公共政策分析 課件 第6章政策制度；第7章政策執(zhí)行

第六章政策制定本章要點：●政策議程及其在政策制定過程中地位●建立政策議程的途徑●政策方案規(guī)劃的原則●政策方案規(guī)劃的程序●政策合法化及其作用●政策合法化的主體及其權(quán)限●政策合法化的過程或程序●具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗§1.政策議程

一、政策議程的種類政策制定是一個復雜的活動過程，它由一系列功能活動或環(huán)節(jié)所構(gòu)成，包含了議程設立、方案規(guī)劃和方案的合法化等功能活動環(huán)節(jié)或階段，而設立議程是政策制定過程中起始階段的功能活動。政策議程是指將政策問題提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。將一個政策問題提到政府機構(gòu)的議程之上是解決該問題的關(guān)鍵一步。政策議程實際上也就是政治組織，尤其是黨政機關(guān)確定政策問題的輕重緩急。政策議程的形成過程，也就是問題有望獲得解決的過程。

瓊斯在《公共政策研究導論》中從政策活動的功能方面將政策議程分為如下四類：

(1)為使問題得到積極的和嚴肅的研究和認可而提出的問題確認議程；

(2)能從確定問題進展到發(fā)現(xiàn)解決辦法的提案議程；

(3)協(xié)議或討價還價的議程，使提案得到支持并能積極和嚴肅地發(fā)展；

(4)持續(xù)議程，使問題得到持續(xù)的檢驗?？撇己蛺蹱柕聟^(qū)分了兩種基本的議程，即系統(tǒng)系程(或公眾議程)和政府系程(或正式議程)，這也是政策議程的兩個主要階段。二、建立政策議程的途徑下表是西方學者對建立政策議程途徑的概括：安德森(《公共決策》)科布和愛爾德(《美國政治中的參與：確定議程的動力學》)

瓊斯(《公共政策研究導論》)1.政治領(lǐng)導人2.危機／引人注目事件3.抗議活動4.大眾傳媒注意內(nèi)部：

1.自然大災難

2.人為事件

3.技術(shù)變革

4.民權(quán)抗議

5.工會罷工

6.生態(tài)變化

外部：

1.戰(zhàn)爭行為

2.武器技術(shù)革新

3.國際沖突

4.世界聯(lián)盟變化1.政治運動2.對大量人員造成威脅的事件3.大規(guī)模的宣傳4.個人的努力5.先前政策的應用

三、建立政策議程的策略

1.社會中部分團體或者個體主動，政府只是有限介入。不少團體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。一旦團體的利益受到威脅，他們就會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益。這會影響政府對此關(guān)注的程度，也會影響政府采取行動的方式。

2.政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會中的團體或個人只是有限介入。政府作為管理社會公共生活的權(quán)威，有更多的機會洞察民意，了解社會各方面的動態(tài)，更可能從社會的整體利益出發(fā)推動社會矛盾的解決。個人的介入活動，其能力總是十分有限的，甚至是很弱小的。

3.政府及社會團體與個人都主動介入。把社會公共問題變?yōu)檎邌栴}，列入議事日程，大多數(shù)情況下是政府與社會團體和私人共同作用的結(jié)果。

4.政府與私人、團體都不主動介入。這種類型從理論上說似乎是存在的，但在實踐中幾乎不多見。在確定議程中，還應注意時間與問題焦點的變化。一旦問題的焦點成為政府決策關(guān)注的問題，在經(jīng)過一段時間后，可能會發(fā)生變化。當新事件發(fā)生并改變了優(yōu)先順序時，某些問題焦點在政策制定者的眼中的地位就會改變；在公眾中也一樣。這說明了問題焦點隨時間變化的方式。§2.方案規(guī)劃

一、方案規(guī)劃的含義所謂方案規(guī)劃，指的是對政策問題的分析研究并提出相應的解決辦法或方案的活動過程，它包括問題界定、目標確立、方案設計、后果預測、方案抉擇五個環(huán)節(jié)。方案計劃有如下幾個特征：第一，方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題；第二，方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設計和方案擇優(yōu)；第三，方案規(guī)劃既是一種研究的活動，又是一種政治行為。

二、方案規(guī)劃的原則

1.信息完備原則。信息是方案規(guī)劃的基礎和依據(jù)。方案規(guī)劃實際上就是一個與政策有關(guān)的信息的輸入——處理(規(guī)劃方案)——輸出的過程。信息的搜集、加工和處理，貫穿于方案規(guī)劃的整個過程。政策的科學性是與信息的全面性、真實性成正比的。信息越全面、準確，方案規(guī)劃就越具有科學性。

2.系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。在方案規(guī)劃時，要從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，進行綜合的分析。要將整體利益與局部利益、內(nèi)部條件與外部條件、眼前利益與長遠利益、主要目標與次要目標相結(jié)合。要注意各項政策之間的相互聯(lián)系、相互影響、相互制約關(guān)系，從而使各項政策成為一個有機整體，相互支持，協(xié)調(diào)配套。

3.科學預測原則。所謂科學預測，就是在正確的理論指導下，按照科學的原則、程序和方法對未來情況進行估計的活動。方案規(guī)劃中只有運用科學預測，對于未來條件變化、方案執(zhí)行結(jié)果及其影響等方面進行預測分析，才有可能制定出正確的政策，避免政策失誤。

4.現(xiàn)實可行原則。政策總是要付諸實施的，要實施就得具備實施的現(xiàn)實條件，即具有可行性。而政策問題的決策，包含了諸多復雜的因素，只有通過綜合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的結(jié)論。

5.民主參與原則。方案規(guī)劃中的民主原則首先就體現(xiàn)在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最終使群眾獲得利益。其次要求政策能保障人民在國家政治、經(jīng)濟、文化生活等各個領(lǐng)域中，享有同等的權(quán)利和利益分配；再次是要重視發(fā)揮專家智囊團的作用。

6.穩(wěn)定可調(diào)原則。政策既要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，考慮與原有政策的銜接或過渡，避免朝令夕改，大起大落；又必須隨環(huán)境的變化而做出相應的調(diào)整與變動，在方案規(guī)劃時要從長遠出發(fā)，給政策留有余地，并準備好應變措施。三、方案規(guī)劃的程序從程序上講，方案規(guī)劃包含問題界定、目標確立、方案設計、后果預測和方案比較與抉擇五個相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的階段或環(huán)節(jié)（這將在政策分析的程序中加以討論）?！?.政策合法化

一、政策合法化的概念與作用所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。這可以從如下幾個方面來把握：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化過程；第二，政策合法化是有目的的活動；第三，政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動；第四，政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。政策合法化在政策過程中占有舉足輕重的地位，它在實踐上具有重要意義：（１）政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提；（２）政策合法化是決策民主化、科學化和法制化的具體體現(xiàn)；（３）政策合法化是依法治國的需要。二、政策合法化的主體及其權(quán)限政策合法化的主體是依法有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機關(guān)。合法化主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性兩個顯著的特征。所謂宏觀上的廣泛性，是指從總體上看，政策合法化的主體是相當廣泛的；有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機關(guān)，都可以成為政策合法化的主體。所謂微觀上的特定性是指每一項政策方案的合法化主體都是特定的。法律針對不同的國家機關(guān)規(guī)定了不同的職權(quán)，政策合法化的主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應的政策方案合法化。超越法定權(quán)限，就不能制定和頒布政策。主體在政策合法化過程中應注意的權(quán)限問題:（１）主體要有合法依據(jù)；（２）注意政策所及事項、地域、措施和手段等的職權(quán)限制；（３）注意滯后法律的效力問題。三、政策合法化的過程或程序

1.政策合法化的程序。指的是政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。從理論上說，政策規(guī)劃階段結(jié)束后才進入合法化過程。實際上，合法化過程往往又包含有政策規(guī)劃的行為性質(zhì)。不同的政策方案，不同的合法化主體，往往導致不同的合法化程序。

2.政策合法化程序的相對性。政策合法化的程序，應該說是從政策規(guī)劃的終點——方案選優(yōu)或者說是政策方案的最終決定后開始的。政策合法化過程并不簡單地表現(xiàn)為通過與頒布政策。通過政策，就意味著先要討論、審查政策方案，而這又往往導致對政策方案的某些內(nèi)容進行修改以取得較多的贊同意見或決策者的滿意。這么一來，政策規(guī)劃階段所說的對政策方案的“最終決定”，似乎又從政策規(guī)劃階段開始。

3.行政機關(guān)的政策合法化過程。政策合法化過程是與政策決策的領(lǐng)導體制緊密相聯(lián)的。領(lǐng)導體制的不同往往導致政策合法化過程的不同。我國的行政首長負責制是建立在民主集中制基礎上的。在政策決策的過程中，這一點體現(xiàn)得尤為明顯。在行政首長對政策方案的決定、簽署之前，有些做法或制度，如政府法制工作機構(gòu)對政策方案的審查，特別是重大問題必須經(jīng)常務會議或全體會議討論決定的法定制度，是與行政機關(guān)的政策合法化過程密切相關(guān)的。根據(jù)政策合法化程序的相對性原理，我們可以把這些做法或制度也看作是我國行政機關(guān)的政策合法化過程。

4.立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)的政策合法化過程。議會、國會、人民代表大會等，因其主要職權(quán)是立法，所以人們往往把它們看作立法機關(guān)的同義語。研究立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)的政策合法化過程，不能局限于立法過程甚至中央立法機關(guān)或最高國家權(quán)力機關(guān)的立法過程。立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)的政策合法化程序，當然不可能完全一致，但基本上包括提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布政策等環(huán)節(jié)。四、政策法律化

1.政策法律化概念。政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體說，是指享有立法權(quán)的國家機關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。它實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。政策法律化的過程就是立法的過程，其程序也就是立法的程序。

2.政策法律化的主體。政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國家機關(guān)，即享有立法權(quán)的國家機關(guān)。在三權(quán)分立國家中，傳統(tǒng)上國家立法權(quán)只能由議會行使，政府沒有立法的權(quán)力?，F(xiàn)代國家的政府有擴增立法權(quán)的趨勢。我國過去實行的基本上是一種高度中央集權(quán)的立法體制。１９８２年憲法頒布后，立法體制也取得突破性發(fā)展，行政機關(guān)被賦予明確的立法權(quán)，地方立法權(quán)也不斷得到發(fā)展。

3.政策法律化的條件。政策法律化并不是所有政策都轉(zhuǎn)化為法律。只有具備如下兩個條件的政策才轉(zhuǎn)化為法律:(1)有立法必要的政策；(2)成熟、穩(wěn)定的政策。

4.政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。政策合法化屬于政策制定的范疇，是經(jīng)政策規(guī)劃而得到的政策方案獲得合法地位的過程，政策方案未經(jīng)合法化過程就不具有執(zhí)行效力。而政策法律化則不同，它一般是將已經(jīng)過實踐檢驗證明是成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律，即該政策已經(jīng)處于執(zhí)行階段，而不是制定階段。從這個角度上看，政策法律化與政策合法化又是不同的，只能說是政策合法化的一種特殊形式?！?.具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗一、實事求是的思想路線中國共產(chǎn)黨和人民政府在政策制定中的一個基本經(jīng)驗，就是堅持實事求是的思想路線。在政策制定過程中，堅持一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，將馬克思主義的普遍真理與中國革命和建設的具體實踐相結(jié)合，制定出符合中國國情的正確政策。

二、從人民的利益出發(fā)的根本宗旨堅持從人民的利益出發(fā)，是我們制定任何一個政策的根本宗旨，也是我國政策制定過程中的一個基本特點。黨在各個歷史時期的總政策，都是根據(jù)人民的利益來確定的，各級黨組織和各級政府的領(lǐng)導機關(guān)的每一個具體政策的制定，也必須堅持從人民的利益出發(fā)這一根本原則。是否符合廣大人民群眾的利益，這正是我們判斷政策正確與否的一個根本標準。

三、民主集中制的組織原則民主集中制是中國共產(chǎn)黨和我國各級政府的基本的組織原則，它是民主制和集中制的高度統(tǒng)一，是高度民主的基礎上的高度集中。中國共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導機關(guān)，在政策制定過程中堅持民主集中制的組織原則，這是制定出正確政策的組織保證。民主集中制包括民主和集中兩個方面，是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合。

四、調(diào)查研究的優(yōu)良作風在政策制定的過程中，堅持調(diào)查研究的優(yōu)良作風，是具有中國特色的政策制定的又一基本經(jīng)驗。在確定政策之前，進行廣泛深入的調(diào)查研究，全面地了解客觀情況，如實地把握客觀規(guī)律，在調(diào)查研究的基礎上制定出正確的政策，這是我黨我國政府的各級領(lǐng)導機關(guān)的普遍做法。堅持調(diào)查研究的優(yōu)良作風是制定正確政策的重要保證。五、從群眾中來到群眾中去的基本方法一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，這是中國共產(chǎn)黨在八十年的斗爭中形成的群眾路線?！皬娜罕娭衼怼?，就是在工作中深入群眾，集中群眾的智慧和要求，反映群眾的愿望和要求，形成正確的決定；“到群眾中去”，就是將集中起來的正確決定變?yōu)槿罕娮杂X的實際行動。從群眾中來到群眾中去是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗之一。

六、循序漸進、“摸著石子過河”的政策制定模式對于改革開放，鄧小平同志曾經(jīng)指出：膽子要大，但步子要穩(wěn)，走一步看一步，看到不妥當?shù)牡胤骄挖s快改。后來人們把鄧小平同志的這一思想形象地概括為：“摸著石子過河”，這是一種適合我國改革開放的實際情況的決策模式。我國新時期的政策制定也是遵循著循序漸進的原則，形成了“摸著石子過河”的政策制定模式。這是改革開放時期，我國政策制定中的一條重要經(jīng)驗。［思考題］1.什么是政策制定？它包含哪些功能活動環(huán)節(jié)?2.什么是政策議程？社會問題是如何進入政府議事日程的?3.用實際案例說明方案規(guī)劃的基本程序及其功能活動環(huán)節(jié)。4.如何看待政策合法化的地位、作用與程序?5.具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗有哪些？第七章政策執(zhí)行本章要點：●政策執(zhí)行的地位與作用●政策執(zhí)行研究的途徑與理論●政策執(zhí)行過程的功能活動環(huán)節(jié)●政策執(zhí)行的基本手段●創(chuàng)造性執(zhí)行政策（靈活變通）問題●“上有政策，下有對象”的表現(xiàn)、成因及治理●影響政策有效執(zhí)行的因素●具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗§1.政策執(zhí)行概述

一、政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用政策方案一旦經(jīng)合法化過程并公布之后，便進入政策執(zhí)行階段。政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)政策目標而重新調(diào)整行為模式的動態(tài)過程。政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑，是檢驗政策正確與否的唯一標準。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。因此，政策執(zhí)行是整個政策過程的又一個重要階段。政策執(zhí)行在政策活動及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位與作用。

二、政策執(zhí)行研究的興起

1.興起。70、80年代，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運動”（ImplementationMovement）。它的興起以1973年普雷斯曼和韋達夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機會的政策項目——“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告《執(zhí)行》一書的出版作為標志。普雷斯曼和韋達夫斯基的研究表明，奧克蘭計劃并不是按政策制定者所設想的那樣被執(zhí)行的，它并沒有取得預定的目標，問題就出在它被執(zhí)行的方式上尤其是“聯(lián)合行動”的困難上，他們的工作引發(fā)了政策執(zhí)行的熱潮，導致了70、80年年所謂的“執(zhí)行運動”的興起。2．原因。政策執(zhí)行研究的興起有其深刻的理論與實踐上的原因。從理論上看，在美國60年代末70年代初政策科學研究的視野拓寬，要求對政策系統(tǒng)和政策過程的各種因素和環(huán)節(jié)作全面深入的研究。過去人們忽視了對政策執(zhí)行、評估和終結(jié)的研究，這制約著政策分析學科的發(fā)展，必須加以糾正。從政策實踐上看，60年代由約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會”改革的許多政策項目并沒有取得預期的結(jié)果，這促使人們?nèi)ピu估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。正是在理論與實踐的雙重作用下，政策執(zhí)行在70年代初以后成政策科學研究的一個焦點話題。3．意義。西方的“執(zhí)行運動”大大地拓展了早期政策科學的研究范圍，將長期被人們所忽視的政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或階段納入政策分析學科的視野；政策執(zhí)行的學者們從不同的途徑、不同的方面來探討政策執(zhí)行過程，并提出了種種的理論，尤其是力圖系統(tǒng)地了解影響政策有效執(zhí)行的各項因素及其相互關(guān)系，構(gòu)造相關(guān)的政策執(zhí)行過程模式，這大大地豐富了政策科學的理論內(nèi)容。80年代末90年代初，隨著政策分析和公共行政科學的發(fā)展，尤其是政策分析與管理合流的趨勢以及（新）公共管理（PublicManagement）學派的興起，作為一種思潮或時髦的執(zhí)行運動便衰落了。

三、政策執(zhí)行研究的途徑

1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑也被稱為“以政策為中心的途徑”或“政策制定者透視”途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被翻譯或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。依照這種途徑，政策過程被看作是一種指揮鏈條，其中，政治領(lǐng)導人形成政策偏好，而這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層行政官員所執(zhí)行。這種途徑關(guān)注的焦點是政策制定者，要考察他們做什么以及如何將政策付之于實踐而生效。普雷斯曼和韋達夫斯基的《執(zhí)行》一書所采取的正是這種途徑。

2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑與“自上而下”途徑相反，“自下而上”途徑以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當作政策執(zhí)行的基礎；它強調(diào)政策或項目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表。

3．“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinuum）途徑該途徑或多或少有作為“自上而下”和“自下而上”兩種途徑綜合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的說法，應該將執(zhí)行“當作一種政策/行動的連續(xù)統(tǒng)”，在其中，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。在這個意義上，這一過程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者將做出限制其他行動者權(quán)力的決策，而行動者將作出規(guī)避決策者權(quán)力的決策。因而這一途徑可以說是以權(quán)力作為焦點的。

4.工具選擇途徑（instrument-choice）這種途徑從這樣一個觀察開始——政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個或更多的政府的基本工具應用到政策問題上，這些基本工具被稱為政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我們是以“自上而下”設計的方式，還是以“自下而上”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來研究政策過程，給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。這種途徑處理為什么政府從許多可供利用的工具中選擇特定的工具，以及是否可以在政策執(zhí)行過程中探明工具選擇的模式或風格等問題。

四、政策執(zhí)行的種種理論

1．行動理論——政策執(zhí)行被視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動；

2．組織理論——強調(diào)組織在政策執(zhí)行中的地位，認為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策以及它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的；

3．因果理論——將政策看作一種假設，將政策執(zhí)行看作是引導人們達到目的地的地圖，關(guān)心政策過程中的因果關(guān)系；

4．管理理論——強調(diào)政策執(zhí)行是一個管理過程；

5．交易理論——認為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程；

6．系統(tǒng)理論——將政策執(zhí)行理解為政策行動者與環(huán)境的相互作用；

7．演化理論——主張在政策執(zhí)行中重新設計目標和修改方案，政策的制定與執(zhí)行是一個演化的過程。

§2.政策執(zhí)行的過程與手段

一、政策執(zhí)行過程的功能環(huán)節(jié)

1．政策宣傳。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項重要的功能活動。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認識。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認識的一個有效手段。

2．政策分解。政策分解就是通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活動。要使政策執(zhí)行順利進行，就必須在這些基本原則指導之下，對總體目標進行分解，編制出政策執(zhí)行活動的“線路圖”，明確工作任務指向，使執(zhí)行活動有條不紊地進行。

3．物質(zhì)準備。物質(zhì)準備是保證政策執(zhí)行順利進行的經(jīng)濟基礎，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準備主要是指必需的財力（經(jīng)費）和必要的物力（設備）兩方面的準備。4．組織準備。組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障機制組織準備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機構(gòu)、配備勝任稱職的領(lǐng)導者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理的利用。

5．政策實驗。政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。政策實驗既可以驗證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導意義的東西，如實施的方法、步驟、注意事項等，為政策的全面實施取得經(jīng)驗。政策實驗的步驟大致包括選擇實驗對象、設計實驗方案和總結(jié)實驗結(jié)果三個階段。

6．全面實施。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。全面實施政策要求嚴格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標的圓滿實現(xiàn)。

7．協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實施全過程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想觀念上的認識統(tǒng)一和行動上的一致。監(jiān)控是政策實施過程的保障環(huán)節(jié)。必須對整個實施過程加強監(jiān)控，以保證政策的全面貫徹和落實。二、政策執(zhí)行的手段政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機關(guān)及其執(zhí)行者為完成一定政策任務，達到一定政策目標，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)都離不開一定的執(zhí)行手段，政策執(zhí)行手段的恰當與否直接關(guān)系到政策目標的能否順利實現(xiàn)。

1．行政手段。行政手段是指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等行政方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來實施政策的方法。行政手段有著權(quán)威性、強制性、對象的有限性和時效性三個顯著的特點。

2．法律手段。法律手段是指通過各種法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。法律手段所依靠的不僅僅是國家正式頒布的法律，同時也包括國家各類管理機構(gòu)制定和實施的各種類似于法律、具有法律效力的各種規(guī)范。法律手段除了與行政手段一樣具有權(quán)威性和強制性外，它還具有穩(wěn)定性和規(guī)范性的特點。

3．經(jīng)濟手段。經(jīng)濟手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，以促進政策順利實施的方法。經(jīng)濟手段運用價格、工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經(jīng)濟責任、經(jīng)濟合同等來組織、調(diào)節(jié)和影響政策執(zhí)行者和政策對象活動。經(jīng)濟手段不同于行政手段和法律手段，它有間接性、有償性和關(guān)聯(lián)性三個特性。

4．思想誘導手段。思想誘導手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過運用非強制性手段，誘導政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。常用的思想誘導手段有：制造輿論，說服教育，協(xié)商對話，獎功罰過等。思想誘導手段有在對象上具有多元性，在方式上具有協(xié)調(diào)性，在作用上有著宏觀控制性的特點。

§3.創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的問題

一、原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求所謂政策執(zhí)行中的原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權(quán)威性，嚴格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實現(xiàn)政策目標。執(zhí)行政策要堅持原則性，這是由政策本身固有的屬性所決定的。政策執(zhí)行的首要條件就是要在精神實質(zhì)上忠實地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權(quán)威性，嚴格按照政策本身所規(guī)定的政策對象、政策范圍去實現(xiàn)政策目標，而不能隨意變更、曲解、假借、貪污政策。

所謂靈活性原則，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時因地制宜，使政策目標得到真正實現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。執(zhí)行政策堅持靈活性原則，也就是要有創(chuàng)造性，這也是由政策固有的屬性決定的。首先，政策總是針對特定的問題，以時間和條件為轉(zhuǎn)移；其次，政策具有層次性；第三，任何政策都需要逐步完善的。在政策執(zhí)行中堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，就是要把政策的精神和實際情況相結(jié)合，既要創(chuàng)造性地實施政策，又要正確地把握政策的界限。靈活是在原則所允許的范圍內(nèi)的靈活，而不是違反政策的隨心所欲；靈活性的臨界點是原則性。在執(zhí)行政策的過程中，如果拋棄了政策的原則性，濫用靈活性，就會產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，使黨和國家政策難以得到如實的執(zhí)行。反之，如果在實際工作中把政策的原則性理解成照抄、照轉(zhuǎn)，不結(jié)合實際情況靈活運用，就會產(chǎn)生教條主義，同樣也不能真正落實黨的政策。

二、政策的靈活變通

1.政策變通的涵義。在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅持穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，要善于變通，要根據(jù)不同時間、不同對象、不同地點、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應實際情況，取得預期效果。說到底，政策變通是因人因時因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法。

2．政策變通的形式。正確的政策變通實際上就是政策原則性與靈活性在實踐中的具體體現(xiàn)。政策實踐表明，在執(zhí)行政策的活動中，政策執(zhí)行者對上級政策采取各種變通形式。有的學者概括出三種變通形式，即（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神似，也不求形似”。只有第一種是合理、正確的變通形式，另外兩種實際上是對政策的歪曲。

3.如何做到正確、合理的政策變通。政策執(zhí)行過程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項：（１）了解上情。加強政策學習，領(lǐng)會精神實質(zhì)，這是合理變通的前提條件；（２）摸清下情。要深入調(diào)查研究，明了實際情況，這是合理政策變通的實踐基礎；（３）上下情有機結(jié)合。堅持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的基本精神和實際情況相結(jié)合，這是政策變通的關(guān)鍵。三、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象剖析

1．“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)：（1）“你有政策，我有對策”——替換性執(zhí)行；（2）“曲解政策，為我所用”——選擇性執(zhí)行；（3）“軟拖硬抗，拒不順從”——象征性執(zhí)行；（4）搞“土政策”——附加性執(zhí)行。

2．“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的成因。“上有政策，下有對策”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，是“利益”的驅(qū)動。其成因是:（１）中央利益與地方利益間的矛盾；（２）政策本身的缺陷；（３）政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使；（４）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。3．“上有政策，下有對策”的危害。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標準，符合本地利益的政策就“用足用活”；反之就隨意“變通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，實行地方保護主義，執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)了與既定政策相悖的情況。這樣的“對策”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。

4．對“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的治理：（１）從制度上解決合理劃分中央和地方事權(quán)的問題；（２）加強政策研究，建立科學合理的政策體系；（３）擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國一盤棋”思想；（４）加強監(jiān)督，從嚴治政。

§4.影響政策有效執(zhí)行的因素

一、政策執(zhí)行的若干理論模式

1．過程模式。史密斯（T.B.Smith）是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，他在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型。史密斯認為，政策執(zhí)行過程中所涉及到的重大因素有四個方面：第一，理想化的政策；第二，執(zhí)行機構(gòu)；第三，目標群體；第四，環(huán)境因素。

2.互動模式。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（M.Mclaughlin），他在《相互調(diào)適的政策執(zhí)行》（1976）一文中認為，政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標手段作相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。

3．循環(huán)模式。這是馬丁·雷恩（M.Rein）和弗朗?！·拉賓挪維茨（F·F·Rabinovitz）于1978年提出的。他們把政策執(zhí)行過程分為三個不同階段：（1）綱領(lǐng)發(fā)展階段；（2）資源分配階段；（3）監(jiān)督階段。他們認為這三個階段是相互循環(huán)的，而非直線單向的過程；同時，循環(huán)過程亦必受到環(huán)境條件的沖擊與影響。

4.系統(tǒng)模式。這是米德（D.S.VanMeter）和霍恩（C.E.VanHorn）提出的模型。米德和霍恩提供了一個系統(tǒng)模型說明執(zhí)行過程中影響到政策產(chǎn)生的幾個相關(guān)因素：（1）政