公共行政學(xué)（第五版）課件 第1章 緒論

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著

公共行政學(xué)，在我國一般稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，亦有公共管理學(xué)、政府管理學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)等多種提法，是一門研究國家行政組織及其社會公共事務(wù)管理活動的科學(xué)。從某種意義上說，即是研究政府及其管理活動的科學(xué)。第1章緒論行政與公共行政的基本概念公共行政學(xué)的研究內(nèi)容我國行政管理思想的發(fā)展和研究現(xiàn)狀第1章緒論重點問題1.1.1行政的含義公共行政學(xué)的英文是publicadministration，由“public”（公共的）和“administration”（行政）兩個詞構(gòu)成?！癮dministration”（行政）是一個出現(xiàn)得很早、對其詞義的解釋非常廣泛的概念，它源于拉丁文“administrare”。古希臘學(xué)者亞里士多德在其著作中即曾使用過這一詞匯?！杜＝蛟~典》將“行政”一詞定義為“一種行政執(zhí)行行為”，即“對各種事務(wù)進(jìn)行管理”或“對執(zhí)行、運用或處理進(jìn)行指導(dǎo)或監(jiān)督”?！俄f伯斯特詞典》對“行政”一詞的定義基本與其類似。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.1行政的含義“行政”（administration）與“管理”（management）從英文意義上理解，“行政”（administration）和“管理”（management）是有區(qū)別的?！靶姓北旧砑窗芾淼囊馑?，但它主要是和政府或行政機關(guān)的活動有關(guān)?！肮芾怼背敢话阈缘墓芾碇猓饕凸ど唐髽I(yè)的活動有關(guān)。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.1行政的含義在國外，對“行政”含義的解釋大體有以下幾種：（1）行政等同于管理。（2）行政是政府事務(wù)管理。（3）行政是與政治相區(qū)別的表現(xiàn)某種職能的概念。（4）行政是一種執(zhí)行活動。（5）行政是與立法、司法相區(qū)別的一種活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.1行政的含義在我國，“行政”一詞普遍稱為行政管理。由于我國對行政范圍的理解比較寬泛，除政府機構(gòu)外，還包括企事業(yè)單位中的科室部處等職能部門，因此，雖然在專業(yè)教科書中強調(diào)行政管理有管理國家事務(wù)的特定含義，但是，在社會的實際運用中，除上述含義外，行政管理往往泛指辦公室、機關(guān)事務(wù)或后勤服務(wù)等方面的管理工作，這種行政管理的提法不太規(guī)范，本身有強調(diào)管理的意思。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.2公共的含義美國著名的公共行政學(xué)家德懷特·沃爾多：（1）可以根據(jù)政府和國家之類的詞語給“公共”下定義，這就要求進(jìn)一步

探討主權(quán)、合法性、普通福利等法律、哲學(xué)概念及普通政治理論方面的問題。（2）可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗方面給“公共”下定義，但由于人們認(rèn)識的不同很難有統(tǒng)一的規(guī)定。（3）也可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義，但是有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.2公共的含義

沃爾多認(rèn)為理解“公共”的含義的最有效的方法是利用一些已在社會學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科中得到最充分發(fā)展的概念，用他的話說，需用結(jié)構(gòu)—功能分析的方法和文化概念分析的方法來分析，他的論述說明了由于各國的社會觀念和國情不同，對

“公共”一詞理解的復(fù)雜性。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.2公共的含義在“行政”前面加上“公共”一詞包括下面幾個含義：第一，和私人行政相區(qū)別。第二，明確了行政活動的目的和性質(zhì)。第三，強調(diào)行政所負(fù)的社會的責(zé)任和義務(wù)。第四，強調(diào)公眾的參與性。第五，強調(diào)行政活動的公開性。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（一）國外學(xué)者關(guān)于“公共行政”的定義公共行政的過程就是實現(xiàn)政府意圖或愿望的種種行為。公共行政是實現(xiàn)政治決定的目標(biāo)。公共行政可定義為制定和執(zhí)行公共政策的藝術(shù)和科學(xué)。公共行政可定義為與執(zhí)行立法機關(guān)、行政部門和法院所采用或頒布的法律及其他規(guī)定相聯(lián)系的一切過程、組織和個人（后者以官員職位和角色行動）。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（一）國外學(xué)者關(guān)于“公共行政”的定義公共行政是權(quán)威性地執(zhí)行通過政治過程合法選擇的政策。公共行政。公共行政的目的是促進(jìn)對政府以及政府與其所管理的社會的關(guān)系的深入了解，鼓勵制定更為關(guān)心社會需要的公共政策。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（一）國外學(xué)者關(guān)于“公共行政”的定義公共行政是運用管理、政治、法律的理論和過程遵行立法、司法部門的政府命令，以履行對整個社會及其各個部分進(jìn)行規(guī)制管理和提供服務(wù)的職能。公共行政就是官僚制或官僚政治……公共行政在很大程度上可以說是大規(guī)模的行政管理……公共行政就是官僚制或官僚政治，是公共的，是對政務(wù)事務(wù)的管理。。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（二）我國學(xué)者對“公共行政”的理解行政管理是國家的基本職能之一，是對國家事務(wù)的一種有組織的管理活動，目的是實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。行政是“行使國家權(quán)力、從事國家事務(wù)管理的活動”。行政“是指國家行政部門管理國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)的活動”。（行政是)國家政務(wù)的管理活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（二）我國學(xué)者對“公共行政”的理解行政管理,是指國家依據(jù)憲法和有關(guān)法律，通過各級行政機關(guān)對國家事務(wù)、社會事務(wù)和政府事務(wù)進(jìn)行管理的活動。行政管理是從社會管理中演化出來的一種特殊管理，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是一種高層次的管理。它的基本含義應(yīng)該理解為：是國家政府系統(tǒng)對社會公共事務(wù)的管理。行政管理也即行政，主要是指國家行政機關(guān)對國家政務(wù)的管理活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（二）我國學(xué)者對“公共行政”的理解所謂行政，是指國家行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國家意志，推行國家政務(wù)，管理社會公共事務(wù)的活動。狹義的行政是指政府的內(nèi)部管理，廣義的行政概念是指政府對包括自身在內(nèi)的整個社會的管理。(行政)是國家行政機關(guān)依據(jù)國家法律和運用國家法定的權(quán)力，為實現(xiàn)國家的社會目標(biāo)和統(tǒng)治階級的利益，對國家和社會事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（二）我國學(xué)者對“公共行政”的理解公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動。公共行政泛指各級國家行政機關(guān)以公共利益為目的，依據(jù)憲法及法律的規(guī)定，通過科學(xué)、及時地制定和準(zhǔn)確、有效地執(zhí)行公共政策，管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、保證公共安全、提供公共產(chǎn)品、實施公共服務(wù)的活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.3國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋（二）我國學(xué)者對“公共行政”的理解13.行政管理是指國家行政組織以實現(xiàn)國家的意志和人民的需求為宗旨，就國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，依法進(jìn)行的所有管理活動的總稱。14.行政管理是指各級政府部門在執(zhí)行法定職能及其具體運作的過程中，對所經(jīng)歷的程序、環(huán)境，以及所處理的事項和解決的問題等的管理活動。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.4公共行政的定義

“公共行政”可概括為國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍內(nèi)對國家和社會公共事務(wù)的管理活動。這個定義包括“誰在管理”、“如何管理”、“管理什么”三個方面。1.1行政與公共行政的基本概念2131.1行政與公共行政的基本概念1.1.4公共行政的定義國家或公共行政組織是行政管理的主體行政管理的主體是與立法、司法部門相對而言的行政執(zhí)行部門或最高國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)管理國家和社會公共事務(wù)突出了“公共”的特性1.1.5新公共管理與“新公共管理”（一）“公共管理”概念的產(chǎn)生和學(xué)派的形成公共管理學(xué)者波茲曼（BarryBozeman）認(rèn)為，“公共管理”概念的產(chǎn)生可以追溯到20世紀(jì)70年代美國大學(xué)中的兩種不同的研究途徑：一種稱為政策途徑，簡稱為P途徑；一種稱為企業(yè)途徑，簡稱為B途徑。1.1行政與公共行政的基本概念1.1.5新公共管理與“新公共管理”（二）傳統(tǒng)的公共行政理論面臨的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代末，美國《時代》周刊在其封面上標(biāo)出一個大問號——政府死亡了嗎？類似這樣的信任危機在許多歐美國家不同程度的存在。作為一種回應(yīng)，20世紀(jì)80年代以來，美國、美國、新西蘭、澳大利亞等許多國家的中央政府和地方政府相繼進(jìn)行了一系列的改革嘗試。與此同時，公共行政研究領(lǐng)域中出現(xiàn)了許多新的理論和思潮，二者相得益彰，逐漸形成了政府再造與新公共管理運動。

1.1行政與公共行政的基本概念1.1.5新公共管理與“新公共管理”（三）“公共行政”與“公共管理”的區(qū)別與聯(lián)系一種典型的觀點是仍然把公共行政學(xué)派作為整體的學(xué)術(shù)框架，把公共管理的觀點、理論、方法或研究成果作為一個分支或一部分內(nèi)容納入整個體系之中，充實和完善公共行政學(xué)的理論。（戴維·羅森布魯姆、羅伯特·克拉夫丘克、尼古拉斯·亨利等）。另一種典型的觀點是把它們看做兩個相互競爭的范式，認(rèn)為公共行政代表的是一種傳統(tǒng)的理論模式。而公共管理則代表著一種影響更大、更加適合市場經(jīng)濟(jì)特點或者比公共行政的術(shù)語更有新意的理論模式。1.1行政與公共行政的基本概念1.2.1什么是公共行政學(xué)

公共行政學(xué)所研究的內(nèi)容涉及行政主體、行政現(xiàn)象、行政活動、行政職能、行政權(quán)力、行政要素、行政過程、行政決策、行政效率、行政責(zé)任、行政行為等各個方面，并把它們作為一個相互聯(lián)系的整體進(jìn)行理論抽象和分析。

根據(jù)公共行政學(xué)的研究對象、內(nèi)容、目的及其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，可以說，公共行政學(xué)是一門研究國家行政組織及其管理社會公共事務(wù)的活動、過程、方式、責(zé)任和效果的科學(xué)。1.2公共行政學(xué)的研究內(nèi)容1.2.2對國家行政組織的理解

國家行政組織或公共行政組織是對行政管理主體的一種概括，各個國家的行政組織形式有所不同，在理解上也有所不同。以“政府”作為它的代名詞（“廣義”與“狹義”政府之分）以是否具有行政職責(zé)來區(qū)分行政組織和非行政組織

1.2公共行政學(xué)的研究內(nèi)容與此問題相聯(lián)系，對公共行政人員的概念也有不同的理解…...1.2.3對社會公共事務(wù)的理解國家行政事務(wù)都是社會公共事務(wù)，但并不是所有的社會公共事務(wù)都是國家行政事務(wù)。國家行政事務(wù)涉及國家立法部門授權(quán)國家行政部門管理的所有與國家利益和社會整體利益有關(guān)的事務(wù)和活動。除國家行政事務(wù)外，有許多地方性的、社會局部的公共事務(wù)也屬于社會公共事務(wù)的范圍，需要由國家行政組織直接管理或指導(dǎo)地方行政組織進(jìn)行管理。1.2公共行政學(xué)的研究內(nèi)容1.2.4本書的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容偏重于對國家行政組織及其活動過程的基本分析集中研究公共行政學(xué)普遍涉及的最主要的內(nèi)容1.2公共行政學(xué)的研究內(nèi)容

國家公共行政組織的運行機制和活動過程是一個有機聯(lián)系的系統(tǒng)。據(jù)此，我們將本書分為十五章，既便于考察各種活動運行的特殊性，又可觀察到整個活動過程間的內(nèi)在聯(lián)系。1.3.1中國古代行政體制在我國原始社會晚期經(jīng)有了原始的組織形式。自夏朝始，我國逐漸在王權(quán)基礎(chǔ)上形成了強有力的中央集權(quán)制度。在中央機構(gòu)方面，啟建夏朝后，稱有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。在對地方的管理上，周朝以前實行分封制，地方諸侯根據(jù)與王朝關(guān)系的遠(yuǎn)近，形成不太牢固的臣服和貢納關(guān)系。1.3我國行政管理思想的發(fā)展和研究現(xiàn)狀堯舜禹時期，設(shè)官分職萌芽。1夏商周，王族壟斷、宗法分封、世卿世祿。2秦漢，察舉制、征辟制。3魏晉南北朝，九品中正制4隋唐，科舉制51.3我國行政管理思想的發(fā)展和研究現(xiàn)狀1.3.2中國古代官吏制度1.3.3中國古代的行政管理思想總體上看來，中國古代的行政管理思想主要包含在以下四個方面的文獻(xiàn)中。第一，在中國歷史上有影響的思想家的著作和言論。第二，勵精圖治、改朝換代的開國君主或治國有術(shù)的統(tǒng)治者的言論及所采取的富國強兵的行政主張。第三，順應(yīng)民心、要求變法或進(jìn)行吏制改革的政治家的言論或著述。第四，歷代王朝所頒布推行的與行政管理有關(guān)的規(guī)定、法律、職官志、詔書等典籍。1