的研究方法元倫理觀的提問方式是：什么（元倫理觀）準(zhǔn)繩能保證選用來證明政策行為正確、有益或公正的有關(guān)論斷正確的標(biāo)準(zhǔn)是合理的？在政策研究中，價值分析有時是以帕累托最優(yōu)性之類的評斷準(zhǔn)繩為基礎(chǔ)的。所謂帕累托最優(yōu)性就是：如果至少有一人境況改善而無一人處境更壞，那么這種社會狀態(tài)就比另一種好。元倫理理論可能揭示出使我們對自己原來的評價產(chǎn)生懷疑的一些基本假定。政策分析中元倫理理論的作用是回答關(guān)于規(guī)范性倫理主張本身的問題：我們能否確定規(guī)范性倫理主張的正確或謬誤？3．價值分析常用的方法與技術(shù)在政策研究中，價值分析的方法及技術(shù)是：對各種價值表征（基本信念、系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、獎懲、目標(biāo)、系統(tǒng)意向、領(lǐng)導(dǎo)和管理風(fēng)格、出臺政策及未出臺政策等等）加以分析；對作為規(guī)范性的價值系統(tǒng)即社會政治意識形態(tài)進行分析；決策分析；預(yù)算分析；面談；利用德爾斐法進行調(diào)查；識別出目標(biāo)個人或團體的價值觀的基本含義和范圍等。價值分析中著重研究的特殊的東西包括：政策的價值含義、系統(tǒng)中價值的一致性、絕對價值和相對價值、明確價值觀的可行性的限制、價值組合、價值觀的加強和改變以及進一步假定的價值內(nèi)容。五、價值分析的難點問題政策研究中的價值分析是一項復(fù)雜的工作，在方法論上的困難主要有：1．“合理”問題一元論通常要求保持價值中立，多元論則從揭露價值沖突出發(fā)，強調(diào)價值的多元化和價值中立的空想性，但多數(shù)又難免陷入不可知論。多元論認(rèn)為，不存在一元真理，價值認(rèn)識的目的是價值真理。但在價值認(rèn)識未被確認(rèn)為價值真理以前，說某種價值認(rèn)識具有合理性仍不失為一種可取的說法。2．“價值中立”問題價值中立是人們用來防止價值認(rèn)識影響事實認(rèn)識的一種一相情愿或權(quán)宜之計。當(dāng)我們確定了價值事實的范疇之后，是什么價值就是什么價值，不存在中立與否的問題。符合價值事實的認(rèn)識，不中立也是正確的。在認(rèn)識論意義上，同樣存在著兩個相反的命題：社會科學(xué)是關(guān)于事實的科學(xué)，因而存在著“價值中立”的判斷；政策問題往往與人們的利益相關(guān)，所以人們通常用價值標(biāo)準(zhǔn)而不是科學(xué)事實去評判它。事實判斷和價值評價的關(guān)系問題，是政策研究中一個非常復(fù)雜而又基本的問題。3．“價值沖突”問題這是由于價值體系不同所導(dǎo)致的不同主體之間的關(guān)系。具體表現(xiàn)為兩難抉擇和悲劇性抉擇。兩難選擇是當(dāng)代公共政策過程中極為普遍的限制。它是指在同一時間、同一政策問題上，兩種幾乎同等重要的價值需要發(fā)生直接的沖撞，政策選擇因此出現(xiàn)困境的情形。悲劇性選擇是一種更為復(fù)雜和艱難的抉擇。涉及多種價值觀和行為趨向的抉擇，它是指必須在不可選擇的對象中做出選擇，記載對本身具有絕對重要的意義的價值觀和政策目標(biāo)中排列出先后次序和相對重要性。悲劇性抉擇源自當(dāng)代社會嚴(yán)重的價值矛盾和利益對抗，由于社會缺乏占主導(dǎo)地位的公眾普遍認(rèn)同的和尊重的價值觀、共同目標(biāo)和行為準(zhǔn)則，公共政策事實上經(jīng)常陷入決策的沼澤，使得政府也表現(xiàn)出猶豫不決。張國慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論．北京：北京大學(xué)出版社，1997：352－353頁．政策研究中的價值分析是決策者實現(xiàn)決策功能的前提和基礎(chǔ)，是決策者政治人格的核心部分。因此，公共政策及政策決策者本身的倫理規(guī)范和價值取向是把握價值分析的科學(xué)性和公正性的決定因素。政府或政策決策者是利益的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正。公正的核心就是處理好自我利益與公共利益的關(guān)系。公正的政策決策者必須把個人利益（包括政府利益和政策決策者個人利益）納入更高和更廣的公共利益中。政策價值選擇在本質(zhì)上，應(yīng)該是政策主體目的性與客體規(guī)律性的統(tǒng)一；政策選擇要體現(xiàn)公共利益，協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；選擇應(yīng)該是合目的性與和規(guī)律性的統(tǒng)一的過程。第三節(jié)政策分析的職業(yè)倫理政策研究的倫理規(guī)范是一個復(fù)雜的問題，包括政策決策者的行為標(biāo)準(zhǔn)、政策研究者的職業(yè)道德要求、政策執(zhí)行者的道德規(guī)范等。政策研究的職業(yè)倫理具有多層面的綜合的內(nèi)容，包括決策者和研究者個人的道德品質(zhì)，如公正、誠實、正直等；也包括決策者和研究者的職業(yè)行為規(guī)范，如權(quán)力、義務(wù)、職責(zé)、程序等。更為重要的是政策決策者和研究者要有科學(xué)的政策價值觀。一、政策分析職業(yè)倫理的特殊性政策分析的職業(yè)倫理是一種特殊的職業(yè)倫理。它涉及公共責(zé)任和廣大民眾利益的實現(xiàn)問題，具有多層面的綜合內(nèi)容。庫珀將責(zé)任概念視為行政倫理學(xué)的中心問題。他說，當(dāng)我們遇到應(yīng)該做什么的問題時，需要在行政角色中界定我們的責(zé)任，其中有兩種責(zé)任：客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?？陀^責(zé)任產(chǎn)生于法律、組織和社會對我們行政者角色的需要，而主觀責(zé)任基于一種信仰、價值和癖好組成的內(nèi)在驅(qū)動來指導(dǎo)我們?nèi)绾稳プ觥美]卡爾·[美]卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社，2002：第26－27頁．而要解決這種倫理困境，就不僅要求改革外部控制資源（法律、組織制度和規(guī)章等），還要求行政人員個體積極運用自己的倫理自主性，抵制不道德的組織和組織的上級的不負責(zé)任行為，而這種倫理自主性的獲得需要通過行政人員本身有意識地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源（個人價值觀、信仰等）。[美]特里·L·庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第4版）．中國人民大學(xué)出版社，2000：148－149頁．這種內(nèi)部控制資源也就是我們所要探討的政策分析的職業(yè)倫理，是政策分析者在政策研究和決策中運用內(nèi)心信念和是非、真假、善惡標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)識和判斷。然而，它并不直接和簡單地批評對錯、是非或者得出結(jié)論，而旨在提高政策分析者的思想深度和處理復(fù)雜問題的能力。參見張鵬．公務(wù)員職業(yè)道德倫理探析．廣東行政學(xué)院學(xué)報2001（4）．參見張鵬．公務(wù)員職業(yè)道德倫理探析．廣東行政學(xué)院學(xué)報2001（4）．一般來說，內(nèi)化在政策分析者心中的職業(yè)倫理總是能在政策研究和決策過程中起作用的，尤其在不規(guī)范的外部控制起著實際作用的時候，它們能防止政策分析者在面對具體問題時，只采用某一種片面的處理方法。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面，但他們并不是在恣意妄為，而是在適當(dāng)?shù)膬r值系統(tǒng)的指導(dǎo)下從事活動。然而，庫珀認(rèn)為內(nèi)部控制也不是完全可靠的。如果政策分析者將他的價值觀運用于進行具體問題的決策時，我們不能保證他不會以滿足自我利益的方式行事。因為價值觀本質(zhì)上是私密的、隱藏在觀點背后的，所以公眾就不能審查主宰政策分析者的價值觀。我們無法輕而易舉地斷定政策分析者在受雇時是贊成職業(yè)價值觀，還是贊成個人價值觀。因此，許多政策研究者和決策者就提出了如何運用各種概念來指導(dǎo)倫理決策這一問題。他們認(rèn)為遵循一套規(guī)范和指導(dǎo)很有幫助，但是答案并不那么簡單。通格（R·Tong）認(rèn)為，一個針對政策領(lǐng)域的共同的倫理理論不大可能出現(xiàn)，更不用說一套倫理規(guī)范。我們傾向于認(rèn)為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個不斷發(fā)展的過程。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來自于不同的專業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。陳振明．政策分析的職業(yè)化．嶺南學(xué)刊1995（3）．通格認(rèn)為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實踐一套自己承擔(dān)的道德理想。還有一些學(xué)者認(rèn)為，目前與其等待完善的職業(yè)倫理規(guī)范的出現(xiàn)，倒不如探討政策分析的精神氣質(zhì)（ethos）。[美]卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社2002：31－32頁．盡管如此，在實踐中，許多領(lǐng)域都形成了職業(yè)倫理規(guī)范、原則陳述或指導(dǎo)，包括美國公共行政協(xié)會、國際城市管理學(xué)會等。由于相對年輕，公共政策分析和管理協(xié)會正在形成職業(yè)倫理規(guī)范。然而，這些規(guī)范多數(shù)是組織對認(rèn)為合理、恰當(dāng)?shù)男袨椴扇」倭攀降年愂觯?，被實踐者解釋得各式各樣，在規(guī)范和實踐之間、實踐者和學(xué)者的信仰之間還存在很大差距。它們所反映的內(nèi)容的確很高尚，卻總是太寬泛且趨于抽象的理論原則。這種正規(guī)的職業(yè)道德規(guī)范的確也起了作用，但如果沒有經(jīng)常性的決策等其他技術(shù)的支持，它們對于達到理想的行為將是無所助益的。它們也沒有對自己讀者——從事職業(yè)實務(wù)的人產(chǎn)生影響。它們極少深入道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在內(nèi)心深處道德品行才得以形成、行為的完整性才得以完善。這樣的職業(yè)道德規(guī)范對于澄清行為準(zhǔn)則的最低標(biāo)準(zhǔn)起到必要的作用，這與法律之于大型社會的作用十分相似，但它們?nèi)匀粚儆谕獠繌娂拥目刂?。二、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點西方學(xué)者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。著名學(xué)者羅爾斯在其名著《正義論》（Theoryofjustice）中指出，任何社會應(yīng)該使所有社會關(guān)系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（Equity）而非平等（Equality）來加以評斷。他認(rèn)為，人的能力或成就并非生而平等，一個正義社會是無論其公民在社會次序中所處的地位為何他所擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)與責(zé)任都是公平的。而在公共政策制定中，公平又是如何決定的？羅爾斯認(rèn)為政策制定者必須做兩件事：（1）政策制定者必須對他所占據(jù)的職位保持漠視的狀態(tài)；（2）當(dāng)他設(shè)計一項政策，必然使其職位得到某些好處，但一個正義的政策最好僅為個人帶來最少的利益或成本，且可以為社會大眾所接受。通格在《倫理學(xué)和政策分析：責(zé)任問題》一文中，談到分析家們正學(xué)習(xí)著雇用他們的機構(gòu)的外部性物品和吸引他們的實踐中的內(nèi)部性物品之間尋找平衡；及在權(quán)利、權(quán)威、金錢和盡可能做最好工作的滿足感之間尋求平衡。她建議分析家問自己如下問題：我向顧客提供建議是因為它反映現(xiàn)實還是因為他或她想聽？我運用某一方法論是因為它被我所在組織的當(dāng)權(quán)者接受還是因為它能提供最準(zhǔn)確的結(jié)果？我使顧客信任是因為這樣做能升職嗎？對我而言出人頭地比盡可能作好本職工作更重要嗎？韋默爾（Wermer）和維寧（Vining）建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價值：“分析上的誠實、對顧客負責(zé)以及對其個人有關(guān)美好社會觀念的堅持。”他們指出這些價值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術(shù)人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。他們主張發(fā)揚政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實踐者，我們應(yīng)該明確認(rèn)識到我們有義務(wù)維護他人的基本權(quán)利，支持我們憲法中的民主程序，促進分析和個人誠實。這些價值應(yīng)在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責(zé)。盡管如此，我們應(yīng)該對顧客選擇解決不同價值間沖突的方式表示理解，而且我們應(yīng)該對我們分析的預(yù)測能力保持一種現(xiàn)實的謙虛態(tài)度?！盵美]卡爾[美]卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社2002：29頁．三、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容1．道德品質(zhì)要求“面對權(quán)貴，直言不諱”（Speakingtruthtopower）AaronWildavsky,SpeakingTruthtoPower:TheArtandCraftofPolicyAnalysis.NewBrunswick:TransactionPublishers,1993.可以說是政策分析者具有公正和勇氣品質(zhì)的表現(xiàn)之一，一直以來是公眾對政策分析者的理想要求。如上所述，道德的考量是構(gòu)成政策研究和決策的重要成分，政策分析者應(yīng)該關(guān)心的是何者應(yīng)該被做以及如何讓事情更好而非更糟。那么，政策分析者到底應(yīng)符合哪些道德呢？AaronWildavsky,SpeakingTruthtoPower:TheArtandCraftofPolicyAnalysis.NewBrunswick:TransactionPublishers,1993.陳正隆著．政策分析家角色類型之探討——兼論我們需要何種政策分析家．公共行政學(xué)報1999（3）．而所謂的道德品質(zhì)，指的是在一定的社會中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會、人與人（包括自身）關(guān)系中的行為準(zhǔn)則，以及在實際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)。政策決策者和研究者既要具備社會成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。而職業(yè)道德實質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任是指決策者和研究者必須對國家權(quán)力主體負責(zé)，必須通過自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益。對國民負責(zé)，從國民的利益著想，實質(zhì)就是“公仆責(zé)任”。實現(xiàn)目的性與責(zé)任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的道德品質(zhì)，二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力。（1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。政府或政策決策者是利益的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正，做到完全的公正需要博識和徹底的無私；決策者總要根據(jù)不完整的信息和不自覺的對自我利益（包括政府利益和決策者個人處利益）的考慮來做出決策。因此，公正的核心就是理好自我利益與公共利益的關(guān)系，公正的政策研究者和決策者必須把個人利益納入更高的和更廣的公共利益之中。（2）勇氣（一視同仁，堅持原則）。在政治生活中的勇氣有許多種形式，其中重要的一項就是在事業(yè)中堅持原則，研究者和決策者需要勇氣以保證做到一視同仁。在決策過程中，在許多問題上，特別是在那些涉及社會中不同集團之間利益分配的問題上，人們的各種特殊利益之間往往是相互沖突的。在這種情況下，決策者和研究者是根據(jù)利益集團與自己關(guān)系的遠近親疏來決策呢？還是根據(jù)利益集團的壓力大小來取舍呢？這就取決于決策者和研究者是否有勇氣，是否能夠堅持原則，原則指的是以現(xiàn)代化為方向的原則，提高生產(chǎn)力的原則，提高綜合國力的原則，提高人民物質(zhì)文化生活水平的原則。就是說決策者和研究者的決策要以這些原則作為取舍的尺度，要敢于抵制特殊主義的小圈子的壓力，這需要極大的勇氣和正直的氣概。（３）樂觀（堅定信心，勇于創(chuàng)新）。樂觀主義就是盡量看到事物的光明的一面，這種品質(zhì)可使人們在各種困難和矛盾的物事中不失去信心，它可以加強人們的行為的目的性而減少被動性。真正的樂觀主義是要認(rèn)識到冒險的價值，當(dāng)事物本身還是模糊的、不明朗的時候，就具有認(rèn)識到事物有可能向好的一方面發(fā)展的能力，并且敢于承擔(dān)風(fēng)險，敢于創(chuàng)新，以風(fēng)險為代價換得發(fā)展與創(chuàng)新的機會。2．行為選擇要求政策決策行為，主要體現(xiàn)在政策選擇的過程。選擇既是一種價值認(rèn)識活動，也是一種價值創(chuàng)造活動。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。（1）政策選擇必須具有實踐性。政策選擇作為政策主體的價值取向，必須通過政策目標(biāo)群體的實踐活動才能實現(xiàn)。政策主體要利用一定的可能性空間，按照自身的要求促使一定的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性。（2）政策選擇應(yīng)是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結(jié)合上。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動相聯(lián)系?？赡苄耘c現(xiàn)實性之間的關(guān)系，取決于決策者的目的與環(huán)境及過程的因果關(guān)系。因此，政策選擇應(yīng)具有社會性。這里的社會性所指的是，政策選擇活動不是純粹個體性的。盡管社會選擇活動總是通過個體來實現(xiàn)，但個體的選擇動機、能力和過程的各個環(huán)節(jié)以及結(jié)果都要受到各種社會因素的影響和整個社會環(huán)境的制約。就是說，決策者的選擇并不是隨心所欲的，而是受到多方面的限制的。一方面是物質(zhì)條件的限制；另方面是社會規(guī)范的控制，或者是傳統(tǒng)或習(xí)俗的限制。總之受制于一定的環(huán)境，是在既有的現(xiàn)實關(guān)系的基礎(chǔ)上進行選擇的。（3）政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。任何政策決策活動都是由一定的動機（需要、利益、目的）所驅(qū)動的。政策選擇的直接動力，首先是需要和利益。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。（4）政策選擇要協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。政策決策是在各種選擇的沖突中實現(xiàn)的，在多種選擇的矛盾中，必有一種體現(xiàn)主導(dǎo)性的選擇，這種主導(dǎo)性的選擇要能夠協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。（5）決策者及研究者的選擇要具有前瞻性。人的需要既受現(xiàn)有條件的限制，同時又要超越現(xiàn)有條件。例如，人們的經(jīng)濟需要，既產(chǎn)生于已有生產(chǎn)力的水平狀況，同時又提出在現(xiàn)有條件下可能實現(xiàn)的新的需要，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。決策者的選擇，應(yīng)該既立足于現(xiàn)在，又著眼于未來，要適應(yīng)環(huán)境的變化，要敢于創(chuàng)新。公共決策及其過程的問題要遠比表面上看上去復(fù)雜的多。事實上，把政府放在整個國家經(jīng)濟與社會關(guān)系當(dāng)中，我們就會發(fā)現(xiàn)，“最根本的問題并不在于政府本身，而在于一定社會經(jīng)濟條件下的各種利益集團的利益沖突以及它們之間力量平衡的狀態(tài)；而政策，不過是這種利益平衡的一個產(chǎn)物。一個較為明智的政府，也就是一個信息、知識較為完全的政府，說白了就是：第一知道當(dāng)前的問題根本上出在哪里，第二知道大勢所趨勢，知道解決問題的根本辦法，第三知道如何在當(dāng)前采取適當(dāng)?shù)姆绞揭徊揭徊降匮刂_的方向（不怕步子小，方向正確這一點最重要）將社會推向前進”。樊綱．漸進改革的政治經(jīng)濟學(xué)分析．上海：遠東出版社，1996：3頁．3．價值判斷要求（1）價值判斷要以事實為根據(jù)。價值與事實、價值判斷與事實判斷是內(nèi)在有機統(tǒng)一的，每一項決策都包含價值要素和事實要素；事實與價值的有機結(jié)合，是政策分析的基礎(chǔ)。政策決策者及研究者就是要把“是”與“應(yīng)該”有機地統(tǒng)一起來。政策過程中的價值判斷就是對事物、社會現(xiàn)象和人的行為等，在倫理意義上進行估量和預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上做出判斷、選擇和評價，用以影響政策主體的價值方向、行為決斷和價值追求。正是通過價值方針的確立、價值行為和目標(biāo)的選擇、運用價值尺度對價值現(xiàn)象進行鑒定和批評等，政策主體才真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實性。價值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。（2）價值判斷要以公共利益為重。政策是否具有權(quán)威性，是否具有規(guī)范和命令的功能，與政策決策者及研究者能否權(quán)威地協(xié)調(diào)各種利益和反映公眾利益的要求，有著非常密切的關(guān)系。從本質(zhì)上看，作為體現(xiàn)政府行為的公共政策