公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程 課件 第11章-社會(huì)福利；第12章-公共服務(wù)外包及非政府提供

第11章社會(huì)福利111.1社會(huì)福利概論

11.2老年福利

11.3兒童福利

11.4殘疾人福利目錄211.1.1社會(huì)福利的概念

11.1.2社會(huì)福利的類型

11.1.3社會(huì)福利水平11.1社會(huì)福利概論3

社會(huì)福利是指政府與社會(huì)通過專業(yè)化的福利機(jī)構(gòu)，為解決社會(huì)上的特殊群體以及一般社會(huì)成員的實(shí)際困難，提高國民的生活質(zhì)量而有針對(duì)性地提供給服務(wù)和設(shè)施的一種社會(huì)保障制度。11.1.1社會(huì)福利的概念4

社會(huì)福利具有以下幾層含義：

第一，社會(huì)福利是由政府和社會(huì)共同舉辦和實(shí)施的一種社會(huì)保障制度。

第二，社會(huì)福利實(shí)施的對(duì)象具有特殊性和普遍性，有些社會(huì)福利項(xiàng)目是針對(duì)特殊群體的，也有些社會(huì)福利項(xiàng)目是面向全體社會(huì)成員的。

第三，社會(huì)福利所提供的服務(wù)，其目的是提高實(shí)施對(duì)象的生活質(zhì)量。一般來說，社會(huì)福利的保障水平高于基本生活水平。

第四，社會(huì)福利提供的主要是服務(wù)，而非現(xiàn)金；社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助提供的主要是現(xiàn)金，而非服務(wù)。5

11.1.2

社會(huì)福利的類型6

社會(huì)福利水平是指一定時(shí)期內(nèi)一國（或地區(qū)）社會(huì)成員享受社會(huì)福利的高低程度。社會(huì)福利水平是一個(gè)質(zhì)與量相統(tǒng)一的概念。

從量上講，社會(huì)福利水平有“高”、“低”之分，具體衡量方法是一國社會(huì)福利總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重。

社會(huì)福利水平=社會(huì)福利支出總額/GDPX100%11.1.3社會(huì)福利水平7

社會(huì)福利總支出是指一定時(shí)期內(nèi)一國或地區(qū)實(shí)際支出的各種社會(huì)福利費(fèi)用總和。

國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）是指在一國境內(nèi)、一定時(shí)期本國居民與外國居民生產(chǎn)或提供的最終產(chǎn)品和勞務(wù)價(jià)值的總和，它實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的新增價(jià)值總和。

社會(huì)福利支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，集中地反映一國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源用于提高居民社會(huì)福利水平的程度。同時(shí)，這樣一個(gè)指標(biāo)用比例的形式，消除了因量度的不同而可能帶來的不可比性，有利于不同國家和地區(qū)、不同時(shí)期之間進(jìn)行橫向和縱向的比較。8部分國家社會(huì)福利支出比重9

從質(zhì)上講，社會(huì)福利水平有“適度”、“不適度”之分，具體測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)福利支出要與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受力相適應(yīng)，它既要保障基本經(jīng)濟(jì)生活，又要促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

從質(zhì)與量的統(tǒng)一上看，社會(huì)福利水平并非越高越好，社會(huì)福利支出增長速度主要取決于國民收入及國民經(jīng)濟(jì)增長速度，超越于國民經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)福利水平，即便很高，也是不可取的。1011.2.1老齡化與老年福利概述

11.2.2國外典型國家的老年福利政策

11.2.3我國老年福利政策及其變革

11.2老年福利11

1.老年及人口老齡化

世界衛(wèi)生組織（WHO）以及西方一些發(fā)達(dá)國家對(duì)老年的定義為65周歲以上的人群。

中華人民共和國老年人權(quán)益保障法第二條規(guī)定：“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民”。

社會(huì)福利的老年，一般是按國家或政府以法律制度規(guī)定的年齡標(biāo)準(zhǔn)確定的，一般以享受社會(huì)福利或退休金的年齡為標(biāo)準(zhǔn)。11.2.1老齡化與老年福利概述12

132.人口老齡化及其影響

人口老齡化是指老年人在總?cè)丝谥械南鄬?duì)比例上升。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老齡人口在總?cè)丝谥械谋壤^10%，或者65歲以上的老齡人口在總?cè)丝谥械谋壤^7%，即可看作是達(dá)到了人口老齡化。14

中國60歲以上人口數(shù)量及其所占比重15

中國人口老齡化趨勢(shì)16

人口老齡化是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，同時(shí)也會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)演變、文化進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展等帶來一系列的影響。

第一，老齡人口的增長改變?nèi)丝诘膿狃B(yǎng)比，被撫養(yǎng)人口的增加必將加重現(xiàn)有勞動(dòng)人口的負(fù)擔(dān)。

第二，伴隨人口老齡化而產(chǎn)生的勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)的老齡化，必將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高產(chǎn)生一定的消極影響。

第三，人口老齡化使用于老年社會(huì)保障的費(fèi)用大幅增加，給政府帶來比較沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，人口老齡化客觀上要求調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以滿足老年人口對(duì)物質(zhì)和精神文化特殊的需要。

第五，人口老齡化必然會(huì)引起家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)的變化，使家庭的養(yǎng)老功能不斷削弱。17

3.老年福利的含義和內(nèi)容

老年福利是以老年人為對(duì)象的社會(huì)福利項(xiàng)目，指國家和社會(huì)為了安定老年人生活，維護(hù)老年人健康，充實(shí)老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設(shè)施、服務(wù)。

老年福利的內(nèi)容包括：基本理念、老年保障、機(jī)構(gòu)照顧、老年服務(wù)、老年活動(dòng)以及社會(huì)敬老方式這六部分內(nèi)容。18

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4.老年福利的功能

第一，促進(jìn)了現(xiàn)代福利項(xiàng)目的多樣化。老年人各種需求如長期保健護(hù)理、基本醫(yī)療保健服務(wù)等的發(fā)展，豐富了社會(huì)福利的整體內(nèi)容和形式，使得社會(huì)福利從內(nèi)容到形式更加多樣化。

第二，擴(kuò)大了社會(huì)福利組織管理和資金籌集的范疇。老年福利不僅在內(nèi)容和形式上推動(dòng)了社會(huì)福利的多樣化，而且，在組織管理和資金籌集方面擴(kuò)大了社會(huì)福利的范疇。

第三，推動(dòng)了社會(huì)福利服務(wù)的專業(yè)化。當(dāng)今，醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域?qū)夏陠栴}的研究取得了許多顯著的成果，使人們對(duì)老齡問題有了更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)，社會(huì)福利因此開始在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上更加合理地計(jì)劃和提供對(duì)老年人的服務(wù)，使得越來越多的福利項(xiàng)目走向?qū)I(yè)服務(wù)的軌道上。201．英國老年福利政策

1942年，英國《貝弗里奇報(bào)告》的出臺(tái)，視為福利國家的奠基石和現(xiàn)代社會(huì)保障制度建設(shè)的里程碑。1948年，英國政府就宣布已建成福利國家，向全民提供了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜可鐣?huì)福利。英國的老人社會(huì)福利也比較完善，主要包括以下內(nèi)容：

（1）收入保障。在保障老年人生活方面，有三種收入補(bǔ)貼：退休金、公共救助、養(yǎng)老年金。

（2）醫(yī)療健康保障。英國有專門為老年人設(shè)置的“老年人醫(yī)院”，它是社區(qū)老年人醫(yī)療服務(wù)的一個(gè)重要組成部分。英國政府還設(shè)立了特殊醫(yī)院，如精神病院等。一些社區(qū)還為老年人設(shè)有“周日醫(yī)院”和“日診醫(yī)院”。11.2.2國外典型國家的老年福利政策21

（3）老年住宅。英國老年住宅大致可分為六種：公有住宅；出租住宅；老人購房優(yōu)待；給予老人免費(fèi)住房；為鼓勵(lì)子女照顧老人，如果子女附近有空地，可向政府申請(qǐng)，由政府出錢蓋一些平房，供老年父母居住；小團(tuán)體住宅。

（4）老年教育。老年教育的形式有專門為老人舉辦的推廣（或成人）教育項(xiàng)目，利用大眾傳播媒體或函授學(xué)習(xí)的項(xiàng)目，入大專旁聽或正式學(xué)習(xí)的項(xiàng)目等。

（5）其他福利服務(wù)。英國老年人的福利服務(wù)主要包括院舍服務(wù)和社區(qū)照顧。院舍服務(wù)主要有老年人公寓、老年人院和暫托所三種形式。社區(qū)照顧包括居家服務(wù)、家庭照顧、醫(yī)護(hù)、心理服務(wù)。222.美國老年福利政策

美國的社會(huì)福利制度建立起步較晚，其特點(diǎn)是實(shí)行強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則，但對(duì)受益者的條件有嚴(yán)格規(guī)定。

（1）老年保險(xiǎn)與救助

老年保險(xiǎn)與救助包括退休金，老年、遺屬、殘疾保險(xiǎn)，所得安全補(bǔ)助，老年公共救助。凡繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅、年滿65歲的公民都可以享受養(yǎng)老退休金。這項(xiàng)退休保險(xiǎn)是強(qiáng)制的，雇主和雇員共同投保，從雇員的工資中扣除。凡不能獲得社會(huì)安全保險(xiǎn)年金且年滿65歲的老人，經(jīng)審核都可領(lǐng)取所得安全補(bǔ)助。這項(xiàng)補(bǔ)助分聯(lián)邦政府基本補(bǔ)助及地方補(bǔ)助兩種，聯(lián)邦政府基本每年隨物價(jià)指數(shù)調(diào)整，州補(bǔ)助金則由各州自行規(guī)定。

老年公共救助包括兩種：①對(duì)那些既沒有領(lǐng)取老年年金，也沒有申請(qǐng)安全補(bǔ)助的老人，生活困難，經(jīng)調(diào)查可以申請(qǐng)公共救助。②對(duì)需要醫(yī)療救助的老人提供公共救助。

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（2）醫(yī)療保健

美國老人醫(yī)療保健服務(wù)項(xiàng)目包括：醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、老人養(yǎng)護(hù)之家。凡享有社會(huì)安全保險(xiǎn)年金及所得安全補(bǔ)助金者，均可享受醫(yī)療保險(xiǎn)制度的優(yōu)惠。醫(yī)療救助是給低收入者的醫(yī)療照顧，凡是無固定收入或收入太低、領(lǐng)取聯(lián)邦收入維持金的老人及其家屬，都有資格享受此補(bǔ)助。老人養(yǎng)護(hù)之家主要是針對(duì)患有慢性病而需要長期護(hù)理與療養(yǎng)的老人而設(shè)立的，是一種介于醫(yī)院和家庭之間的機(jī)構(gòu)，其工作重點(diǎn)是護(hù)理與康復(fù)。老人養(yǎng)護(hù)之家分為治療性的養(yǎng)護(hù)之家、修養(yǎng)性的養(yǎng)護(hù)之家和居住性的養(yǎng)護(hù)之家。24

（3）老年住宅

老年住宅指退休住宅計(jì)劃。政府及民間組織為老人設(shè)計(jì)與興建住宅，以低廉的價(jià)格甚至免費(fèi)提供給老人居住。

（4）其他老年人福利服務(wù)

老年人福利服務(wù)包括老年人福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利服務(wù)項(xiàng)目。美國的老年人社會(huì)福利設(shè)有專門的老人福利機(jī)構(gòu)圖，主要有：養(yǎng)老院、老人活動(dòng)中心、老人日間托護(hù)中心。美國的老年福利服務(wù)項(xiàng)目還包括：一些社團(tuán)或志愿者為老年人提供的電話服務(wù)、友好訪問、圖書服務(wù)；對(duì)于一些行動(dòng)不便的老年人提供的膳食服務(wù)、家事管理員服務(wù)等。253.日本老年福利政策

日本政府成立專門機(jī)構(gòu)，由勞動(dòng)厚生省主管老年人社會(huì)福利，頒布法律法令保障老年人權(quán)益，更出臺(tái)一系列措施解決老年人福利問題。日本老年福利具體包括以下內(nèi)容：

（1）養(yǎng)老基金

社會(huì)養(yǎng)老基金以厚生年金、共濟(jì)年金、國民年金等形式覆蓋了20~59歲的日本全體國民，從而實(shí)現(xiàn)了“國民皆年金”的目標(biāo)。日本政府規(guī)定，凡是雇傭5人以上員工的機(jī)構(gòu)，都納入中央厚生省所主辦的厚生年金保險(xiǎn)，被保險(xiǎn)人必須至少在參加保險(xiǎn)后20年才能申請(qǐng)退休，凡是超過40歲才開始投保者至少要經(jīng)過15年才能申請(qǐng)退休。而自雇用者、農(nóng)民或其他從事工作的人則參加國民年金保險(xiǎn)。1994年，政府把領(lǐng)取養(yǎng)老基金的起始年齡推到65歲。26

（2）醫(yī)療保健

老年醫(yī)療保障包括醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)和醫(yī)療保健制度，主要考慮了老年人的生理需要。日本的醫(yī)療保健制度主要有老人保健法案及老人保健醫(yī)療、健康檢查、健康教育、補(bǔ)助老人醫(yī)療費(fèi)用、臥床殘障老人康復(fù)訓(xùn)練等。

醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)由國家、地方政府、企業(yè)、40歲以上的人和老年人本人等負(fù)擔(dān)。護(hù)理保險(xiǎn)制度的對(duì)象分為兩種被保險(xiǎn)人：一是65周歲以上的老人，稱為第一種被保險(xiǎn)人；二是40~64周歲的參加了醫(yī)療保險(xiǎn)的人，稱為第二種被保險(xiǎn)人。

當(dāng)這兩種被保險(xiǎn)人因臥床不起、癡呆等原因需要起居護(hù)理或需要有人幫助照料家務(wù)和日常生活時(shí)，可以得到護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)。

護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)一半是被保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，其中19%是第一種保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)，31%是第二種保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)；另一半是公費(fèi)負(fù)擔(dān)。27

（3）精神需求

政府為了滿足老年人的精神需求，提供了四種福利服務(wù)：老人福利中心、老人休憩之家、老人修養(yǎng)之家、創(chuàng)業(yè)或興趣。

（4）老年人福利服務(wù)

老年人福利服務(wù)項(xiàng)目分為兩大方面：一是設(shè)施福利服務(wù)，包括養(yǎng)護(hù)老人之家、特別養(yǎng)護(hù)老人之家、老人安養(yǎng)之家。二是家庭福利服務(wù)，包括老人日間照護(hù)、提供家務(wù)服務(wù)人員、為患病老人服務(wù)。284.國外老年福利政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與對(duì)中國的啟示

（1）建立起相對(duì)完善的老年福利法規(guī)

發(fā)展老年福利，要有齊全的法律使得老年福利服務(wù)有法可依、有法必依。先立法，后實(shí)踐，制度從一開始就納入規(guī)范發(fā)展的軌道，會(huì)避免許多不必要的問題。頒布和完善法律法規(guī)是老年福利發(fā)展的必然道路，也是我國必須向西方國家學(xué)習(xí)和借鑒的一項(xiàng)主要內(nèi)容。

（2）形成多元化的老年福利供給主體

在國家主導(dǎo)的福利制度中，資金投入、管理運(yùn)行等方面都吸收了家庭、個(gè)人、非營利組織、社區(qū)等各方面的力量。社區(qū)照顧服務(wù)興起，社區(qū)不僅建立了老年人活動(dòng)的設(shè)施，還派出老年護(hù)理人員、志愿者等，社區(qū)醫(yī)院為老年人建立健康檔案，提供護(hù)理服務(wù)。社會(huì)各界積極參與，福利分擔(dān)機(jī)制為老年人提供了全方位的系統(tǒng)福利服務(wù)。29

（3）發(fā)展多樣化的老年福利項(xiàng)目

在各國提供的老年福利中，包括老年人生活照料、醫(yī)療福利、住房福利、尊重與享受需要福利、交通優(yōu)惠福利和發(fā)展需要福利等，涉及到老年人生活的各個(gè)方面，豐富發(fā)展了老年福利項(xiàng)目。

（4）完善多層次的養(yǎng)老服務(wù)模式

各國養(yǎng)老模式體現(xiàn)出一個(gè)共同的特征：形式多樣，自主選擇。家庭養(yǎng)老為主體、社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐。在養(yǎng)老模式中，公立機(jī)構(gòu)與私立機(jī)構(gòu)并存、不同層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并存，擁有不同經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)地位的老人可以選擇適合自己的方式。

（5）組建專業(yè)化的老年服務(wù)隊(duì)伍

積極培養(yǎng)專業(yè)的服務(wù)人員，發(fā)展高學(xué)歷的護(hù)理隊(duì)伍，給老人提供專業(yè)的服務(wù)，從而使老年人獲得更全面的服務(wù)、更高的服務(wù)質(zhì)量。30

1.改革開放后我國老年福利政策

我國社會(huì)福利政策改革的歷程大致如下：20世紀(jì)80年代，民政部提出“堅(jiān)持社會(huì)福利社會(huì)辦”的方針；90年代《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村敬老院管理暫行方法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步豐富、健全了我國現(xiàn)行的法律體系；2000年居家養(yǎng)老、社區(qū)福利服務(wù)和福利機(jī)構(gòu)相結(jié)合的福利服務(wù)體系正式提出。

2011年9月國務(wù)院發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，積極探索中國特色社會(huì)福利的發(fā)展模式，發(fā)展適度普惠型的老年社會(huì)福利事業(yè)，研究制定政府為特殊困難老年人群購買服務(wù)的相關(guān)政策；進(jìn)一步完善老年人優(yōu)待辦法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優(yōu)先、優(yōu)待服務(wù)，逐步提高老年人的社會(huì)福利水平；有條件的地方可發(fā)放高領(lǐng)老年人生活補(bǔ)貼和家庭經(jīng)濟(jì)困難的老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。11.2.3我國老年福利政策及其變革31

2.我國老年福利政策存在的問題

（1）政府對(duì)老年福利資金投入少

（2）缺乏對(duì)民辦福利機(jī)構(gòu)的大力支持

（3）服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平低

（4）對(duì)老年人的長期護(hù)理還沒有引起足夠的重視

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3.我國老年福利政策的變革

（1）推進(jìn)多元籌資方略一是將企業(yè)或用人單位原有規(guī)模龐大的職業(yè)福利支出中的一部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政對(duì)社會(huì)福利項(xiàng)目的支出；二是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的持續(xù)增長，保持社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長；三是調(diào)動(dòng)民間資財(cái)；四是除極少數(shù)無依無靠且生活不能自立的社會(huì)成員外，絕大多數(shù)人在享受社會(huì)福利時(shí)均應(yīng)承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)。

（2）發(fā)展和壯大社會(huì)公共福利組織

一是將官辦福利機(jī)構(gòu)社會(huì)化；二是對(duì)企業(yè)或事業(yè)單位舉辦的福利機(jī)構(gòu)實(shí)行剝離，使其轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化的福利組織，成為能夠?yàn)樗诘貐^(qū)全體社會(huì)成員提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)；三是鼓勵(lì)民間組織舉辦社會(huì)福利項(xiàng)目，簡化其申辦手續(xù)，并提供一些政策優(yōu)惠，以扶持民辦社會(huì)福利組織的發(fā)展；四是引導(dǎo)并扶持社區(qū)服務(wù)組織，使社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、普遍化。33

（3）培訓(xùn)專業(yè)的社會(huì)工作者發(fā)展社會(huì)工作事業(yè)，還必須培訓(xùn)和培養(yǎng)專業(yè)的社會(huì)工作者，以更好地開展老年社會(huì)工作、社區(qū)工作，為老人提供高效的服務(wù)。

（4）逐步建立長期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)制度

我國可以考慮逐步建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度。社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)不僅能解決養(yǎng)老服務(wù)提供的問題，而且能解決資金不足的問題。根據(jù)國外“護(hù)理保險(xiǎn)跟隨醫(yī)療保險(xiǎn)”的做法，在我國人口老齡化程度較高且經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的上海市、北京市等地先進(jìn)行社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后逐步推廣到其他地區(qū)。3411.3.1兒童及兒童福利概述

11.3.2國外典型國家的兒童福利政策

11.3.3我國兒童福利政策及其變革11.3兒童福利351.兒童的定義及特征

聯(lián)合國1989年11月20日大會(huì)通過的《兒童權(quán)利公約》中界定的兒童系指18歲以下的任何人。中國的《未成年人保護(hù)法》等法律的規(guī)定是0-18歲，兒童福利中兒童一般為0-18歲。由于他們年齡小、單純天真，辨別是非和區(qū)分良莠的能力差，自我保護(hù)能力弱，對(duì)世界和生活環(huán)境的認(rèn)識(shí)還停留在幼稚的階段，所以是一個(gè)易受侵害的群體，更容易受到各種違紀(jì)、違法、犯罪行為的侵害。兒童的這些特點(diǎn)決定了他們?cè)谏鐣?huì)上屬于需要特別保護(hù)的一個(gè)群體——弱勢(shì)群體。11.3.1兒童及兒童福利概述36

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2.兒童福利概念界定

兒童福利有廣義和狹義之分。狹義的兒童福利是指有特定形態(tài)的機(jī)構(gòu)向特殊的兒童群體提供的一種特定的服務(wù)。服務(wù)對(duì)象主要指處于不幸境地的兒童，而服務(wù)功能則相應(yīng)地傾向于救助、矯治、扶助等恢復(fù)性功能。此類福利本身具有殘補(bǔ)性取向，是一種消極性兒童福利。廣義的兒童福利的對(duì)象是所有的家庭和兒童，這種觀念實(shí)質(zhì)上是認(rèn)為在瞬息萬變的現(xiàn)代社會(huì)生活中，單憑一個(gè)家庭無法面對(duì)所有的問題，根本不會(huì)存在各種功能完全健全的自然型家庭，每一個(gè)家庭都需要外力的幫助，社會(huì)對(duì)每一個(gè)兒童都負(fù)有責(zé)任。這一類型的兒童福利具有發(fā)展取向，是一種積極性的兒童福利。381.美國的兒童福利

支持性服務(wù)是協(xié)助家庭成員運(yùn)用自己的力量，來減輕親子間的壓力和緊張，包括：兒童輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)兒童的直接輔導(dǎo)；家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)由服務(wù)來增強(qiáng)父母的能力，使其能適當(dāng)?shù)匕缪萦H職角色；兒童福利機(jī)構(gòu)為受虐待與疏忽兒童提供的保護(hù)。

補(bǔ)充性服務(wù)指用來補(bǔ)充父母職責(zé)和家庭功能的兒童福利服務(wù)，包括當(dāng)因家長失業(yè)、殘疾而造成家庭貧困時(shí)，為保證兒童的基本生活所提供的各項(xiàng)措施以及因父母都要工作而無人照料子女的日間托兒和住宅服務(wù)等。

替代性服務(wù)包括寄養(yǎng)服務(wù)、機(jī)構(gòu)式服務(wù)和領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)。在美國，公營和私營社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都能夠提供家庭寄養(yǎng)服務(wù)，但領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)則必須由非營利機(jī)構(gòu)及其專業(yè)人員來執(zhí)行，并且條件規(guī)定的非常嚴(yán)格，以確保兒童利益。11.3.2國外典型國家的兒童福利政策39

2.英國的兒童福利

英國政府的兒童福利事業(yè)，無論是從福利規(guī)模、福利內(nèi)容和服務(wù)水平上看，其完善性和全面性堪稱典范。

首先，英國兒童福利保障的立法不斷完善。各種法律法規(guī)的出臺(tái)，不僅涵蓋宏大，而且確立了“兒童福利至上”的原則。

其次，英國“福利國家”建成之后，惠及兒童的福利主要有：國民醫(yī)療保險(xiǎn)；家庭補(bǔ)貼制度；教育資助；社會(huì)服務(wù)。

再次，全社會(huì)形成了多層次、立體式、全方位的兒童福利體系。

英國不僅建立起涵蓋社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)等內(nèi)容的兒童社會(huì)福利體系，而且兒童權(quán)利在政府政策和法律、醫(yī)療以及教育機(jī)構(gòu)等方面的實(shí)踐中占有越來越重要的地位。403.日本的兒童福利

日本是世界發(fā)達(dá)國家中極富特色的福利國家，其“日本型福利社會(huì)”概括起來突出以下幾點(diǎn)：

首先，強(qiáng)調(diào)以家庭為主體的福利政策。福利政策的出發(fā)點(diǎn)是要幫助每一個(gè)人自立，避免讓國民過于依賴國家。因此，婦女在養(yǎng)育和照顧孩子方面承擔(dān)著超乎尋常的責(zé)任。

其次，推行以地方政府、公共團(tuán)體、企業(yè)、民間團(tuán)體等多元化供給的福利模式。日本推行多元化供給主體的福利模式，即對(duì)兒童的福利由國家、地方政府、公共團(tuán)體、企業(yè)、民間社會(huì)團(tuán)體等共同來完成。國家并不直接承擔(dān)供給的業(yè)務(wù)，只限于對(duì)委托事務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢以及部分國立兒童福利部門的規(guī)劃和行政管理。

最后，以對(duì)“兒童自立生活援助”為兒童福利事業(yè)的著眼點(diǎn)?！秲和＠ā分忻鞔_規(guī)定依據(jù)該法進(jìn)行兒童自立生活援助事業(yè)，它包括進(jìn)行日常生活上的援助、生活指導(dǎo)以及就業(yè)指導(dǎo)支援等。41

4.國外兒童福利政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與對(duì)中國的啟示

第一，推動(dòng)兒童福利立法建設(shè)。加強(qiáng)兒童福利立法，明確兒童福利的相關(guān)主體和各自權(quán)責(zé)、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源和監(jiān)督體制等事宜，加強(qiáng)兒童的福利建設(shè)。

第二，建立專門的兒童行政管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門的國家兒童福利局，對(duì)全國兒童福利事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

第三，建設(shè)職業(yè)化的兒童福利工作人員隊(duì)伍。設(shè)立專業(yè)化、職業(yè)化的兒童福利工作崗位，培養(yǎng)兒童養(yǎng)護(hù)人員、兒童社會(huì)工作者和青少年社會(huì)工作者。42第四，普及兒童大病救助和對(duì)于殘障兒童的福利津貼制度。制定具有中國特色的兒童大病醫(yī)療救助的福利制度，向殘障兒童特別是重殘兒童發(fā)放生活津貼，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)育他們，盡量避免出現(xiàn)拋棄殘障兒童現(xiàn)象。

第五，加強(qiáng)對(duì)孤殘兒童福利機(jī)構(gòu)以及流浪兒童救助機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查，嚴(yán)格監(jiān)督，可建立由政府、個(gè)人、企業(yè)以及社會(huì)第三部門等孤殘流浪兒童福利事業(yè)參與主體的多元治理機(jī)制。

第六，倡導(dǎo)政府兒童福利理念的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)角色的發(fā)揮。政府要廣泛宣傳兒童福利、兒童權(quán)利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念，將兒童福利政策導(dǎo)向定位在有利于兒童的身心全面發(fā)展的層面上。431.改革開放后我國兒童福利政策

1979年中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》，要求切實(shí)解決好兒童入托難的問題。1979年，開始發(fā)放獨(dú)生子女津貼；1986年實(shí)施《中華人民共和國義務(wù)教育法》。

1992年發(fā)布的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，是第一部以兒童為主體、促進(jìn)兒童發(fā)展的國家行動(dòng)計(jì)劃。1999年修訂后的《中華人民共和國收養(yǎng)法》正式實(shí)施。2001年民政部發(fā)布《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范。2003年民政部出臺(tái)《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》、《關(guān)于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)涉外收養(yǎng)工作的若干規(guī)定》，加強(qiáng)收養(yǎng)的規(guī)范和管理。兒童福利服務(wù)范圍顯著擴(kuò)大，兒童福利服務(wù)內(nèi)容顯著增多，兒童福利機(jī)構(gòu)空前多樣，兒童福利服務(wù)人員身份、角色、地位與社會(huì)作用空前的多樣化、專門化、國際化和專業(yè)化。（注:“兒童福利主任”視頻）11.3.3我國兒童福利政策及其變革44

2.我國兒童福利政策存在的問題

我國兒童福利已經(jīng)形成了比較完備的政策體系，這些政策對(duì)推動(dòng)我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響作用，但兒童福利政策還存在一些問題，比如：我國兒童福利政策分散，缺少統(tǒng)一規(guī)范，而且實(shí)際的、可操作的內(nèi)容不足，政策的適應(yīng)性不強(qiáng)；目前兒童福利、兒童權(quán)利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受；兒童福利政策執(zhí)行的行政管理體制不順，多頭治理，缺乏協(xié)調(diào)、整合機(jī)制和問責(zé)機(jī)制；現(xiàn)行兒童福利政策強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織等社會(huì)團(tuán)體的力量沒有被充分調(diào)動(dòng)起來。45

3.

我國兒童福利政策的變革

（1）推動(dòng)兒童福利立法，加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

通過推動(dòng)兒童福利立法，加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量來加入到兒童福利事業(yè)中，建立健全多元治理機(jī)制。

（2）倡導(dǎo)多元參與的兒童福利理念，提升全社會(huì)對(duì)兒童的重視程度

在社會(huì)上大力倡導(dǎo)兒童福利、兒童保護(hù)以及兒童福利等價(jià)值觀念，提升全社會(huì)對(duì)兒童福利的關(guān)注程度，重視和關(guān)注兒童事業(yè)。在全社會(huì)樹立起尊重兒童權(quán)利、提倡兒童全面發(fā)展等觀念必將有利地推動(dòng)我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展和完善。

（3）整合兒童福利資源，建立健全多元治理機(jī)制

建立由政府、個(gè)人、企業(yè)以及社會(huì)第三部門等兒童福利事業(yè)參與主體的多元治理機(jī)制。

4611.4.1殘疾人及殘疾人福利概述

11.4.2國外典型國家的殘疾人福利政策

11.4.3我國殘疾人福利政策及其變革11.4殘疾人福利

47

1.殘疾人的定義

國際勞工組織通過的《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》對(duì)殘疾人的定義是：殘疾人指因經(jīng)正式承認(rèn)的身體或精神損傷在適當(dāng)職業(yè)的獲得、保持和提升方面的前景大受影響的個(gè)人。

聯(lián)合國大會(huì)通過的《殘疾人權(quán)利宣言》中將殘疾人定義為：殘疾人是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保證自己可以取得正常的個(gè)人生活和社會(huì)生活中一切或部分必需品的人。

我國1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》第2條規(guī)定：殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織功能喪失或者不正常，全部或部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人。11.4.1殘疾人及殘疾人福利概述48

49

2.殘疾人福利的含義及其原則

殘疾人福利是國家或社會(huì)根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，通過制定相關(guān)的法律和政策，給予殘疾人相應(yīng)的康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化生活、社會(huì)環(huán)境等權(quán)益保障，以改善殘疾人及其家庭的生活條件，不斷提高他們的生活質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。

殘疾人社會(huì)福利應(yīng)遵循以下原則：（1）機(jī)會(huì)均等原則；（2）特別扶助的原則。501.

英國的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復(fù)

醫(yī)療康復(fù)包括對(duì)身體殘疾人的醫(yī)療康復(fù)和精神殘疾人的醫(yī)療康復(fù)。英國對(duì)身體殘疾人的治療及其在醫(yī)學(xué)意義上的康復(fù)，是由國民保健服務(wù)提供的?？祻?fù)中心為殘疾人配備各種訓(xùn)練器具、生活用品及廚房設(shè)備等，指導(dǎo)身體殘疾者進(jìn)行適應(yīng)日常生活的訓(xùn)練，還負(fù)責(zé)用專車接送來康復(fù)中心接受訓(xùn)練的殘疾人。國民保健服務(wù)還免費(fèi)為殘疾人提供假肢、輪椅和其他輔助用具。

（2）殘疾人就業(yè)

英國頒布了《殘疾人就業(yè)法》、《就業(yè)及職業(yè)訓(xùn)練法》等法律，明確規(guī)定了國家及地方政府對(duì)殘疾人就業(yè)和康復(fù)及職業(yè)訓(xùn)練的責(zé)任，也標(biāo)志著英國殘疾人福利開始從以前的經(jīng)濟(jì)協(xié)助轉(zhuǎn)向尊重殘疾人人格并確保其有就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)能力的全面協(xié)助。

11.4.2國外典型國家的殘疾人福利政策51

（3）殘疾人教育

英國制定了《初等教育（盲聾兒童）法》、《教育法》、《學(xué)校保健服務(wù)及身心殘疾兒童規(guī)程》等法律，以保護(hù)殘疾人受教育的權(quán)利，要求為殘疾兒童提供獨(dú)立的特殊教育機(jī)構(gòu)。

（4）其他福利項(xiàng)目

主要包括家庭援助、改善住宅環(huán)境等。福利機(jī)構(gòu)還為殘疾人提供保健人員、家庭護(hù)士的幫助。另外，還根據(jù)各人殘疾情況，配置或貸給電話、無線電收音機(jī)，并發(fā)放其他生活用品。52

2.美國的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復(fù)

第一，身體殘疾人康復(fù)。美國的身體殘疾者福利集中體現(xiàn)在康復(fù)計(jì)劃上，美國政府在對(duì)殘疾人提供幫助的同時(shí)，還提供詳細(xì)周到的康復(fù)服務(wù)。1973年國會(huì)通過的《殘疾人康復(fù)法》，強(qiáng)調(diào)對(duì)重度殘疾者進(jìn)行康復(fù)治療。美國還專門對(duì)肢體不自由兒童提供服務(wù)。

第二，精神病人康復(fù)。美國對(duì)精神病人的護(hù)理由社區(qū)負(fù)責(zé)。隨著精神衛(wèi)生服務(wù)資金的增加，各州的州立精神病醫(yī)院制度都得到了不同程度的發(fā)展，提供綜合而且容易被人接受的治療服務(wù)的社區(qū)精神衛(wèi)生中心也得到了一定程度的發(fā)展。精神衛(wèi)生中心主要提供住院治療、門診治療、急救等服務(wù)。各地的精神病患者治療由精神衛(wèi)生中心、州立精神病院、普通醫(yī)院以及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)作進(jìn)行。53

（2）殘疾人就業(yè)

《殘疾人法》規(guī)定：在工作方面，殘疾人和正常人擁有同等的被雇傭的權(quán)利，雇主不得拒絕雇用殘疾人；被雇傭者不應(yīng)因“身體檢查”而受到差別待遇。美國在聯(lián)邦政府衛(wèi)生教育福利部下設(shè)立職業(yè)康復(fù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國9個(gè)職業(yè)康復(fù)區(qū)分會(huì)工作。美國在各地設(shè)置80個(gè)以上的州立職業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)，雇用受過專業(yè)訓(xùn)練的康復(fù)指導(dǎo)員及社會(huì)工作者以個(gè)案輔導(dǎo)的方式進(jìn)行輔導(dǎo)、職業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)安排等服務(wù)。

54

（3）殘疾人教育

《殘疾人康復(fù)法》規(guī)定，所有殘疾兒童不論其殘疾種類及程度都有接受免費(fèi)及適當(dāng)教育的權(quán)利，從而確定了殘疾人教育機(jī)會(huì)平等的特殊教育基本原則?！稓埣矁和逃ā芬惨?guī)定，從學(xué)校教育到高級(jí)中學(xué)有義務(wù)為每一個(gè)合格的殘障兒童提供免費(fèi)適當(dāng)教育，這些機(jī)構(gòu)受聯(lián)邦政府資助。公私立圖書館還為殘疾人提供特殊設(shè)備及供閱讀的儀器。

（4）無障礙環(huán)境

美國是世界上第一個(gè)制定“無障礙標(biāo)準(zhǔn)”的國家，其無障礙環(huán)境建設(shè)既有多層次的立法保障，又進(jìn)入了科研與教育的領(lǐng)域；各種無障礙設(shè)施既有全方位的布局，又與建筑藝術(shù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時(shí)給殘疾人、老年人帶來了方便與安全，堪稱世界一流。553.日本的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復(fù)

日本殘疾人醫(yī)療康復(fù)福利的相關(guān)法律有《體殘人士福利法》、《智障人士福利法》、《精神康復(fù)和精神障礙人士保護(hù)法》。被確認(rèn)為有身體殘疾的人員可以享受幾種公共福利服務(wù)項(xiàng)目，包括咨詢與指導(dǎo)、特殊康復(fù)與醫(yī)療服務(wù)、殘疾人輔助設(shè)備與器械的更換和維修以及在幾種康復(fù)設(shè)施里接受治療等。

（2）殘疾人就業(yè)

1960年7月25日制定的《殘疾人雇傭促進(jìn)法》（1976年修正）規(guī)定，企業(yè)團(tuán)體的雇主對(duì)身體障礙者有提供適當(dāng)工作場(chǎng)所的共同責(zé)任和義務(wù)，并詳細(xì)制定了身體障礙者職業(yè)介紹、適應(yīng)訓(xùn)練、政府與雇主的責(zé)任、雇用調(diào)整金、雇用繳納費(fèi)以及身體障礙者雇用促進(jìn)協(xié)會(huì)的裝置等。日本政府對(duì)于雇用一定數(shù)量殘疾人的工廠、企業(yè)也給予許多優(yōu)惠條件。56

（3）殘疾人教育

1947年，日本在《學(xué)校教育法》中將盲校、聾校及養(yǎng)護(hù)學(xué)校納入義務(wù)教育范圍，同時(shí)規(guī)定各縣市有設(shè)置盲校、聾校及養(yǎng)護(hù)學(xué)校的義務(wù)。1973年起實(shí)施《身心殘疾人志愿全面就學(xué)制度》，并于1979年實(shí)施《全國特殊兒童全員就學(xué)》（包括重度殘障者和多重殘障者）的義務(wù)教育制度。

（4）無障礙環(huán)境

日本為殘疾人增設(shè)的無障礙設(shè)施比較普及，國家所制定的統(tǒng)一建設(shè)法規(guī)中就包括殘疾人無障礙設(shè)計(jì)。每一幢建筑物竣工時(shí)，有專門部門驗(yàn)收其是否符合殘疾人無障礙設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。日本的交通在無障礙設(shè)施建設(shè)方面也比較好。574.國外殘疾人福利政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與對(duì)中國的啟示

（1）設(shè)立多種殘疾人津貼

建立的殘疾人津貼項(xiàng)目，各種津貼分工明確，?？顚Ｓ?，保障了殘疾人生活和看護(hù)等各個(gè)方面。此外，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷完善福利標(biāo)準(zhǔn)，讓殘疾人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

（2）按殘疾程度和家庭規(guī)模微調(diào)津貼標(biāo)準(zhǔn)

殘疾程度對(duì)需求具有較大的影響，因而也影響殘疾人津貼標(biāo)準(zhǔn)的制定。不同的家庭規(guī)模，其消費(fèi)支出需求是不同的，因此，應(yīng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）構(gòu)建完善的法律體系

要切實(shí)保障殘疾人利益，必須建立完善的法律法規(guī)體系，才能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。58

（4）不斷豐富和完善殘疾人服務(wù)內(nèi)容

殘疾人服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，為殘疾人提供全方位服務(wù)，對(duì)殘疾人的服務(wù)不僅要覆蓋到其日常生活、身體康復(fù)方面，而且要覆蓋到其求職、工作和社會(huì)參與等各方面。

（5）實(shí)行服務(wù)提供主體多元化

只有實(shí)行福利提供主體多元化，充分利用政府、非營利組織、家庭、志愿者、市場(chǎng)等力量，才能為殘疾人提供全方位的服務(wù)，為殘疾人構(gòu)建完備的福利體系。591.改革開放后我國殘疾人福利政策

改革開放后，國家出臺(tái)了一系列政策促進(jìn)殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展。1982年全國人大修改后的《憲法》首次規(guī)定：“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。

為了促進(jìn)殘疾人社會(huì)福利的發(fā)展，我國先后制定了國家發(fā)展殘疾人事業(yè)的六個(gè)五年計(jì)劃與其配套的殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化、體育、生活保障、扶貧、輔助用具等具體實(shí)施方案。除此之外，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，對(duì)發(fā)展殘疾人事業(yè)做出重大部署。國家修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》，批準(zhǔn)加入聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，制定實(shí)施《殘疾人就業(yè)條例》和殘疾人社會(huì)保障、特殊教育、醫(yī)療康復(fù)等領(lǐng)域的一系列政策法規(guī)，為發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人權(quán)益奠定了法律制度基礎(chǔ)。11.4.3我國殘疾人福利政策及其變革602.我國殘疾人福利政策存在的問題

（1）工作觀念落后

（2）法制建設(shè)不到位

（3）籌資渠道單一

（4）福利供給不足

（5）福利水平地區(qū)差距較大

613.我國殘疾人福利政策的變革

（1）樹立全新的工作理念

開展殘疾人福利工作應(yīng)當(dāng)以尊重殘疾人的自尊心為出發(fā)點(diǎn)，不能讓救助帶有濃重的施舍色彩。樹立全新的工作理念，幫助殘疾人培養(yǎng)自助的能力，這樣殘疾人福利工作才能更加高尚和有意義。

（2）加強(qiáng)法制建設(shè)

完備的法制體系是保障殘疾人福利工作順利開展的基石。首先，應(yīng)建立健全相關(guān)的法律法規(guī)；其次，要做好殘疾人福利法律、法規(guī)、政策落實(shí)情況的調(diào)查研究和信息反饋工作；再次，強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督也可以配合殘疾人福利的法制建設(shè)。62

（3）開拓籌資渠道

一方面，中央應(yīng)該加大對(duì)各地發(fā)展殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的財(cái)政支持和資金投入。另一方面，殘疾人社會(huì)福利事業(yè)應(yīng)繼續(xù)放開，秉持非盈利或低盈利的原則，嘗試由社會(huì)、公共團(tuán)體、企事業(yè)甚至個(gè)人來創(chuàng)辦。

（4）加大福利供給

面對(duì)殘疾人特殊的福利需求，應(yīng)積極地加大福利供給，主要包括生活、教育、就業(yè)和康復(fù)幾個(gè)方面。

（5）提高農(nóng)村和中西部殘疾人福利水平

第一，政府在社會(huì)福利政策上應(yīng)給農(nóng)村和中西部殘疾人以適當(dāng)?shù)膬A斜，優(yōu)先考慮農(nóng)村和中西部的貧困殘疾人；第二，在最低生活保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)面向有需要的農(nóng)村和中西部殘疾人實(shí)施福利性的特殊教育與技能培訓(xùn)。63

12.1公共服務(wù)外包

12.2私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包

12.3非營利組織參與公共服務(wù)外包

12.4公共服務(wù)外包的國內(nèi)外實(shí)踐

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供64請(qǐng)播放視頻——政府購買服務(wù)不是甩包袱12.1.1公共服務(wù)的內(nèi)涵

1.公共服務(wù)的概念公共服務(wù)（PublicService）一般是相對(duì)于私人服務(wù)而言的。公共服務(wù)是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念，也是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，它強(qiáng)調(diào)的是政府的服務(wù)性。公共服務(wù)：是指一國政府在特定的歷史時(shí)期，按照本國自身決策程序，憑借公共權(quán)力，利用公共資源向公民所提供的各項(xiàng)服務(wù)的總和。公共服務(wù)的概念可以從廣義和狹義兩個(gè)角度理解。

基本公共服務(wù)：2012年國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》中，將基本公共服務(wù)定義為“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)”。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供

12.1公共服務(wù)外包65662.公共服務(wù)的分類※

（1）按照公共服務(wù)的屬性特征

純公共服務(wù)準(zhǔn)公共服務(wù)※

（2）按照公共服務(wù)的功能分類公共安全性服務(wù)基礎(chǔ)性服務(wù)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)社會(huì)性公共服務(wù)

※

（3）按照公共服務(wù)的需求層次分類

保障性公共服務(wù)

發(fā)展性公共服務(wù)※（4）按照公共服務(wù)的受益空間分類全國性的公共服務(wù)地方性的公共服務(wù)外溢性的公共服務(wù)3.公共服務(wù)的特征

（1）公共性公共服務(wù)是政府的基本職能之一，是政府憑借公共權(quán)力，利用公共資源，為滿足公共利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，向社會(huì)公眾提供的服務(wù)。公共性是公共服務(wù)的內(nèi)在要求。

（2）公平性公共服務(wù)的公平性是指公共服務(wù)的提供不能堅(jiān)持唯效率至上的原則，應(yīng)該體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，且將公平原則作為首要原則。政府應(yīng)該確保所有公民都能公平的享用大致均等的公共服務(wù)。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供67

（3）均等性均等性是政府基本公共服務(wù)其他基本屬性和特征的可操作性化、可考量的指標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)政府基本公共服務(wù)公平性、民主性、統(tǒng)一性、普遍性提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)途徑。均等性的核心是機(jī)會(huì)的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

（4）民主性保證政府公共服務(wù)的公共性和公平性，需要公眾的有效監(jiān)督，而這種監(jiān)督本身反映了公共服務(wù)民主性的要求。

（5）普遍性與市場(chǎng)相比，政府的資源配置是為整個(gè)社會(huì)和全體社會(huì)成員服務(wù)，服務(wù)的對(duì)象是公民及其組織包括經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，具有普遍性、強(qiáng)制性。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供6812.1.2公共服務(wù)外包概述

1.公共服務(wù)外包的興起

二戰(zhàn)以后，西方國家政府規(guī)模膨脹和經(jīng)濟(jì)滯漲帶來了日益加劇的財(cái)政赤字，加之過度的官僚主義導(dǎo)致的管理失調(diào)、效率低下嚴(yán)重影響到政府公共服務(wù)的有效供給。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)隨即興起，全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的政府改革浪潮。這次改革的趨勢(shì)就是將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共部門，即公共服務(wù)的市場(chǎng)化與民營化。

公共服務(wù)外包作為公共服務(wù)市場(chǎng)化、民營化的主要形式最早是由工黨執(zhí)政的新西蘭發(fā)起。隨后英國撒切爾政府和美國里根政府致力于推動(dòng)新公共管理運(yùn)動(dòng)，改革政府公共服務(wù)領(lǐng)域的職能，大力推行公共服務(wù)外包。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供692.公共服務(wù)外包的概念及范圍

（1）公共服務(wù)外包的概念公共服務(wù)外包（PublicServiceOutsourcing）是指政府將其承擔(dān)的公共服務(wù)職能，采取市場(chǎng)競(jìng)爭的方式，以合同為載體，轉(zhuǎn)移給政府以外的私營企業(yè)、非盈利組織、或個(gè)人實(shí)施，政府對(duì)服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并向承包商支付費(fèi)用。

公共服務(wù)外包實(shí)際上是政府與私營企業(yè)、非營利組織和個(gè)人在公共服務(wù)的生產(chǎn)及提供上的分工合作與安排。在這些安排中，私營企業(yè)和非營利組織是生產(chǎn)者，政府是安排者。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供7071

（2）公共服務(wù)外包的范圍關(guān)于公共服務(wù)外包的范圍問題，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)不盡相同。梅塞(Mercer)認(rèn)為，地方政府所提供的每一項(xiàng)服務(wù)或所履行的每一項(xiàng)職能都能被承包出去。

波斯頓（Boston）從政府職能范圍考慮認(rèn)為，為了公眾利益，傳統(tǒng)的政府職能不能外包，這些職能有：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急服務(wù)等。

多納修（Donahue）則從動(dòng)機(jī)的角度加以分析，即私人承包商是以利潤最大化為目的的，而公務(wù)員則被認(rèn)為是對(duì)公共服務(wù)具有責(zé)任心，更能維護(hù)公共利益。哈特（OliverHart）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析認(rèn)為，那些具有質(zhì)量難以度量特征，即質(zhì)量不可收縮性(non-contractiblequality)的服務(wù),由公共部門承擔(dān)則會(huì)更好，雖然這樣可能意味著高成本和平庸的質(zhì)量。布朗(Brown)與博多斯基(Potoski)認(rèn)為，交易成本的高低則是公共服務(wù)外包決策的重要依據(jù)。低交易成本的服務(wù)最適宜外包，高交易成本的服務(wù)適合內(nèi)部生產(chǎn)，混合交易成本的服務(wù)應(yīng)視情況而定。

總之，僅從服務(wù)本身去思考公共服務(wù)外包的范圍問題可能過于局限,制度環(huán)境、信任、組織的多元功能等等因素必須加入分析框架之中。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供72

3.公共服務(wù)外包的動(dòng)因薩瓦斯對(duì)民營化動(dòng)因的分析也正是公共服務(wù)外包的動(dòng)因所在。他將民營化的推動(dòng)力量分為現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力、意識(shí)形態(tài)動(dòng)力、商業(yè)動(dòng)力、平民主義動(dòng)力等幾個(gè)方面：

（1）現(xiàn)實(shí)壓力現(xiàn)實(shí)的壓力主要體現(xiàn)在財(cái)政壓力上。二戰(zhàn)以后，西方國家政府活動(dòng)的成本上升，財(cái)政赤字日益加重，政府通過提高邊際稅率和發(fā)行公債緩解財(cái)政壓力的舉措受到公眾的強(qiáng)烈反對(duì)。（2）

經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力一方面是政府財(cái)政的拮據(jù)，另一方面卻是人們的日益富足。經(jīng)濟(jì)因素正在減少人們對(duì)政府服務(wù)的依賴，他們更樂于民營化的方式來滿足需求。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供73

（3）意識(shí)形態(tài)動(dòng)力意識(shí)形態(tài)的動(dòng)力主要是來自于反對(duì)大政府以及低效率的政府。大政府會(huì)造就貧窮社會(huì)。而公共服務(wù)外包則能夠減少政府的作用，擴(kuò)大私營部門的作用。（4）商業(yè)動(dòng)力商業(yè)力量是公共服務(wù)外包的積極支持者。商業(yè)集團(tuán)倡導(dǎo)政府內(nèi)務(wù)活動(dòng)的民營化。而且商業(yè)力量的作用無疑進(jìn)一步推動(dòng)了公共服務(wù)外包給私營企業(yè)。

（5）平民主義的動(dòng)力平民主義者不僅反對(duì)大政府，也反對(duì)大商業(yè)集團(tuán)，主張地方性機(jī)構(gòu)賦權(quán)于人民。通過公共服務(wù)外包可以擴(kuò)大選擇權(quán)，帶來多樣性，減少對(duì)政府的過度依賴。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供747512.1.3公共服務(wù)非政府提供主體

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織力量的增強(qiáng)，政府作為公共服務(wù)唯一提供主體的地位和合法性受到了前所未有的沖擊，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，公共服務(wù)供給主體多中心趨勢(shì)日趨凸顯。除了政府以外，私營企業(yè)、非營利組織等諸多主體也參與到了公共服務(wù)的供給當(dāng)中，成為了主要主體并發(fā)揮著越來越積極的作用。1.主體之一：私營企業(yè)

私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包是指通過重新審視政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，將政府的部分職能推向市場(chǎng)由私營企業(yè)通過市場(chǎng)化的方式進(jìn)行提供。

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，私營企業(yè)是公共服務(wù)非政府提供的主要主體之一。私營企業(yè)與公共部門最大的區(qū)別就在于私營企業(yè)是以營利為目的，追求效率而漠視公平。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，越來越多的企業(yè)已經(jīng)重視自己的社會(huì)責(zé)任，公眾的反應(yīng)和利益要求，努力樹立自己的社會(huì)形象，尋求企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益之間的平衡點(diǎn)。私營企業(yè)追逐利潤的本質(zhì)必然會(huì)造成某類公共服務(wù)供給真空、部分領(lǐng)域過度競(jìng)爭等不良現(xiàn)象，所以并不是所有的公共服務(wù)都可以交由私營企業(yè)供給，私營企業(yè)承包公共服務(wù)的供給有其優(yōu)勢(shì)，同樣也有嚴(yán)重的弊端。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供76

2.主體之二：非營利組織

非營利組織是指由具有法人資格的私人發(fā)起的，以公共服務(wù)為目標(biāo)，不以營利為目的，組織盈余不能分配，且具有獨(dú)立性志愿性公益性的民間組織。

目前，由于政府對(duì)公共服務(wù)的供給中存在很多的空缺，例如在對(duì)老人、婦女、兒童、殘疾人的保護(hù)等等方面，這些公共服務(wù)領(lǐng)域是私營企業(yè)不愿意介入的，這時(shí)非營利組織的地位凸顯出來。

盡管，非營利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域有其固有的優(yōu)勢(shì)，但是由于其介于政府與市場(chǎng)之間，不可避免的帶有雙重性質(zhì)，也會(huì)產(chǎn)生資源配置的失靈，即志愿失靈。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供7778領(lǐng)域活動(dòng)種類法人數(shù)第1類第2類第3類第4類第5類第6類第7類第8類第9類第10類第11類第12類第13類第14類第15類第16類第17類第18類第19類第20類增進(jìn)保健、醫(yī)療及福利活動(dòng)增進(jìn)社會(huì)教育的活動(dòng)推進(jìn)社區(qū)營造的活動(dòng)振興旅游的活動(dòng)振興農(nóng)村山村漁村或山區(qū)的活動(dòng)致力于振興學(xué)術(shù)、文化、藝術(shù)及體育的活動(dòng)致力于保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)災(zāi)害救助的活動(dòng)地區(qū)安全的活動(dòng)致力于保護(hù)人權(quán)、推進(jìn)和平的活動(dòng)國際合作活動(dòng)促進(jìn)形成男女共同參與社會(huì)的活動(dòng)致力于兒童培養(yǎng)的活動(dòng)致力于信息化社會(huì)發(fā)展的活動(dòng)致力于振興科學(xué)技術(shù)的活動(dòng)致力于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的活動(dòng)支援職業(yè)能力開發(fā)以及擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的活動(dòng)致力于保護(hù)消費(fèi)者的活動(dòng)針對(duì)從事以上活動(dòng)的團(tuán)體在運(yùn)營以及活動(dòng)予以聯(lián)絡(luò)、建言或支援的活動(dòng)依據(jù)都道府縣或指定都市條例開展的上述所列各項(xiàng)活動(dòng)289052346921600184715611700013773403457198099981343792138156982977856812210305622399136表12—1

特定非營利組織的活動(dòng)種類（截止2014年9月30日）資料來源：胡彭：《日本非營利組織參與社會(huì)治理的路徑與實(shí)踐》，載《日本學(xué)刊》，2015（3）。

12.2.1私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包的理論基礎(chǔ)1.委托代理理論委托代理理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，創(chuàng)始人有Wilson（1969）、Ross（1973）等。該理論是基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)制定的，將雇主視為委托人，雇員視為代理人，委托人與代理人之間如果存在利益沖突和信息不對(duì)稱，就會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。委托代理理論作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域，目前已成為了研究公共服務(wù)外包的重要理論基礎(chǔ)，該理論對(duì)中外公共行政改革中的諸多方面都產(chǎn)生了深刻的影響。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供

12.2私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包792.交易成本理論“交易成本”的概念最初是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯（RonaldCoase）提出的，隨后經(jīng)威廉姆森（Williamson）等人的發(fā)展逐漸形成一門新興經(jīng)濟(jì)理論——交易成本理論。交易成本理論認(rèn)為，交易成本是衡量政府服務(wù)效率的關(guān)鍵性指標(biāo)。傳統(tǒng)政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)方面的支出很少像企業(yè)那樣進(jìn)行成本收益分析，最終難以實(shí)現(xiàn)資源有效配置，導(dǎo)致公共服務(wù)提供效率低下，政府財(cái)政赤字嚴(yán)重。交易成本理論使得政府部門在提供某些公共服務(wù)的過程中，能夠采用市場(chǎng)化的方式提高服務(wù)的質(zhì)量，降低成本。另外，該理論還明確了政府在公共服務(wù)外包中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、扮演的角色以及發(fā)揮的作用等。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供80813.新公共管理理論新公共管理理論認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)科層制已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在公共服務(wù)的提供上存在效率明顯低下的問題。因此，主張將私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入政府的公共服務(wù)中，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的績效管理和專業(yè)化管理，在政府規(guī)模不擴(kuò)大，公共財(cái)政支出不增加的基礎(chǔ)上，改善公共服務(wù)的提供，提高行政效率，增強(qiáng)政府治理能力。新公共管理理論的最大貢獻(xiàn)是將市場(chǎng)的競(jìng)爭機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入公共服務(wù)領(lǐng)域，建立一個(gè)企業(yè)家政府，打破了長期以來形成的政府壟斷公共服務(wù)供給的局面，為公共服務(wù)外包提供了理論支撐。4.新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理論是公共行政學(xué)者在對(duì)新公共管理理論反思與批判的基礎(chǔ)上建立起來的。該理論主要以美國著名公共行政學(xué)家羅伯特﹒登哈特夫婦為代表，他們認(rèn)為“新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中扮演角色的一系列思想的理論。

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)了政府在公共服務(wù)系統(tǒng)中的重要作用，為公共服務(wù)外包的多中心治理機(jī)制提供了理論上的支持。此外，該理論也強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)外包中的責(zé)任意識(shí)，明確了政府在滿足公民所需公共服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于政府重新定位自己的角色具有重要的意義。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供82

12.2.2私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包的條件

1.私營企業(yè)一般介入“準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)”領(lǐng)域純公共產(chǎn)品與服務(wù)不僅具有“非競(jìng)爭性”和“非排他性”，而且這類產(chǎn)品與服務(wù)具有異質(zhì)性的特性，涉及到全體國民共同的利益，具有廣泛的外部經(jīng)濟(jì)，因此最好由政府部門提供，不適宜私營企業(yè)介入。對(duì)于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)可以交給有能力的私營企業(yè)來生產(chǎn)與提供。這是因?yàn)檫@類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的規(guī)模和范圍相對(duì)較小，涉及的消費(fèi)群體不多，很容易使得消費(fèi)者根據(jù)一致性性原則，通過訂立契約，自主地通過市場(chǎng)進(jìn)入讓私營企業(yè)提供。例如，可收費(fèi)的道路橋梁、公共圖書館、城市垃圾處理等。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供83

2.公共服務(wù)在消費(fèi)上必須具備排他性技術(shù)

戈?duì)柖。℅oldin）認(rèn)為在公共產(chǎn)品的消費(fèi)上存在“平等進(jìn)入”和“選擇性進(jìn)入”兩種方式。“平等進(jìn)入”是指公共產(chǎn)品和公共服務(wù)任何人都可以免費(fèi)享用和消費(fèi)?！斑x擇性進(jìn)入”是指只有付費(fèi)后才能夠享用和消費(fèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

戈?duì)柖〉摹斑x擇性介入”為私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包提供了理論指導(dǎo)，并且也為解決公共服務(wù)“過度擁擠”問題明確了方向。像俱樂部產(chǎn)品這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于存在“選擇性進(jìn)入”，可以將那些不付費(fèi)的消費(fèi)者排除在消費(fèi)之外，因此可以大幅度降低私營企業(yè)提供該類產(chǎn)品和服務(wù)的交易成本，激勵(lì)私營企業(yè)參與提供和生產(chǎn)。

3.私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包的制度保障如：產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、科學(xué)的價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)督制度第12章公共服務(wù)外包及非政府提供84

12.2.3私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包的方式

1.簽訂協(xié)議或合同

簽訂協(xié)議或合同就是合同承包，是指政府通過與私營企業(yè)簽訂承包合同的形式來經(jīng)營公共服務(wù)的活動(dòng)。合同承包是私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包最普遍、范圍最大的一種方式。

適用于合同承包的公共服務(wù)通常是一些直接面向公眾的服務(wù)，例如垃圾清掃、街道清潔、自來水供應(yīng)、橋梁維修、圖書館管理等。政府部門采用公開、競(jìng)爭的方法將某一類公共服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)賦予私營企業(yè)，承包商中標(biāo)后按照所簽合同，向有關(guān)社會(huì)群體供給公共服務(wù)。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供85

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)的可描述性監(jiān)督競(jìng)爭的程度總體評(píng)價(jià)垃圾收集供水消防服務(wù)兒童福利娛樂設(shè)施管理圖書館人事管理11333221133323.512.55535311.53.53.5343表12—2地方公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行合同外包的可能性注：1=合同外包的可能性最大（服務(wù)硬性、容易監(jiān)督、競(jìng)爭激烈），5=合同外包的可能性最低（服務(wù)難以描述、監(jiān)督苦難、競(jìng)爭很弱）。資料來源：句華：《公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制——理論、方法與技術(shù)》，95頁，北京，北京大學(xué)出版社，2006。86

2.特許經(jīng)營特許經(jīng)營是指由政府授予企業(yè)在一定的時(shí)間和范圍提供某項(xiàng)公共服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利與義務(wù)。

政府特許的方式適用于可收費(fèi)物品的提供，諸如電力、天然氣、自來水、污水處理、固體廢物和有害物質(zhì)處理港口、道路以及橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施或是基礎(chǔ)領(lǐng)域。這些服務(wù)大多屬于傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，具有資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益特征。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供87

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供服務(wù)項(xiàng)目

運(yùn)用特許經(jīng)營方式的百分比天然氣經(jīng)營和管理電力經(jīng)營和管理商業(yè)固體廢物收集居民固體廢物收集固體廢物處置飛機(jī)場(chǎng)經(jīng)營車輛拖運(yùn)和存放公用事業(yè)讀表服務(wù)救護(hù)車服務(wù)2015141376542

表12—3在特許經(jīng)營安排下由私人企業(yè)供應(yīng)的市鎮(zhèn)和縣政府服務(wù)資料來源：E.S.薩瓦斯，《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，71頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002年。88

3.政府補(bǔ)助政府補(bǔ)助是政府對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，可能以資金、減免稅負(fù)或其他稅收優(yōu)惠政策、低息貸款等。在補(bǔ)助這種制度安排之下，私營企業(yè)或第三部門是公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，政府與消費(fèi)者是共同的安排者（政府選擇特定的企業(yè)或公共部門提供補(bǔ)助，消費(fèi)者向特定的企業(yè)或公共部門購買服務(wù)）。

政府補(bǔ)助的范圍很廣，包括科學(xué)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療器械、住宅、私人公共汽車等多個(gè)領(lǐng)域。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供89904.憑單制憑單制是與政府補(bǔ)助極為相似的一種方式，不同之處在于補(bǔ)助是政府對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，而憑單則是給與特定的一類消費(fèi)群體的補(bǔ)貼。補(bǔ)助方式在憑單方式下，消費(fèi)者可以自由選擇提供者。消費(fèi)者將憑單交給他所選擇的私營部門服務(wù)提供商，然后私營部門提供商將此交給政府而得到支付。憑單制已被地方政府廣泛使用，正成為公共服務(wù)外包的重要形式，它被用于食品、住房、教育、醫(yī)療服務(wù)、幼兒保健、老年項(xiàng)目、家庭護(hù)理和失業(yè)工人的培訓(xùn)等方面。

5.政府參股政府參股是指在私營企業(yè)生產(chǎn)提供的某些公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，政府以不同的比例參股來提供資金支持，保障該類產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。政府參股包括政府控股和政府入股兩種形式。

政府參股的方式主要有四種：效益分享債券、收購股權(quán)、國營企業(yè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、公共參與基金。政府參股方法主要適用于初始投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品項(xiàng)目，如橋梁、水壩、發(fā)電站、高速公路、鐵路、電訊系統(tǒng)、港口、飛機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供91

12.2.4私營企業(yè)參與公共服務(wù)外包面臨的困境

1.社會(huì)不公平問題公共服務(wù)具有公共性和保障性，要求公共服務(wù)的供給必須做到公平與公正。在公共服務(wù)外包的情況下，打破了原來政府單一的供給的模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的競(jìng)爭機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制會(huì)促使生產(chǎn)者以盈利為目的去選擇有利于其獲利的服務(wù)產(chǎn)品，對(duì)于那些必須提供但不能很好獲利的服務(wù)產(chǎn)品則有可能消極供給，這就會(huì)造成公共服務(wù)及產(chǎn)品供給不均衡。此外，公共服務(wù)交由私營企業(yè)提供后，使得消費(fèi)者可以選擇不同公共服務(wù)或不同層次的公共服務(wù)。例如，在我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，“看病難、看病貴”的問題依然突出，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供92932.腐敗現(xiàn)象的滋生公共服務(wù)外包不一定必然帶來尋租和權(quán)力腐敗問題，但如果在實(shí)施的過程中缺乏健全的法律制度予以約束和監(jiān)督，那么以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為就很難避免。政府部門通過招標(biāo)的方式選拔出合適的私營企業(yè)并與其簽訂合同將公共服務(wù)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，這種權(quán)力的讓渡極有可能成為尋租的目標(biāo)。在公共服務(wù)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移過程中，政府部門與私營企業(yè)之間產(chǎn)生新的委托代理關(guān)系，這種關(guān)系就給尋租者帶來了方便的條件，導(dǎo)致政府人員的腐敗現(xiàn)象。3.公共責(zé)任的缺失公共服務(wù)外包在強(qiáng)化了政府與私營企業(yè)、第三部門間的合作與相互依賴關(guān)系的同時(shí)，也使得國家與社會(huì)、政府部門與私營企業(yè)之間的權(quán)利和責(zé)任邊界變得越來越模糊。

在公共服務(wù)外包的過程中，政府部門和私營企業(yè)之間極有可能產(chǎn)生公共服務(wù)責(zé)任缺失與責(zé)任互相推諉的問題。私營企業(yè)以追求利潤最大化為目標(biāo)，認(rèn)為憲法和法律沒有規(guī)定其承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任的義務(wù)，將相關(guān)的責(zé)任推向政府；而政府部門也有可能將責(zé)任推給私營企業(yè)，認(rèn)為私營企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這種公共服務(wù)責(zé)任缺失與責(zé)任互相推諉最終損害的是廣大公民的利益。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供94

12.3.1非營利組織的概念非營利組織（Non—ProfitOrganization）,也被稱作為第三部門、非政府組織、志愿組織、公民社會(huì)組織、慈善組織等。關(guān)于非營利組織的定義不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了界定。列維特（T.Levitt）最早從部門劃分的角度對(duì)非營利組織進(jìn)行界定，并使用第三部門這個(gè)名詞，用以統(tǒng)稱這些處于政府和私營企業(yè)之間的社會(huì)組織。

薩拉蒙（Salamon）教授從組織特征來界定非營利組織，認(rèn)為非營利組織滿足以下六個(gè)特征：正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供

12.3非營利組織參與公共服務(wù)外包95

12.3.2

非營利組織參與公共服務(wù)外包的可能性及必要性

1.非營利組織參與公共服務(wù)外包的可能性

（1）市場(chǎng)失靈市場(chǎng)失靈是指在某些外在因素的影響下，如自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等，使得市場(chǎng)在資源配置時(shí)背離了帕累托最優(yōu)的情況。市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是無力組織和實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭和技術(shù)上的非排他特點(diǎn)，它無法排斥不為其付費(fèi)的消費(fèi)者，于是不可避免地會(huì)產(chǎn)生坐享其成的“搭便車者”。

市場(chǎng)失靈既是公共部門提供公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)，亦是非營利組織存在的重要理由。

第12章公共服務(wù)外包及非政府提供9697（2）

政府失靈政府失靈理論最早是在1974年由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德提出來的，政府失靈主要體現(xiàn)在：

※政府在提供公共產(chǎn)品方面存在著浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象，這是由于政府始終難以擺脫官僚主義積弊的拖累；

※由于政府提供的服務(wù)和公共產(chǎn)品具有普遍性和單一性，不能形成差異性服務(wù)，難以滿足每一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求；

※政府行為失范，容易出現(xiàn)行政規(guī)模膨脹、預(yù)算經(jīng)費(fèi)增加和一系列腐敗行為。（3）第三部門的興起20世紀(jì)70年代開始，政府壟斷提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)出現(xiàn)了諸多弊病，在各方壓力下，政府不得不從一些公共服務(wù)領(lǐng)域退出，這為非營利組織介入公共服務(wù)領(lǐng)域提供了機(jī)會(huì)和可能。萊斯特·薩認(rèn)為非營利組織的短處恰恰是政府的長處，而政府的短處正好是非營利組織的長處，兩者之間是相互補(bǔ)充的。他還認(rèn)為非營利組織應(yīng)該作為最初提供公共服務(wù)的制度安排，而只有在非營利組織提供服務(wù)不足的情況下政府才需要進(jìn)一步發(fā)揮作用。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供98

2.非營利組織參與公共服務(wù)外包的必要性

（1）公共服務(wù)提供的多樣化非營利組織參與公共服務(wù)外包不以盈利為目的，謀求公共利益，因此能對(duì)公眾需求進(jìn)行敏捷反應(yīng)，敢于大膽創(chuàng)新，不斷拓展公共服務(wù)的新領(lǐng)域，順應(yīng)時(shí)代潮流和公眾對(duì)于公共服務(wù)多元化的需求，提供多樣化的公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)提供的不足。

（2）促進(jìn)社會(huì)的公平非營利組織通過參與公共服務(wù)的提供，拓寬了公民對(duì)公共服務(wù)需求的表達(dá)渠道。另外，公共服務(wù)的供給過程同時(shí)也是不同公民群體進(jìn)行利益博弈的過程，在這一過程中不同公民群體通過妥協(xié)、合作等形式最終形成各方都能接受的公共服務(wù)供給方案，這一過程實(shí)際上對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平具有很大作用。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供99

（3）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化

非營利組織參與公共服務(wù)外包，對(duì)于縮小不同群體、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距、推進(jìn)社會(huì)公平公正、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)過多年的探索，非營利組織參與公共服務(wù)外包的實(shí)踐證明，非營利組織能夠有效地化解在基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的提供不足、發(fā)展失衡等諸多問題。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供100101

12.3.3非營利組織參與公共服務(wù)外包的優(yōu)勢(shì)分析

1.非營利組織的公益性非營利組織不以盈利為目的。其宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，因此非營利組織具有很強(qiáng)的公益性。由于非營利組織的成員是因?yàn)楣餐哪康暮托脑附Y(jié)合到一起，為非營利組織注入了慈善精神，因此非營利組織往往具有積極正面的社會(huì)形象和影響力，能夠吸引公眾信賴非營利組織。

2.非營利組織的志愿性非營利組織的活動(dòng)以志愿為基礎(chǔ)，組織內(nèi)的志愿人員對(duì)組織的服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)都是完全處于自愿，他們往往具有較高的責(zé)任感和使命感，其目標(biāo)不是為了追求個(gè)人利益，而是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人的社會(huì)價(jià)值。非營利組織的這種志愿性特征無疑為其本身的發(fā)展壯大提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持，也為非營利組織提供高質(zhì)量的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

3.非政府組織的靈活性與政府相比，非政府組織層級(jí)設(shè)置簡單、組織規(guī)模較小，具有很強(qiáng)的靈活性。非政府組織的靈活性使得其在參與公共服務(wù)外包的過程中能夠根據(jù)具體情況的變化進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，靈活地處理一些政府和企業(yè)難以解決或者無法快速做出反應(yīng)的問題。

4.非政府組織的民間性非政府組織必須與政府組織相分離，它不是政府組織的組成部分，不承擔(dān)政府的職能，其決策層也不是由政府官員控制的董事會(huì)。非政府組織產(chǎn)生于民間，它在參與公共服務(wù)外包的過程中能夠有效化解社會(huì)矛盾，作為弱勢(shì)群體利益訴求的主體發(fā)揮作用，幫助他們解決實(shí)際生活中的問題。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供10212.3.4非營利組織參與公共服務(wù)外包的制約因素

1.政府管理錯(cuò)位非政府組織在參與公共服務(wù)外包的過程中所扮演的角色應(yīng)該是引導(dǎo)者和參與者，但當(dāng)前的政府管理存在一定的錯(cuò)位現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在：

※政府的行政干預(yù)。由于非政府組織需要某一個(gè)政府部門作為業(yè)務(wù)主管單位，其人事安排、資金來源、活動(dòng)開展等都需要受到政府的領(lǐng)導(dǎo)，很多時(shí)候政府還會(huì)運(yùn)用行政權(quán)力來干預(yù)組織的運(yùn)行。

※政府職能不清晰，由于在公共服務(wù)領(lǐng)域政府同時(shí)扮演“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，這種做法也影響到了非營利組織參與公共服務(wù)外包的積極性和主動(dòng)性。第12章公共服務(wù)外包及非政府提供103

2.服務(wù)資金缺乏目前服務(wù)資金的缺乏仍然是多數(shù)非營利組織面臨的首要發(fā)展瓶頸，這一發(fā)展瓶頸的存在嚴(yán)重制約著非營利組織提供公共服務(wù)的能力。

3.組織自律功能的缺失