公共經(jīng)濟學教程 課件 第3章-公共經(jīng)濟部門；第4章-政府的經(jīng)濟職能

第3章公共經(jīng)濟部門

2/46引子美國評論家蒂茨（Tietz,1968）寫道：（轉引巴頓《城市經(jīng)濟學》1976，商務1984。）現(xiàn)代城市居民生活在公共醫(yī)院，在公立的學校和大學受教育，生活中的不少時間用在搭乘公共交通工具上，通過郵局和半公營的電話系統(tǒng)通訊，飲用公營的水，經(jīng)由公共的污染處理系統(tǒng)清除垃圾，讀公立圖書館里的書，在公園里野餐，受公安、消防、衛(wèi)生機構的保護，最后死在公立醫(yī)院，可能還安葬在公墓里。盡管是思想保守的人，他每天的生活也難以避免是同政府以及許多地方公共服務的決策息息相關。3/46什么是公共經(jīng)濟部門呢？西方經(jīng)濟學將所有的經(jīng)濟主體分為公共部門（PublicSector）和私人部門（PrivateSector）兩大類，并認為公共部門是指政府及其附屬物，私人部門是指企業(yè)和家庭。公共部門的存在和規(guī)模擴張會減少可供私人部門使用的經(jīng)濟資源，公共部門的行為會直接或間接影響私人部門的經(jīng)濟行為，進而影響整個社會的資源配置和使用效率。4/46目錄1234公共經(jīng)濟部門的內涵

公共經(jīng)濟部門的外延

公共經(jīng)濟部門的性質

公共經(jīng)濟部門的分類

5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題

5/463.1公共經(jīng)濟部門的內涵

3.1.1公共經(jīng)濟部門的含義希克斯（Hicks，1904-1989）定義：公共部門是指這樣一種提供服務和產(chǎn)品的部門，其所提供服務和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過區(qū)別公共部門與私人部門的概念來定義公共部門，他認為公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負責人所擁有職務的合法性直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生；二是政府被賦予一定的強制力，這種權利是私人機構所沒有的，簡單地講，公共部門與私人部門的核心差異在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關。

7/46我國有學者認為，公共部門是社會共同設置的、為社會公眾服務的機構，它有廣義和狹義之分。廣義的公共部門既包括政府性公共組織（各級政府部門、各種公營企業(yè)、公用事業(yè)部門等），也包括非政府性公共組織（各類社會政治組織、民間公共團體等）；狹義的公共部門僅指政府性公共組織，即預算管理下的各種政府部門。8/46公共部門的具體含義：公共部門是相對于私人部門的一種重要的組織體系，以公共權力為基礎。公共組織存在的合法性受到公眾的信任與支持，它們依法管理社會公共事務，不以市場取向或盈利為目的，其目標是謀取社會的公共利益，對社會公眾負責，它不偏向于某個個人、政黨或集團的特殊利益。因此，其產(chǎn)出是維持社會存在與發(fā)展的公共產(chǎn)品、公共秩序與安全、社會價值的分配。從這個角度出發(fā)，公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。其中，政府是公共經(jīng)濟部門的最主要成員。9/463.1.2公共經(jīng)濟部門與私人經(jīng)濟部門的區(qū)別1．產(chǎn)權基礎不同。私人部門的產(chǎn)權基礎是私有產(chǎn)權，公共部門的產(chǎn)權基礎是公共產(chǎn)權。私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權的最大不同，就在于其產(chǎn)權邊界是否清晰，是否可以細分。由于界定產(chǎn)權需要一定的成本，因此，只有當界定產(chǎn)權的收益大于成本時，產(chǎn)權界定才具有經(jīng)濟意義。對于那些產(chǎn)權項目如果界定產(chǎn)權反而會使成本大于收益，自然就成為公共產(chǎn)權。10/462．動力與約束機制。私人部門的行為目的是私人利益最大化，亦即消費者在收入約束下效用最大化，生產(chǎn)者在資本約束下的利潤最大化。公共部門的行為目的是公共利益最大化，相應地，其預算約束是全社會擁有的資源。表面上看，兩者的區(qū)別僅僅表現(xiàn)為“公”與“私”，但由此而引起的實現(xiàn)目標的途徑和行為特征大相徑庭。11/463．決策方式。產(chǎn)權基礎的區(qū)別必然導致決策（即行使產(chǎn)權）方式的區(qū)別。私人部門由于建立在私有產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然是分散地、自主地行使。而公共部門由于建立在公共產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然只能集中行使；至于決策形成過程，則是通過公共決策機制（行政體制）規(guī)定的。12/464．交易機制。私人部門經(jīng)濟活動的交易機制是市場機制，產(chǎn)權通過有償方式在私人部門內部轉讓，這種有償讓渡確保了產(chǎn)權對行為主體的有效激勵與約束，從而使私人部門的資源配置至少在微觀上具有效率。而公共部門經(jīng)濟活動的交易機制一般是非市場機制，產(chǎn)權的讓渡可以無償?shù)剡M行。一方面，它無償?shù)貜乃饺瞬块T取得一定的資源，另一方面，它又無償?shù)靥峁┕蚕M的商品與服務。13/463.2公共經(jīng)濟部門的外延3.2.1三大部門的分類與區(qū)別從研究不同社會部門管理規(guī)律的視角出發(fā)，美國學者萊斯特·塞拉蒙（LesterSalamon）用“政府部門——營利部門——非營利部門”的“三元模式”將整個社會部門區(qū)分為三大部門，亦即通常意義上所說的“第一部門”、“第二部門”和“第三部門”。第一部門第二部門第三部門公益私益志愿強制圖3-1社會領域關于公共部門的分類14/46在現(xiàn)實生活中，存在著三類不同的部門（如表3-1所示）。第一部門為政府組織，即純粹的公共部門，主要包括政府及其附屬機構，如各級政府和各委辦局、法院、環(huán)保、氣象、學校、醫(yī)院等公立機構。它是以服務公共利益并不以營利為目的，提供的是純粹公共產(chǎn)品，政府的活動對所轄區(qū)的公民都會發(fā)生巨大影響，追求的是國家利益或者是行政區(qū)域利益最大化。第二部門為工商企業(yè)，即純粹的私人部門，它提供的公共產(chǎn)品是純粹的私人產(chǎn)品，是以實現(xiàn)私人利益最大化為目標，為了盈利根據(jù)消費者的需要組織經(jīng)濟資源，展開種種經(jīng)濟活動的組織；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，即非營利組織，它是以會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公共事業(yè)，提供的是準公共產(chǎn)品。15/46因素部門第一部門（公共組織）第二部門（私人組織）第三部門（非營利組織）環(huán)境市場市場由監(jiān)督機構組成人們的購買行為決定了市場市場由監(jiān)督機構和委托人的購買行為構成提供同一服務的組織相互合作為提供某項服務相互競爭相互默認或談判而達成各自只為某一特定市場區(qū)域提供服務的協(xié)議資金來源依賴財政撥款（免費服務）資金來源依賴于收費資金來源既依賴財政撥款，又依賴于服務收費和稅金市場信號弱市場信號清晰有的市場信號清晰，有的模糊交易制約指令和義務限制了自主權和靈活性自主權和靈活性只受到法律和內部多數(shù)人意見的限制簽約限制了自主權和靈活性（例如，醫(yī)院的醫(yī)生、表演藝術中心的用戶）所有者公民經(jīng)常以所有者身份向組織及其執(zhí)行提出期望和要求；無所不在的利益相關者所有權屬于股東，他們的利益可以用財務指標來衡量；除了股東之外，幾乎沒有利益相關者所有權屬于促進了他們利益的使用者（如醫(yī)院的醫(yī)生）；許多利益相關者組織程序目標長期和短期目標不斷變化、復雜、相互沖突且難以界定清楚的、大家認同的目標多重長期目標，很難將它們按照優(yōu)先順序排列，使得短期目標不清權力限制政府控制下的機構管理基本不受外界影響的機構管理權威控制下的機構管理表3-1三大部門的具體區(qū)別

16/463.2.2公共經(jīng)濟部門的構成狹義的公共部門僅僅包括第一部門的范疇，即政府部門及其附屬物，是指通過政治程序設立的、在特定的區(qū)域范圍內獨立行使立法、行政、司法權的實體。廣義的公共部門可以看做除了第二部門（市場）之外的社會領域的其他組成部分，即第一部門以及包括公共企業(yè)和某些第三部門在內的組織的綜合體。亦即廣義的公共部門不僅包括政府部門及其附屬機構，而且包括各個企事業(yè)部門。前者主要包括行使國家權力的各類機關、事業(yè)單位；后者主要包括由中央銀行和政府擁有的商業(yè)銀行等金融公共企業(yè)和政府出資興辦的保險、證券等非金融公共企業(yè)（見圖3-2）。17/46公共部門政府部門公共企業(yè)部門職能機關事業(yè)單位金融公共企業(yè)非金融公共企業(yè)圖3-2廣義公共部門的構成18/46就業(yè)部門年份公共管理和社會組織[1]教育業(yè)衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)200620082010201220141257.51328.81415.61528.61585.11448.01481.91517.41567.21602.7466.8501.2562.6639.5703.9193.0201.6219.6232.5224.8165.4172.8189.9208.9211.9

[1]公共管理與社會組織主要包括中國共產(chǎn)黨機關、國家機構、人民政協(xié)和民主黨派、群眾社團、社會團體、宗教組織等。表3-2我國主要國有公共經(jīng)濟部門的就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

19/463.3公共經(jīng)濟部門的性質3.3.1公共部門的合法性私人部門的經(jīng)營管理或由所有者自己來承擔，或由公司股東們指定代理者。而公共部門的領導者則主要通過政治選舉產(chǎn)生，或是由政治當選人任命的方式來產(chǎn)生。正是由于公共部門的產(chǎn)生建立在政治選舉方式基礎上，才使得它所擁有的權力具有合法性，才能獲得超越私人部門的權威，并可以對私人部門的活動進行管理。公共部門的合法性在日常運行中主要體現(xiàn)在公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予，同時也必須按法律相關規(guī)定行使權力而不得濫用職權；如果違反法律，必須承擔相應責任，在工作中要接受公眾、司法和立法機關的合法監(jiān)督等。

20/463.3.2狹義公共部門擁有強制力狹義公共部門的公共權力產(chǎn)生于社會，并凌駕于社會，因此其具有的權力具有明顯的強制性。其強制力是以其合法性和社會成員自愿遵守為基礎的，這也就意味著它可以做很多私人部門無法做到的事。如它可以向全體社會成員征稅，并運用強制力對那些不按規(guī)定納稅者給予處罰；可以制定一些基本行為規(guī)范，要求人們遵守，如交通規(guī)則、治安條例等，違反者將受到嚴厲制裁。在必要時，它還能夠限制一個人的人身自由，如對犯罪分子的羈押。正如阿爾蒙德所說：“政治體系不是制定和實施規(guī)章的惟一系統(tǒng)。但是，政治體系制定的規(guī)章實施是靠強制來支持的?！?1/463.3.3公共部門具有普遍性公共部門的強制力不是針對個別人或某個群體，而是針對全體社會成員和組織。公共部門是一個面向全體社會成員的普遍性組織，每一個社會成員都有資格消費公共部門提供的產(chǎn)品和服務，如良好的社會治安、強大的國防、方便的道路交通等，每個社會成員都可以從中受益。另一方面，公共部門的強制力同樣也帶有普遍性，無論身份、職業(yè)、社會地位有什么差異，都受到來自公共部門（主要是政府）所制定法律和規(guī)章強制力的約束。22/463.3.4公共部門的惟一性對個人和社會來說，公共部門是惟一的。在一些實行多黨制國家，經(jīng)常是不同黨派輪流上臺執(zhí)政，執(zhí)政者可能會變更；有時由于社會的動亂和變遷，也存在當前的執(zhí)政者可能被替代的情況。此時公共部門會出現(xiàn)人員更迭，但無論人員如何變換，最終在一個社會中不會有兩個公共部門并存。新的公共部門的出現(xiàn)，只能是對原公共部門的繼承或替代，不可能同時存在兩套公共部門的組織體系。因此，對個人來說，無論是政黨競選，還是社會變動，最終只能面對一個處于壟斷地位的公共部門。也正是由于公共部門是惟一的，就更加增強了它的強制力，無論是否愿意，社會成員都只能接受它的管理，享用它提供的產(chǎn)品和服務。23/463.3.5公共部門的非營利性公共部門在整個社會中承擔的是政權組織和社會管理的任務，它的存在是為了給社會提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品，幫助社會更好的運轉，具有非營利性。它運行的目標是實現(xiàn)公共利益，而私人部門的行為則是為實現(xiàn)利潤最大化。兩者之間有著本質的差異，公共部門追求的并非利潤最大化，而是社會安定、和諧與發(fā)展。從另一個角度來考慮，如果公共部門具有營利性，而同時它又是一個具有強制力、處于壟斷地位、具有社會普遍性的組織，可以想象，整個社會的優(yōu)秀資源將會全部被吸納到公共部門里面，而其它組織則無法生存或發(fā)展，那將是一場災難，這樣的組織顯然與整個社會將無法共存。需要指出的是，公共部門的非營利性是其整體意義上的屬性特征，對于公共部門的某個特定組成部分，如國有企業(yè)卻并不如此。24/463.3.6公共部門行為的法治化在市場經(jīng)濟條件下，私人部門和公共部門都要處于法律的約束之下，都不能超越法律的規(guī)范來行動。公共部門行為的法治化包括：公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予；必須按法律規(guī)定行使權力；如果違反法律，必須承擔相應責任；要接受公眾、司法和立法機關的監(jiān)督等。與私人部門相比，公共部門的法治化對市場經(jīng)濟體制有著更為重要的意義。因為，只有公共部門行為實現(xiàn)了法治化，才會清晰地界定公共部門和私人部門，即政府與市場的關系，才能將它擁有的壟斷性強制力約束在合理的范圍內，從而保障市場能夠健康地運行和發(fā)展。25/463.4公共經(jīng)濟部門的分類3.4.1公共經(jīng)濟部門的一般分類從活動范圍看，公共部門包括所有不屬于私人部門的經(jīng)濟領域。從行為主體看，廣義公共部門的行為主體是政府部門和公共企業(yè)部門。從配置機制看，公共部門被看作為不同于市場機制的另一種配置機制。從預算歸屬看，公共部門包括所有非私人預算的領域，或者說，凡是實行公共預算或預算來源于政府的部門，都可以劃入公共部門。26/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟部門分類現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中公共產(chǎn)品的供給者是多元的，公共經(jīng)濟的主體已呈現(xiàn)多中心趨勢，政府已不再是公共經(jīng)濟活動的唯一主體，私人部門、社區(qū)、第三部門和國際組織等都已廣泛參與到公共經(jīng)濟活動之中，成為公共經(jīng)濟的主體。公共經(jīng)濟主體政府私人部門社區(qū)第三部門國際組織事業(yè)單位職能機關公司或企業(yè)個人或家庭政府間國際組織非政府間國際組織圖3-3公共經(jīng)濟主體的分類

27/461．政府政府是公共產(chǎn)品提供的主體，包括中央政府和各級地方政府。中央政府主要負責涉及全國范圍內公共產(chǎn)品的提供，如國防、外交、全國性的公共設施及一些市場經(jīng)濟運行所必需的制度、規(guī)則以及框架的制定等。地方政府主要負責涉及本地區(qū)公共產(chǎn)品的提供及按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針、政策及規(guī)劃等。同時，政府也由一系列職能部門組成，每個政府部門按分工相應負責某類公共產(chǎn)品（如社會治安、教育、科技、公共衛(wèi)生與保健等）的提供。28/462．私人部門傳統(tǒng)的理論將私人部門完全排斥在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)之外，可能并不十分恰當，作為私人部門的廠商目前為了非營利目的而生產(chǎn)公共產(chǎn)品的現(xiàn)象盡管不是主流，但也已相當普遍。其原因可能有這樣幾個方面：（1）廠商生產(chǎn)公共產(chǎn)品是自身價值的體現(xiàn)，一些私人廠商在取得經(jīng)濟成就之后愿意回報社會，當資本積累到一定規(guī)模，自身的生產(chǎn)和消費都需要緩沖的時候，將一部分或一些盈利外溢于社會，既可獲得好名聲，贏得人們的尊重，滿足精神上的需求，又不影響自己的經(jīng)濟利益。廠商對這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如捐贈一所學校、造一座橋梁、承包一片社區(qū)綠地之類的事，還是愿意干的。29/46（2）間接服務于經(jīng)濟利益，但這種經(jīng)濟利益并不具有可預見性或必然性，只能說可為經(jīng)濟利益的獲得做一些鋪墊。對廠商而言能產(chǎn)生經(jīng)濟效益最好，沒有經(jīng)濟效益也無傷大雅。這時的廠商從理論上說較前更熱衷于這些活動：捐錢捐物，做個公益廣告，支持公益性演出，資助醫(yī)生到社區(qū)義務看診等，既可擴大企業(yè)影響，改善企業(yè)形象，又可在社區(qū)內推銷相關方面的業(yè)務。（3）為企業(yè)未來服務，到學校設獎學金、助學金，免費為大中專學生建實驗基地，資助在企業(yè)建博士后流動站，并與個人簽訂今后科研成果轉讓協(xié)議、人才流動的協(xié)議等。這些活動總體來說既不一定能產(chǎn)生經(jīng)濟利益，但也有可能對企業(yè)今后的發(fā)展有利。30/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋視頻131/463．社區(qū)社區(qū)是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。社區(qū)作為一個獨立的公共經(jīng)濟主體，必然有它不同于政府和私人企業(yè)的經(jīng)濟特征。它提供公共產(chǎn)品的特點在于，社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是基于生活聚集區(qū)居民的實際需要，由居民根據(jù)協(xié)商原則集資完成，居民繳納的資金并不出于利潤的目的。32/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在：首先，社區(qū)不具有強制性和普遍性，而具有自愿基礎上的契約性。其次，從資金的來源來看，政府主要通過稅收籌集資金；社區(qū)則通過居民自愿籌集資金。再次，社區(qū)通過自愿協(xié)商和產(chǎn)前契約使居民的個人偏好能夠較好地顯示出來；而政府與個人之間的一對多的關系無法真實地表達每個人的偏好。最后，政府向全體國民提供公共產(chǎn)品，而社區(qū)僅僅向社區(qū)內的人員提供。因此，社區(qū)在一定范圍內能使公共產(chǎn)品具有排他性，成本——收益偏離不大。33/46作為公共經(jīng)濟主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊的方式——自愿供給，自愿者要么自愿付出時間，要么自愿付出金錢，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品。如在美國，沿海和救生艇的服務是自愿供給的，許多醫(yī)療研究是靠捐贈進行的，許多劇院、交響樂團、體育俱樂部也都是靠捐贈維持的；而新加坡、臺灣等地市民自愿小組、義工等組織和個人提供助殘、消防安全、住宅安全、成人教育等公共服務。34/464．第三部門總體來看，第三部門是介于第一部門（政府）、第二部門（企業(yè)）之間的組織或部門，主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等，具有組織性、自愿性、自治性、非營利性等特征。由第三部門提供公共產(chǎn)品源自于一系列來自公民個人、政府以外以及政府本身的壓力。它反映了自20世紀70~80年代以來的一系列獨特的社會和技術的新的變化和特征，以及醞釀已久的對政府能力的信心危機。在傳統(tǒng)意義上，由政府或者國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品是天經(jīng)地義的，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，受到凱恩斯主義的影響，在世界范圍內，政府或國有企業(yè)在提供公共產(chǎn)品中占了絕對的地位，人們無時無刻不在感受到政府的存在。但是，從70年代開始，這種形勢發(fā)生了變化，由于市場和政府在提供公共產(chǎn)品上的無能或缺位、公民意識的覺醒以及信息技術的革命，第三部門發(fā)展迅猛，在文化、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院與健康、診所、危機防范、社會服務、環(huán)境保護、扶貧等各個領域，都能看到第三部門的身影。由于具有創(chuàng)新優(yōu)勢、貼近基層優(yōu)勢、靈活優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，第三部門已經(jīng)成為公共產(chǎn)品提供的重要主體之一。35/465．國際組織隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷深入發(fā)展，世界各國之間的聯(lián)系越來越密切，國家之間的政治和經(jīng)濟關系也相互影響，相互作用，與此同時，國家之間會出現(xiàn)各種各樣的問題。過去幾十年中，像自然災害、環(huán)境污染、全球變暖、金融動蕩等具有全球影響的問題越來越嚴重。對這些問題，單個國家不愿而且往往也無力解決，并且這些問題的解決都具有正外部性，所有國家都能夠從任何一個問題的解決中獲得收益。聯(lián)合國在《執(zhí)行（聯(lián)合國千年宣言）的行進圖》報告中指出，在全球領域，需要集中供給10類公共產(chǎn)品：基本人權、對國家主權的尊重、全球公共衛(wèi)生、全球安全、全球和平、跨越國界的通信與運輸體系、協(xié)調跨國界的制度基礎設施、知識的集中管理、全球公地的集中管理、多邊談判國際論壇的有效性。36/46據(jù)估計，每年由于全球公共產(chǎn)品供應不足造成的損失不可估量。在一國之內，公共產(chǎn)品由政府提供。政府獲得納稅人的稅收，從而為納稅人提供必要的公共產(chǎn)品。但是在世界范圍內并不存在一個凌駕于各國之上的政府，至少不存在一個與民族國家政府具有同等權威或合法性的全球政府。那么，誰來提供全球公共產(chǎn)品呢？37/46世界范圍內存在的大量國際組織，這些國際組織是伴隨世界上國與國之間的關系越來越緊密，為解決國際各種問題應運而生的一種非營利性組織，它們提供的國際公共產(chǎn)品和公共服務，比如國際貿易體系、國際法準則、保護環(huán)境行動、國際的人道主義救護以及國際互聯(lián)網(wǎng)等等，都是為世界所需人群服務的，在一定范圍內具有非排他性和非競爭性。國際組織可以促進國家間的合作，共同為全球或國際公共產(chǎn)品的供給融資。在世界范圍內，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織在全球公共產(chǎn)品的供給中起了非常重要的作用。38/46公共經(jīng)濟主體的多中心趨勢對政府的治理結構產(chǎn)生了重要影響。它意味著政府存在自身的限度，并不是公共經(jīng)濟的唯一主體，不是公共產(chǎn)品的唯一供給者，在政府之外還有其他公共經(jīng)濟主體的存在。正如文森特·奧斯特羅姆（Vin-centOstrom）所指出的，“每一公民都不由‘一個’政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產(chǎn)業(yè)所服務?！蠖鄶?shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分”

。這意味著隨著經(jīng)濟領域和社會領域自組織力量和自治程度的發(fā)展，政府作為公共領域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生改變，公共領域的治理已出現(xiàn)了多中心傾向。公共領域的多中心體制否認了政府作為單中心治理者的合理性，認為政府的作用是有限度的，主張建立政府、市場、社會乃至國際社會多維框架下的多中心治理模式。39/46案例——

全球公共產(chǎn)品供給：《巴黎協(xié)定》開放簽署

視頻240/463.5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題根據(jù)西方經(jīng)濟學理論，每個經(jīng)濟主體都必須解決三個基本經(jīng)濟問題：生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)。3.5.1生產(chǎn)什么首先，不同市場主體的選擇不同。

公共部門內部經(jīng)濟主體有三類：既包括“非市場主體”的部門，如國防；又包括“市場主體”部門，如一般的國有企業(yè)；還包括“準市場主體”的部門，如教育。對于“非市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題完全取決于“公共選擇”的結果；對于“市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題應該由市場價格信號來決定；對于“準市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題由“公共選擇”和市場價格信號共同決定。41/46其次，不同產(chǎn)品的選擇不同。公共部門生產(chǎn)的產(chǎn)品包括公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品。公共產(chǎn)品如國防、公共安全；準公共產(chǎn)品如教育、公共交通；市場產(chǎn)品如國有企業(yè)生產(chǎn)的種種產(chǎn)品。不同產(chǎn)品的不同生產(chǎn)選擇途徑與不同的生產(chǎn)主體的不同生產(chǎn)選擇途徑相似。42/463.5.2如何生產(chǎn)首先，公共部門必須選擇生產(chǎn)主體。對于公共產(chǎn)品，公共部門可以選擇由公共部門的“非市場主體”部門生產(chǎn)，也可以選擇由公共部門的“市場主體”部門生產(chǎn)，甚至可以由私人部門生產(chǎn)；對于準公共產(chǎn)品也存在類似的生產(chǎn)選擇問題，如教育。有些公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品為符合社會價值原則必須由公共部門的“非市場主體”部門提供，如國防、公共安全和強制性的義務教育。這種生產(chǎn)主體的選擇同樣可以極大地影響社會的整體經(jīng)濟效益。例如，如果將強制性的義務教育交給公共部門的“市場主體”部門或私人部門生產(chǎn)的話，整個社會的教育范圍和教育水平將會發(fā)生根本性的變化，直至影響整個社會的發(fā)展水平。43/46其次，公共部門也必須選擇生產(chǎn)技術。這里涉及到公共部門的效率問題與激勵機制問題。一方面，公共部門所提供的公共產(chǎn)品的價值由于缺乏市場價格而難以估計，尤其是公共部門提供的服務；另一方面，公共部門的目標事實上是綜合目標，像私人企業(yè)那樣用單一目標衡量是不準確的。這樣，公共部門所選擇的生產(chǎn)技術或管理方式就不能保證在經(jīng)濟意義上最有效。而最重要的，也是最復雜和難以處理的則是激勵機制問題。公共部門還可間接影響私人部門生產(chǎn)方式的選擇。如政府可以通過稅目和稅率的結構變化影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇；政府也可以制訂勞動法、環(huán)境保護法、反托拉斯等法規(guī)，通過制定產(chǎn)業(yè)政策或價格補貼等方式影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇。44/463.5.3為誰生產(chǎn)按照西方經(jīng)濟學的觀點，在私人部門，收入的分配是由各生產(chǎn)要素的邊際貢獻所確定。各個經(jīng)濟主體的收入由它所提供的生產(chǎn)要素的價格（邊際貢獻）和它所擁有的該要素的數(shù)量（資源稟賦）共同決定。公共部門的一個主要目標就是糾正私人部門的這一分配方式與社會公平原則之間存在的偏差。除此之外，公共部門生產(chǎn)產(chǎn)品也存在合理分配問題。對于絕大多數(shù)公共產(chǎn)品來說，分配實際是個“公共選擇”問題。原因在于，除了極少數(shù)公共產(chǎn)品，如國防和公共安全可以絕對平等地消費外，大部分公共產(chǎn)品只為一部分人提供著便利。45/46這些公共產(chǎn)品，公共部門在決定生產(chǎn)的同時實際上決定了它的分配，如公共部門決定在哪里建高速公路，實際上意味著公共部門決定將該公共產(chǎn)品分配給主要使用該公路的消費者。公共部門生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的分配除了遵循大多數(shù)人受益的原則外，主要受不同的利益集團所支配。由于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須耗費社會資源，公共產(chǎn)品分配的不公意味著社會資源分配的不公。因此，從一定的意義上說，公共產(chǎn)品分配的不公可能比私人部門收入分配不公在社會公平原則上來看更為惡劣。并且，由于公共產(chǎn)品的消費不是需要付出經(jīng)濟代價的，這會導致對公共產(chǎn)品的濫用。46THEEND第四章政府的經(jīng)濟職能第1頁引子在我們的日常生活中，政府扮演著重要的角色。英國經(jīng)濟學家約翰穆勒對政府有過這樣的論斷：一個仁慈的政府應該盡量減少干涉，政府只要管好國防、司法和公共事業(yè)就行了，政府職能行使所依據(jù)的共同理由除了增進普遍的便利外，不可能再找到其他任何理由，也不可能用任何普遍使用的準則來限制政府的干預，能限制政府干預的只有這樣一條簡單而籠統(tǒng)的準則，即除非政府干預能帶來很大便利，否則決不允許政府干預（AllanJA，2003）。那么，政府在市場經(jīng)濟中應該承擔的責任是什么呢？在對市場經(jīng)濟進行的管理和監(jiān)督的過程中，政府干預經(jīng)濟的方式和措施又是什么呢？具體來看，政府經(jīng)濟職能的主要內容體現(xiàn)在三個方面：一是對公民權利的保護，二是政府參與市場生產(chǎn)，三是政府對市場失靈等現(xiàn)象的管制。第2頁4.1政府經(jīng)濟職能概述4.1.1政府經(jīng)濟職能內涵美國經(jīng)濟學家約瑟夫.斯蒂格里斯（1988）在通過對美國政府職能進行梳理，認為政府可以通過生產(chǎn)、購買商品和服務，以及國民收入再分配等形式干預市場經(jīng)濟，發(fā)揮其經(jīng)濟職能；PaulASamuelson（2009）在其專著《經(jīng)濟學》中對政府的經(jīng)濟職能進行了系統(tǒng)的闡述，他認為：要建立和維持一個健康的經(jīng)濟環(huán)境，政府的作用至關重要。政府必須推崇法治，強調合同的有效性，并使其管制有利于競爭和創(chuàng)新。通過對教育、醫(yī)療、交通設施的投資，政府在開發(fā)人力資源過程中可以起到重要的作用。但在那些政府沒有比較優(yōu)勢的部門，則必須依靠私人部門。對那些市場不靈信號明顯的領域，政府應當集中精力加以管理；而對那些政府具有相對劣勢的部門，政府則應該放松管制和解除干預，讓私人部門發(fā)揮作用。而如HendrikusJ.Blommestein（1994）和MuthiSamudram（2009）等經(jīng)濟學家均從政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作用的角度進行了探索。第3頁政府經(jīng)濟職能：以政府機構為行為主體，基于全體社會成員的基本利益，對國民經(jīng)濟進行全局性的規(guī)劃、協(xié)調、服務和監(jiān)督的過程；它是為了達到一定目標而采取的協(xié)調和組織經(jīng)濟活動的各種方式、方法的總稱。政府經(jīng)濟職能的特征：第一，政府經(jīng)濟職能的行為主體是政府機構，而不是任何其他經(jīng)濟組織、單位和個人。第二，行為的目的是為達到一定的政府目標。在不同的歷史時期，政府都是代表國家和公眾利益的，其經(jīng)濟職能也一定是為達到政府目標和維護公眾利益而施行的。第三，行為的實施范圍是具有全局性的。第4頁4.1.2政府經(jīng)濟職能定位及歷史變遷從歷史角度來看，西方政府經(jīng)濟職能的定位與資本主義制度的產(chǎn)生和發(fā)展相吻合。西方經(jīng)濟學家對政府經(jīng)濟職能的認識存在自由放任主義和國家干預主義兩種不同的主張；在不同的歷史時期，為適應資本主義市場的發(fā)展變化及應對市場經(jīng)濟的特定問題，政府經(jīng)濟職能的兩種主張交替占據(jù)了主題位置。整體來看，西方政府經(jīng)濟職能的變遷主要經(jīng)歷了以下四個階段，其時間進程如圖4-1所示：政府職能定位時間進程重商主義全面干預保護公民權利干預最小化第5頁1.“重商主義”的政府經(jīng)濟職能定位“重商主義”產(chǎn)生于18世紀初資本主義的萌芽階段。核心內容：這一理念認為貨幣是財富的唯一形式，商品流通是財富產(chǎn)生的源泉，對外貿易則是增加一國財富的根本途徑，在這種假設的基礎上，西方國家極力主張政府對市場經(jīng)濟采取各種積極的干預政策：首先，在國內市場上，政府通過國家政權的力量掃除封建割據(jù)對商業(yè)資本充分發(fā)展的障礙，積極保護商業(yè)利益，發(fā)展商品生產(chǎn)。其次，在對外貿易的過程中，政府施行貿易保護政策，采用各種手段來擴展本國商業(yè)的銷售市場，擴展商業(yè)資本的生存空間，以獲得更多的財富。這種理論首次提出了政府的經(jīng)濟職能即是保護本國商業(yè)，且強大的政權力量是國家致富的重要保證。第6頁2.“保護公民權利”的有限政府定位背景：18世紀中葉，資本主義已完成資本的原始積累，資本短缺現(xiàn)象已基本消除。隨著私有產(chǎn)權制度的牢固確立以及市場競爭規(guī)則的健全，資本主義經(jīng)濟已經(jīng)日漸成熟，市場機制也已趨于完善。核心內容：國家是人類在由自然狀態(tài)向政治社會轉化的過程中，經(jīng)過人民內部的契約活動而產(chǎn)生的社會共同體。政府的權力是人們?yōu)榱吮ＷC自己以及其他人的權利不受非法傷害而自愿讓渡給政府的，因此，國家在市場經(jīng)濟的發(fā)展中應將其職責定位于保護個人最大程度的自由及其私有財產(chǎn)權、保護國家安全等方面，政府的經(jīng)濟職責是“有限”的，是市場經(jīng)濟的“守夜人”和“警察”，政府應該給予個人和企業(yè)最大限度的自由和放任。第7頁3.“全面干預”的政府職能定位背景：20世紀30年代，西方國家發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟危機，在這一背景下，經(jīng)濟學家普遍對市場的自由調節(jié)作用產(chǎn)生了懷疑，對有限政府的職能定位進行了新的探索，以英國經(jīng)濟學家凱恩斯為代表的經(jīng)濟學家在批判自由主義的基礎上，提出了現(xiàn)代國家干預主義的政府職能理論。核心內容：凱恩斯指出：由于存在信息不對稱、外部效應、交易成本等原因，市場的自我調節(jié)并不完善，往往會存在“市場失靈”的現(xiàn)象，在市場失靈的情況下，政府應當積極干預經(jīng)濟，通過各種貨幣政策、財政政策以及行政管制等手段來全面引領市場發(fā)展，提高社會的有效需求，以此克服市場缺陷所帶來的種種經(jīng)濟困難。第8頁4.“干預最小化”的政府職能定位背景：進入20世紀70年代，西方各國的經(jīng)濟先后遇到了麻煩，先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價總水平急劇上升的同時失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這些問題的出現(xiàn)使人們對政府干預調節(jié)的功效失去了信心，特別是70年代的兩次石油危機嚴重地打擊了西方各國的經(jīng)濟，動搖了凱恩斯主義的基礎。核心內容：由于政治家在政治活動中同樣要追求自己利益的最大化，加上不同政黨之間存在相互競爭的關系，政府本身也具有各種各樣的缺陷和不足。因而，政府對于社會和經(jīng)濟領域的干預，并不一定能夠彌補市場的失效，政府干預的范圍應該盡可能地縮小。第9頁4.1.3政府經(jīng)濟職能定位的影響因素影響政府在公共行政中的經(jīng)濟職能定位的制度因素是多方位的，既受制度環(huán)境的影響也受制度中組織的影響，如圖4-2所示。一般來說，決定一國政府的行政生態(tài)環(huán)境因素包括社會經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和非正式約束。其中社會經(jīng)濟環(huán)境的影響是決定性的，政治狀況的影響最為直接，而非正式約束對政府職能的制約作用是間接性的。

政府經(jīng)濟職能定位社會經(jīng)濟環(huán)境政府自身因素政治環(huán)境圖4-2政府經(jīng)濟職能定位影響因素第10頁1.社會經(jīng)濟環(huán)境具有決定性的影響第一，經(jīng)濟發(fā)展水平對政府經(jīng)濟職能的影響是通過制度供給與制度需求兩種途徑實現(xiàn)的。首先，經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定了政府對于公共物品的供給能力的大小。其次，經(jīng)濟發(fā)展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，由此形成國民社會資源需求的不斷提高，從而要求政府不斷增加對社會公共資源的投入。第二，經(jīng)濟結構變化影響政府的經(jīng)濟調控職能。第三，經(jīng)濟運行機制的影響。在市場經(jīng)濟國家，政府對社會經(jīng)濟干預的方式與范圍也因選擇不同的市場經(jīng)濟模式而各不相同，其政府在社會經(jīng)濟中的作用也不同。越發(fā)達的市場越要求高效率、高素質的政府調節(jié)。特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，總會不斷出現(xiàn)新問題，對于這些新問題，已經(jīng)發(fā)育起來的市場總有不適應的方面，因而要求不斷引入并完善政府調節(jié)。第11頁2.政治環(huán)境因素

第一，政治體制對政府經(jīng)濟職能作用的影響。人類社會目前現(xiàn)存的政治體制主要有議會民主制和獨裁專制政體兩種。目前世界上尚有近半數(shù)的國家采用獨裁制，在這種類型國家，究竟采用何種經(jīng)濟制度、政府在經(jīng)濟管理中應該承擔何種職能，主要視政府的施政目標與施政理念而定。而對議會民主制國家而言，其政府在社會經(jīng)濟中的作用則更多地受到政黨結構與利益集團的影響。第二，政黨狀況方面的影響。不同政黨有著不同的政治理念和不同的經(jīng)濟管理政策觀點。不同理念的政黨上臺執(zhí)政后必然會形成迥然不同的社會經(jīng)濟公共政策，并影響政府在其中的職能調整。第三，利益集團對政府經(jīng)濟職能的影響。利益集團存在的一個重要目的是影響政策制定過程，以便實現(xiàn)自己的目的和主張。利益集團的力量分布狀況與博弈過程，都影響著政府在經(jīng)濟調節(jié)中承擔的職能范圍。第12頁3.政府組織自身因素的影響第一，政府規(guī)模與政府效能的影響。政府規(guī)模及效能同社會經(jīng)濟的發(fā)展之間是一種互動的關系。在市場經(jīng)濟建設時期，公眾會比較自然地選擇比較成熟的政府機構，表現(xiàn)在政府規(guī)模比較龐大，政府雇員相對穩(wěn)定，具有較好的施政經(jīng)驗和能力，社會成員對于政府的認同感較好。第二，政府管理方式的影響。一般來講，實行不同的經(jīng)濟體制會影響政府對于社會經(jīng)濟生活干預的范圍和力度。如我國實行計劃經(jīng)濟體制時，政府采取行政手段對社會經(jīng)濟生活進行集中的直接控制與干預，各級政府設立了許多專業(yè)管理部門，直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；當我國由計劃經(jīng)濟體制轉向市場經(jīng)濟體制時，政府的管理方式轉向宏觀調控和公共管理，實行專業(yè)管理方式的目的更多體現(xiàn)在滿足社會的有效需求，從而保證社會總供給和總需求的平衡。第13頁4.2政府經(jīng)濟職能內容——保護公民權利

4.2.1保護社會安全1.社會安全概述社會是一組通過共同的認同感聯(lián)合起來的制度化群體，是各種社會關系的總和。社會安全實際上就是認同的安全，是指社會公眾的正常生活、切身利益乃至生命的安全。社會安全是社會穩(wěn)定程度的一種反映，是國家安全的重要內容，是與經(jīng)濟安全、政治安全、文化安全、意識形態(tài)安全密切相關的一種安全。社會安全是影響我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及構建和諧社會的關鍵因素，目前傳統(tǒng)的社會安全體系受到了市場經(jīng)濟體制、社會轉型、社會變革等各方面的沖擊，社會安全面臨的嚴峻形勢越來越凸現(xiàn)出來，各種安全事件頻頻發(fā)生，給國家、社會和人民帶來了重大的損失。政府對公民社會安全的保護是實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是政府其他經(jīng)濟職能實施的必要條件。第14頁2.政府保護社會安全的手段政府保護社會安全主要是要求政府積極培育社會自治能力，并進行有效的管理。落實政府的這種責任可以從以下幾個方面做起：一是，盡量降低政府對社會的干預，創(chuàng)建“有限政府”。政府應該逐步還權于社會，減少對社會的行政干預，積極與非政府的其他社會組織合作，由社會組織承擔政府的部分職能，增強社會的自治能力。二是，強化社會性組織的職能建設。與政府相比，社會性組織具有公益性、公眾性、自治性及非盈利性的特征，其在信息服務、反映民眾訴求、引導社會自律等方面具有比政府更大的優(yōu)勢，可以更有效的發(fā)揮公共服務職能。強化社會性組織的職能建設就是降低社會性組織對政府的依賴，增強其自治能力，使之脫離政府附屬物的行列。第15頁三是，維護穩(wěn)定的社會結構。社會的穩(wěn)定與社會群體收入比例結構有關，一般情況下，“橄欖型”社會結構最為穩(wěn)定，所謂“橄欖型”是指社會群體中中等收入階層的群體所占比例最大，而高收入和低收入階層群體盡可能小。維護社會的穩(wěn)定就是政府通過各中手段，將偏離“橄欖型”的社會結構調整到“橄欖型”上來，如圖4-3所示。圖4-3“橄欖型”社會結構中等收入者低收入者高收入者第16頁4.2.2保護公民的權利保護公民權利的意義：保護公民權利是市場主體對政府的需求，也是政府存在的基礎和前提，正如洛克所言“國家是由個人組成的社會，它的目的只是為了謀求、維護、增進公民們自己的利益；而公民利益就是生命、自由和身體的健康無恙以及諸如對金錢、土地、房屋、家具等外在財產(chǎn)的占有權；政府的職責就是公正無私地執(zhí)行平等的法律，總體上保護所有的人并具體地保護每一個公民屬于今生的對這些東西的所有權”。第17頁1.保護公民基本權利公民基本權利定義：公民基本權利是一國憲法確認的公民在政治、經(jīng)濟、文化、人身等方面所享有的基本權利。我國憲法對公民基本權利的規(guī)定主要包括公民政治權利和自由、宗教信仰自由、人身與人格權、監(jiān)督權、社會經(jīng)濟權利、社會文化權利和自由等，體現(xiàn)了廣泛性、平等性、真實性以及權利和義務的一致性。保護公民權利類型政府對公民基本權利的保護可以分為積極和消極兩種。消極保護是指政府具有對個人的某些權利有依法保護和在任何情況下不得侵犯的義務。消極權利包括自由權（個人的行動、安全、居住、遷徙、言論、著作、出版、信仰、請愿、職業(yè)、通訊、集會、結社等自由）和平等權（男女平等、宗教平等、種族平等、政治平等、經(jīng)濟平等、黨派平等、人格平等等）。積極權利是指個人要求政府加以積極行為的權利，也即社會福利權利，主要指各種受益權（如工作權、勞動受益權、受教育權、社會救濟權、保健權、休假權、娛樂權等），對這些權利政府不得消極無為，而必須積極地實現(xiàn)和加以保護。第18頁2.明確市場主體產(chǎn)權在市場交易中，產(chǎn)權是公民的一項非常重要的權利，保護產(chǎn)權也是政府的一項特殊經(jīng)濟職能表現(xiàn)，在市場化的進程中具有非常重要的意義。（1）產(chǎn)權及產(chǎn)權制度產(chǎn)權是指因物的存在而產(chǎn)生的，與這些物的利用相聯(lián)系的，人們之間一種被認可的行為性關系。產(chǎn)權的實質是人與人在物的基礎上的關系，是指人們是否有利用自己的財產(chǎn)采取某種行動并造成相應后果的權利。產(chǎn)權的確定可以明確產(chǎn)品的排他性和競爭性，從而避免市場競爭中的外部性現(xiàn)象，有效降低市場交易成本。所謂產(chǎn)權制度是指為產(chǎn)權的界定和使用，產(chǎn)權的轉讓和收益而建立的制度性規(guī)則。第19頁（2）產(chǎn)權界定的意義一、產(chǎn)權的界定可以誘導市場主體的經(jīng)濟行為，在市場環(huán)境的各種約束下，激勵市場主體做出理性選擇。在市場交易中，市場主體需要面對環(huán)境的不確定性，但是在不完全競爭市場的背景下，市場主體之間信息是不對稱的，并且各經(jīng)濟主體對環(huán)境的反應和行為方式也存在有限理性的特征，產(chǎn)權的界定就是通過一系列的制度和規(guī)則減少環(huán)境的不確定性及信息的不對稱，提高市場主體對環(huán)境的認知能力，減少市場對其行為的約束，進而做出理性選擇。二、產(chǎn)權的界定還可使經(jīng)濟的外部性內部化。經(jīng)濟的外部性會使市場中存在“搭便車”等機會主義行為。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與產(chǎn)權的不清晰有很大關系，在產(chǎn)權不清晰的情況下，市場主體難以對其經(jīng)濟行為的效果進行合理預期，也不能對其經(jīng)濟行為享有（承擔）完全的收益（責任），從而導致各市場主體對財產(chǎn)的爭奪或對后果的逃避。而只有當產(chǎn)權清晰的時候，各市場主體才能將市場競爭的焦點瞄準生產(chǎn)效率的提升和創(chuàng)新發(fā)展，進而促進經(jīng)濟增長。第20頁（3）政府在界定及實施產(chǎn)權中的作用對產(chǎn)權的界定及實施過程中并非只有政府發(fā)揮作用，習俗和道德，契約和市場等都會從某一層面約束市場主體的行為。相比其他方式的制約，政府在產(chǎn)權的界定和實施過程中有著更為重要的作用，這主要體現(xiàn)為政府是一種被高度認可且具有合法使用強制性手段的社會機構，是一種具有較高權威的仲裁者，可以彌補其他方式強制性不足的問題。第21頁4.3

政府經(jīng)濟職能內容——政府生產(chǎn)一般情況下，政府主要參與生產(chǎn)市場經(jīng)濟本身無法有效完成的任務，如公共物品的生產(chǎn)；政府通過使用和消耗物質資料和行政費用，生產(chǎn)并向社會提供公共物品，解決市場在公共物品領域的失靈問題。第22頁4.3.1政府生產(chǎn)必要性

一、克服市場缺陷政府生產(chǎn)主要用來應對市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)、個人不能或不能有效解決的問題，用來克服市場缺陷，滿足社會公共需要。二、公共物品要求存在政府生產(chǎn)公共物品的生產(chǎn)和供應存在天然的缺陷，是市場失靈的領域。在沒有政府主體參與的市場經(jīng)濟中，公共物品因其自身存在的正外部性，公共物品的私人生產(chǎn)難以從市場價格機制中得到合適的回報，在這種情況下，社會將面臨公共物品供給短缺，或者公共物品的利用不足等問題。政府參與公共物品的生產(chǎn)可以克服這一市場失靈的現(xiàn)象。三、提供基礎服務政府在進行區(qū)域社會治理的過程中，需要為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展提供基礎服務以及良好的制度生存環(huán)境，而這些服務和環(huán)境的有效發(fā)揮均要求政府完成公共物品的充分供應。可以說，政府參與公共物品的生產(chǎn)是政府調節(jié)市場經(jīng)濟的重要手段，也是發(fā)揮政府職能的重要條件。第23頁4.3.2政府生產(chǎn)的有限性

美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茨說：“政府是否應該提供公共物品，這似乎已沒有什么疑問，但是，政府不應該大包大攬企圖成為公共物品供應的惟一主體，政府在公共物品的供應方面應該發(fā)揮市場力量和其他社會組織的作用”。政府生產(chǎn)范圍的有限性受以下幾個方面的影響。第24頁1.政府能力的有限性一是政府能力是社會生產(chǎn)能力的組成部分，政府能力的提升受限于社會整體生產(chǎn)能力的提升；而社會整體生產(chǎn)能力又是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系發(fā)展的結果，是有限的，因此，政府能力也不可能是無限的；二是政府能力的提升小于社會需求的增長。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府對經(jīng)濟的宏觀調控和微觀規(guī)制在逐步完善和改進，政府能力呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢。然而，在同一時期，社會需求的數(shù)量及類型也在不斷提高。盡管政府生產(chǎn)范圍不斷擴大，但仍有大量非政府供應的產(chǎn)品逐漸滲透到了政府的生產(chǎn)范圍；第25頁三是政府財政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍的有限性。政府生產(chǎn)需要財政資金的支撐，從生產(chǎn)資料的采購，到社會產(chǎn)品的加工生產(chǎn)，再到社會產(chǎn)品的維修和保養(yǎng)都需要政府資金的投入；不僅如此，政府職能的正常發(fā)揮，需要多層次管理人員的加入，政府的管理經(jīng)費也是必不可少的。這一切政府支出都需要政府通過政治權力，強制性地征收一部分社會產(chǎn)品，也即通過稅收的方式籌集資金。受限于選民對政府的投票，在任何社會中，政府稅收的范圍和規(guī)模都是有限的，因此，政府財政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍是有限的。第26頁2.政府生產(chǎn)主體的特殊性政府生產(chǎn)主體的特殊性體現(xiàn)在兩個方面：一是，生產(chǎn)主體強制性。政府作為商品的生產(chǎn)主體，所生產(chǎn)產(chǎn)品與私人產(chǎn)品在商品性質上并無差別，都是需要通過物質資源的消耗產(chǎn)生的，但是，產(chǎn)品的私人主體并不具備政府的強制力，在同一生產(chǎn)資料的競爭中處于劣勢地位。二是，政府與其他經(jīng)濟主體之間具有競爭性。并非所有公共物品都需要通過政府的行為參與生產(chǎn)，市場力量和其他社會組織有能力，也有動力提供某些公共物品。也即在某些公共物品的生產(chǎn)中，政府和其他經(jīng)濟主體之間存在一定的競爭關系，政府沒有必要取代和排斥市場力量和其他社會組織而成為公共物品的惟一供應者，沒有必要提供所有的公共物品。第27頁3.政府生產(chǎn)的低效性

一、政府生產(chǎn)會損害社會公平這一層面的表現(xiàn)與公共物品的公共性程度有關，有些政府產(chǎn)品的受益人是全體國民，而有些政府產(chǎn)品的使用存在較高的門檻和限制，其受益人或消費者只是一部分人，如一個社區(qū)的居民，一個城市的居民等。因此，社會對公平性也要求政府生產(chǎn)的范圍必須是有限的。二、政府生產(chǎn)還具有低效率的特征由于行為目標、經(jīng)營方式、激勵制度、軟預算約束、效率評價困難等方面的原因，往往效率不高，世界上許多國家都試圖通過改革來提高政府供應公共物品的效率。退一步講，假設政府供應范圍是無限性，在這種情況下，政府將面臨管理層次多、管理復雜程度高、監(jiān)督成本高昂或監(jiān)督機制缺乏等問題，從而造成低效率的管理；同時由于政府供應所有公共物品，難以避免消費者對公共物品的浪費性使用或者漠視公共物品的有效利用，這也將造成整體社會福利的下降。第28頁4.3.3政府生產(chǎn)的內容

政府生產(chǎn)的有限性決定了政府生產(chǎn)內容必須是有選擇的。一般情況下，政府生產(chǎn)的內容應該圍繞在以下幾個方面：1.公共性程度高的公共物品2.其他市場主體生產(chǎn)可能損害社會安全的公共物品3.正外部性較強而又不具排他性的公共物品第29頁1.

公共性程度高的公共物品由公共物品的性質可知，一種公共物品的受益人或者消費者的人數(shù)越多，則公共性程度越高，反之，則公共程度越低。公共程度越高的物品，其外部的影響性也越大，因此，政府應該首先選擇生產(chǎn)公共程度高的純公共物品，隨著政府自身能力的增長，再逐漸擴大范圍，生產(chǎn)公共程度較低的公共物品。第30頁2.其他市場主體生產(chǎn)可能損害社會安全的公共物品

在現(xiàn)實生活中，有的公共物品也可以由非政府的其他市場主體進行提供，但由于非政府的其他市場主體僅代表了某一群體的利益，由他們生產(chǎn)特定類型的公共物品可能會造成社會穩(wěn)定的危害。比如國防建設和司法建設，前者可能直接威脅社會的穩(wěn)定，造成國家動亂，并且多市場主體擁有國防力量，會使其在市場經(jīng)濟中擁有強制性力量，造成市場競爭的不公平性；后者則可能使某些市場主體成為少數(shù)人謀取私利，而損害大多數(shù)人利益的工具。第31頁3.正外部性較強而又不具排他性的公共物品

大部分公共物品具有很強的正外部性，但不具有排他性，如傳染病防治、基礎科學研究等，類似公共產(chǎn)品難以從市場價格中體現(xiàn)其真正的價值，“搭便車”現(xiàn)象普遍，市場主體不能從這類公共物品的生產(chǎn)中獲取應有的利益，因此其并無生產(chǎn)的偏好。除此之外，此類公共物品往往需要大量的成本投入，這也是一般市場主體所不能承擔的，在政府不進行干預的情況下，此類公共物品會出現(xiàn)供不應求的局面。第32頁4.3.4政府生產(chǎn)的方式1.免費生產(chǎn)與有償生產(chǎn)政府生產(chǎn)方式存在免費供應和有償供應兩種，前者是指政府通過征稅等手段籌集資金，進行直接生產(chǎn)或購買某種產(chǎn)品，然后無償提供給消費者的生產(chǎn)供應方式；而后者則是政府直接生產(chǎn)或購買某種產(chǎn)品后，通過直接或間接向消費者收取一定使用費用的生產(chǎn)供應方式。政府選擇是否收費的生產(chǎn)過程中應考慮兩個方面的因素：一是，政府產(chǎn)品的公共性程度對于純公共產(chǎn)品應采用免費供應的方式；公共性程度低的產(chǎn)品可采用有償供應的方式，以更大程度地實現(xiàn)社會公平。二是，政府自身能力政府在生產(chǎn)產(chǎn)品時應首先考慮產(chǎn)品供應的均衡性，然后再依照公共性程度的高低決定是否免費供應；除此之外，對于有償供應的政府產(chǎn)品，應該根據(jù)政府的供應能力、供應成本、公共物品的外部性等來決定合理的收費標準第33頁2.直接生產(chǎn)與非直接生產(chǎn)政府生產(chǎn)還存在直接生產(chǎn)和非直接生產(chǎn)兩種方式。對這兩種生產(chǎn)方式的選擇應考慮以下幾個因素：一是政府產(chǎn)品的公共性程度，公共性程度越高，非排他性越強，則政府越應該直接生產(chǎn)。二是政府產(chǎn)品的外部性程度，外部性程度越大，越應由政府直接生產(chǎn)。三是政府生產(chǎn)的成本與效率問題某些政府產(chǎn)品既可由政府直接生產(chǎn)也可以進行間接生產(chǎn)，在這種情況下，應綜合考慮兩種生產(chǎn)方式的成本與效率，政府生產(chǎn)過程中，應該選擇成本更低，效率更高的生產(chǎn)方式。如果一項政府產(chǎn)品的供應，間接供應的成本低于直接供應，效率高于直接供應，則應該選擇間接供應，反之，則應該選擇直接供應。第34頁3.直接經(jīng)營與委托經(jīng)營政府產(chǎn)品生產(chǎn)結束后可由政府直接經(jīng)營，也可由政府委托給非政府機構經(jīng)營。對政府產(chǎn)品的經(jīng)營方式的選擇需做如下考慮：一是不同經(jīng)營方式的后果，如國防、司法等政府產(chǎn)品就不便實行委托經(jīng)營，因為一旦受托人因某種原因而不提供服務，就會失去國家安全。二是經(jīng)營方式的效率比較，經(jīng)營方式不同，提供同樣數(shù)量和質量的公共物品，所需要耗費的經(jīng)濟資源、運作效率會存在差別，政府應該進行比較，選擇效率高的經(jīng)營方式。第35頁4.4政府經(jīng)濟職能內容——政府管制

政府管制是指政府以治理市場失靈為己任，以法律為依據(jù)，以頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟主體的不完全公正的市場交易行為進行直接的控制和干預。從整體上看，政府主要是對市場失靈的內容進行管制，包括對市場壟斷行為、市場交易中信息的不對稱性、經(jīng)濟行為的負外部性，以及經(jīng)濟成果分配層面的管制。第36頁4.4.1市場壟斷行為管制

市場機制只有在充分競爭的情況下，才能實現(xiàn)資源的有效配置，但是，在競爭的過程中，生產(chǎn)會逐漸集聚和集中，從而形成壟斷。為了防止壟斷力量過分破壞市場經(jīng)濟秩序，政府需要利用各種手段對市場壟斷現(xiàn)象進行管制。第37頁1.市場壟斷行為的影響壟斷行為帶來的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是，社會福利水平下降由于壟斷生產(chǎn)者是產(chǎn)品價格的控制者而非價格的接受者，在生產(chǎn)過程中，壟斷主體可以通過降低產(chǎn)量而抬高價格的方式獲得更多的壟斷利潤，這種情況下，消費者剩余大量損失，造成整個社會福利的降低。二是，壟斷生產(chǎn)中資源配置無效率在壟斷的條件下，市場主體可以憑借其壟斷優(yōu)勢獲取額外利潤，而不會受到其他市場主體的競爭，因此，壟斷主體沒有主觀降低生產(chǎn)成本及管理成本的意愿，從而造成生產(chǎn)過程中資源配置無效率。三是，壟斷會滋生尋租現(xiàn)象壟斷主體為了持續(xù)獲得超額的壟斷利潤，會通過游說、行賄等手段捕獲政府政策的支持，從而產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象；由于尋租行為并不能增加任何社會財富，只是社會財富的再分配形式，第38頁2.政府管制手段市場壟斷阻礙了正常的市場競爭，降低了市場效率，造成社會資源的浪費，因而需要政府對壟斷行為進行管制。反壟斷也是政府經(jīng)濟行為的重要組成部分，當前，政府主要依托反壟斷法規(guī)并配合其他經(jīng)濟和行政手段對市場壟斷行為進行管制，具體來看政府管制手段主要包括：第39頁（1）管制壟斷價格管制壟斷價格的核心是對產(chǎn)品進行正確的定價，并運用行政及法律手段對壟斷行業(yè)進行強制實施。當前，對壟斷價格進行管制的辦法有兩種：一是合理收益定價法合理收益率定價方法起源于19世紀的美國，目前在美國、日本、瑞士等國家得到廣泛運用。這種方法通過限制企業(yè)資本投資收益率來使企業(yè)獲得公正的報酬。在收益率規(guī)制下，允許企業(yè)的投資獲得公正的收益，但不允許企業(yè)獲得超過公正收益率水平以上的利潤。根據(jù)美國經(jīng)濟學家伯格和采爾哈特的研究，投資收益率定價方法包括三部分內容：第一，評價企業(yè)的成本，消除不必要的成本；第二，保證收益率對特定行業(yè)是公正的；第三，設定價格以使收入能夠超過成本，并且獲得一個公正的收益率。二是價格上限定價法價格上限定價方法起源于上個世紀80年代的英國。這種方法規(guī)定，被規(guī)制企業(yè)價格的平均增長率不得超過零售物價指數(shù)與技術進步率之差。通過設定價格上限，一方面可以防止壟斷企業(yè)通過壟斷地位設置壟斷高價，另一方面還可以通過合理確定技術進步率來激勵企業(yè)降低成本、提高效率。企業(yè)只要通過努力使自己的效率提高到超過規(guī)定技術進步率的水平，就可以獲得相應的超額利潤。第40頁（2）防止破壞性競爭

這一層面的政府管制主要出現(xiàn)在由政府授予特權而產(chǎn)生的自然壟斷上。自然壟斷具有規(guī)模經(jīng)濟效應、投資成本沉淀等經(jīng)濟特征。自然壟斷行業(yè)大多集中在電信、電力、鐵路、煤氣、供水等公益性行業(yè)。這些行業(yè)一般需要巨額投資，投資回收期較長，資產(chǎn)具有很強的專用性，只有由一家或少數(shù)幾家進行壟斷經(jīng)營才能使效率最大化，過度競爭反而會造成社會資源的浪費。政府對這類壟斷行為進行管制就是避免其他企業(yè)進行破壞性競爭，導致重復投資和過度競爭，從而影響社會的整體福利。第41頁4.2.2信息不對稱行為管制信息不對稱是指在市場交易的過程中，交易一方比另一方擁有更多關于交易對象及內容的信息狀況。政府管制信息不對稱的原因在信息不對稱的情況下，市場信息難以有效引導經(jīng)濟主體做出經(jīng)濟決策，從而影響資源的配置效率，導致市場失靈，面對信息不對稱性，市場本身會產(chǎn)生一些應對機制和方法，但是都具有很大的局限性，需要政府介入，靠政府的力量對這一現(xiàn)象進行干預。信息不對稱會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”兩種低效率的市場行為，造成市場交易雙方利益失衡，影響社會公平及市場配置資源的效率。第42頁1.信息不對稱會產(chǎn)生以下一些經(jīng)濟影響：（1）劣幣驅逐良幣效應劣幣驅逐良幣是指當一個國家同時流通兩種實際價值不同而法定比價不變的貨幣時，實際價值高的貨幣（良幣）必然要被融化，收藏或輸出而退出流通領域，而實際價值低的貨幣（劣幣）反而充斥市場。信息不對稱也會帶來類似效應。在商品市場上，如果買賣雙方均擁有產(chǎn)品質量的完全信息，價廉物美的商品將逐漸贏得市場。但是，在現(xiàn)實的交易過程中，消費者對產(chǎn)品的信息掌握的并不全面，難以有效區(qū)分產(chǎn)品的真假及優(yōu)劣。當面臨貨幣投票時，往往對真貨及假貨做出相同的選擇，也即市場上“良幣”與“劣幣”面臨這相同的市場價格。在這種情況下，生產(chǎn)優(yōu)良產(chǎn)品的廠商其利潤將大大低于生產(chǎn)劣質產(chǎn)品的廠家，優(yōu)良產(chǎn)品的生產(chǎn)就會逐漸減少，甚至消失，造成“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。第43頁（2）市場萎縮及需求不足在市場交易中，買方往往處于信息劣勢地位。在購買某種商品時，買家通過有限信息辨識良貨及劣貨的能力較低。在這種情況下，為了避免買到劣質產(chǎn)品，一些買家將會選擇“一律拒買”的消費行為。其結果會導致整個社會的需求降低，相關市場也會逐漸萎縮。如在2004年發(fā)生的高致病禽流感時間，就曾使消費者拒絕購買所有的畜禽產(chǎn)品，曾導致一些地區(qū)的雞鴨及蛋品市場消失或萎縮。（3）市場交易的公平性難以保障信息對稱是市場進行公平交易和競爭的必要條件，如果在市場交易中雙方的信息不對稱，具有信息優(yōu)勢的乙方就會利用其信息優(yōu)勢欺詐對方，實施不公平的交易行為，從而損害對方的經(jīng)濟利益，也即所謂的“道德風險”問題。而信息弱勢一方由于缺乏必要信息，在選擇購買商品時會出現(xiàn)“逆向選擇”的差錯。第44頁2.政府對信息不對稱的管制一般情況下，政府對信息不對稱管制的方式包括以下幾個方面的內容：一是政府通過立法的形式強制生產(chǎn)商向消費者提供足夠的商品信息。二是政府制定統(tǒng)一的商品標準，并建立商品的出售審核制度。三是對利用信息優(yōu)勢進行不公平交易的行為進行處罰，從而保障消費者的安全。四是政府制定和實施經(jīng)濟合同法。第45頁4.4.3外部性問題管制一、外部性定義及影響：外部性又稱為溢出效應、外部影響或外差效應，指一