公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程 課件 第14章-農(nóng)業(yè)政策

第14章農(nóng)業(yè)政策引子“民以食為天”，農(nóng)業(yè)關(guān)系到人們的生產(chǎn)生活，也關(guān)系到國家的長治久安。清代學(xué)者張履祥指出“食者生民之原，天下治亂，國家廢興存亡之本也?！?979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主西奧多?舒爾茨指出：世界上大多數(shù)人是貧窮的，所以如果我們懂得窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，也就懂得許多真正重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。世界上大多數(shù)窮人以農(nóng)業(yè)為生，因而如果我們懂得了農(nóng)業(yè)，也就懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)。正確的農(nóng)業(yè)政策可以因應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，做到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)，甚至促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民收入的增加。而錯(cuò)誤的農(nóng)業(yè)政策可能會帶來農(nóng)業(yè)衰落和經(jīng)濟(jì)衰敗，甚至是饑荒。一國農(nóng)業(yè)盛衰可以從政策安排中找到根本原因，合理的政策安排會促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速增長，而失誤的政策總是在鼓勵(lì)無效率。2/603/60目錄1234農(nóng)業(yè)政策的必要性與科學(xué)性農(nóng)業(yè)具體政策國外農(nóng)業(yè)政策中國農(nóng)業(yè)政策14.1農(nóng)業(yè)政策的必要性與科學(xué)性14.1.1什么是農(nóng)業(yè)政策政策是指管理部門為使社會或社會中的一個(gè)區(qū)域向正確的方向發(fā)展而提出的法令、措施、條例、計(jì)劃、方案、規(guī)劃或項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)作為社會經(jīng)濟(jì)的一個(gè)部門，農(nóng)業(yè)政策從屬于一般經(jīng)濟(jì)政策，屬于部門經(jīng)濟(jì)政策，其目的是保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策有狹義和廣義之分。狹義上的農(nóng)業(yè)政策是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的重要方面及環(huán)節(jié)所采取的一系列有計(jì)劃的措施和行動(dòng)的總稱。而廣義上的農(nóng)業(yè)政策不僅涵蓋農(nóng)業(yè)，也涉及農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)范疇，但它們更關(guān)心農(nóng)民收入、生活質(zhì)量以及社區(qū)發(fā)展。4/6014.1.2農(nóng)業(yè)政策的特點(diǎn)政策帶有明顯的具體性、可行性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和層次性等特征。政策性強(qiáng)，也就意味著時(shí)間短暫但變動(dòng)劇烈，具有明顯的政府導(dǎo)向性，也就是很容易受到政府出臺政策的影響。1.農(nóng)業(yè)政策的具體性農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的具體性是指農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)具有明確指向，不存在模棱兩可或含糊不清，沒有容易引起誤解的問題。農(nóng)業(yè)政策的具體實(shí)施者主要是縣鄉(xiāng)干部，其作用對象主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，因此只有明確具體，才有可能在現(xiàn)實(shí)中得到較好地貫徹、實(shí)施和執(zhí)行。農(nóng)業(yè)政策的具體性意味著它在現(xiàn)實(shí)中雖然更易于執(zhí)行、考核及控制，但也一定程度上缺少靈活性。5/602.農(nóng)業(yè)政策的可行性政策可行性是指在現(xiàn)有技術(shù)、資源和環(huán)境條件下，政策能否按期成功完成。農(nóng)業(yè)政策的可行性主要包括如下內(nèi)容：第一，政治可行性，也即政策方案獲取政治資源支持的程度和對政治價(jià)值觀的影響。第二，經(jīng)濟(jì)可行性，也即政策執(zhí)行中獲取政策資源的可能性，資源包括人力、財(cái)力、物力和信息資源。第三，行政可行性，也即政府行政部門在執(zhí)行能力和工作效率方面的支持程度。第四，法律可行性，也即政策方案是否符合憲法和法律的有關(guān)原則和條款。第五，技術(shù)可行性，也即在現(xiàn)有技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性。第六，社會可行性，也即社會對政策方案的認(rèn)同和支持的可能性，傳統(tǒng)文化、道德觀念、社會環(huán)境和意識形態(tài)都是重要的影響因素。6/603.農(nóng)業(yè)政策的規(guī)范性所謂規(guī)范性，是指農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為的性質(zhì)，它包括條例、規(guī)定、通告、辦法、決定五種。農(nóng)業(yè)政策的設(shè)定、運(yùn)行和廢止均需經(jīng)過一定的程序。4.農(nóng)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性所謂協(xié)調(diào)性，是指系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間在運(yùn)行機(jī)制和功能上的協(xié)調(diào)配合與緊密銜接。農(nóng)業(yè)政策的最重要實(shí)施者是政府，政府在農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程中不能就農(nóng)業(yè)問題解決農(nóng)業(yè)問題，而必須放到國民經(jīng)濟(jì)全局，處理好農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)村居民與城市居民的關(guān)系，必須處理好與其他相關(guān)政策的協(xié)調(diào)問題。7/605.農(nóng)業(yè)政策的層次性層次性是指一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的各子系統(tǒng)之間的排列組合方式或者構(gòu)成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性安排。就農(nóng)業(yè)而言，其屬于社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)部門是國民經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)政策，同樣屬于政策系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，它必須服從于社會經(jīng)濟(jì)整體制度，并且與其它相關(guān)政策共同發(fā)揮作用。8/60

9/6014.1.3市場失靈與農(nóng)業(yè)政策的必要性農(nóng)業(yè)政策的必要性主要是因?yàn)槭袌鍪ъ`所致，主要與農(nóng)業(yè)的外部性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性、信息的不完全和非對稱性、農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位、收入分配的不公平性等因素所致，現(xiàn)分述如下：1.農(nóng)業(yè)的外部性就正外部性而言，農(nóng)業(yè)可以為該經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展做出生態(tài)貢獻(xiàn)，有助于該經(jīng)濟(jì)體生態(tài)環(huán)境的改善，也可以帶來社會政治貢獻(xiàn)，有利于該經(jīng)濟(jì)體的政治穩(wěn)定和社會有序發(fā)展。2.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開公共產(chǎn)品支持，水利灌溉設(shè)施、電力設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投入、農(nóng)產(chǎn)品供求信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)等均非個(gè)人所能提供。如單純由市場供給，勢必出現(xiàn)嚴(yán)重的短缺?農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共物品供給不足，如農(nóng)業(yè)新技術(shù)缺乏、水利灌溉設(shè)施匱乏已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中制約了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。10/603.信息的不完全和非對稱性有效的農(nóng)業(yè)信息可以幫助市場主體做出理性決策，把握市場機(jī)遇。由于農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行機(jī)制不完善，相關(guān)市場主體信息處理能力差異較大。對于大多數(shù)缺乏相關(guān)信息或者信息處理能力的市場主體而言，他們只能模仿其他主體行為。如果個(gè)別市場行為主體故意散布謠言，就會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格異常波動(dòng)。2008年10月下旬，一則“廣元橘子在剝皮后的白須上發(fā)現(xiàn)小蛆狀的病蟲……”的短信謠言。致使柑橘嚴(yán)重滯銷，市場價(jià)格暴跌至0.15元/公斤。2009年下半年至2010年上半年大蒜價(jià)格從每公斤不足一元的價(jià)格一路上漲到每公斤10元以上，在全國大蒜主產(chǎn)地山東金鄉(xiāng)形成了全民炒蒜狂潮。在2012年，金鄉(xiāng)大蒜中間商普遍巨虧，100萬噸儲存量虧損達(dá)40億。這些凸顯了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息不對稱問題的緊迫性。這就需要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，并解決好如下問題：11/60其次，要解決信息發(fā)布的權(quán)威性問題。除了不同市場主體自身采集的信息以外，政府部門的信息也出自多門，相關(guān)數(shù)據(jù)和信息相互打架。一些機(jī)構(gòu)為獲取暴利而投機(jī)炒作，有意對信息進(jìn)行歪曲傳播。還有一些機(jī)構(gòu)在發(fā)布相關(guān)信息時(shí)不采用科學(xué)的辦法，隨意性過大，不實(shí)信息最終會傷害農(nóng)產(chǎn)品市場的相關(guān)各方。再次，要解決信息采集的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問題。不同標(biāo)準(zhǔn)下采集出來的信息無法對比，有的甚至相互矛盾。直接按不同口徑完全不同的標(biāo)準(zhǔn)采集出來的數(shù)據(jù)，普通消費(fèi)者無法比較?，F(xiàn)在大量農(nóng)業(yè)信息資源孤島化，相互割裂、開發(fā)利用不足，導(dǎo)致信息浪費(fèi)。12/604.農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是建設(shè)有中國特色社會主義的有機(jī)組成部分。從發(fā)展的角度看，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，它對于發(fā)展工業(yè)和其它事業(yè)，為國家的資金積累，對推進(jìn)國家大型工程建設(shè)等發(fā)揮了一定的作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展，其局限性日漸顯現(xiàn)。首先，中國現(xiàn)代化應(yīng)該是農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化、人民生活富裕化的過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，農(nóng)民長期被束縛在土地上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率長期無法提高。其次，向農(nóng)業(yè)攫取大量資金是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位削弱的表現(xiàn)。中國GNP中工業(yè)份額早已超過農(nóng)業(yè)，工農(nóng)業(yè)應(yīng)進(jìn)入反哺農(nóng)業(yè)的新時(shí)期。最后，就市場貢獻(xiàn)而言，農(nóng)業(yè)可以成為工業(yè)的重要市場。美國雖然實(shí)現(xiàn)了高度工業(yè)化，但其農(nóng)業(yè)有著強(qiáng)大的基礎(chǔ)，與GDP一半的產(chǎn)業(yè)均屬于為農(nóng)業(yè)服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開現(xiàn)代工業(yè)支持，而化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等現(xiàn)代工業(yè)離開了農(nóng)業(yè)也失去其發(fā)展意義。13/605.收入分配的不公平性在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國農(nóng)民為工業(yè)化付出了巨大犧牲。他們通過農(nóng)業(yè)稅為國家工業(yè)化作出直接貢獻(xiàn)，還通過剪刀差機(jī)制為工業(yè)化做出間接貢獻(xiàn)。剪刀差在我國解放前就已經(jīng)存在，解放后不僅沒有縮小反而日益擴(kuò)大，發(fā)展成為工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間以及城市居民和農(nóng)民之間的重大問題。從統(tǒng)購統(tǒng)銷開始到取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民手里取得多少錢的問題，官方?jīng)]有給出正式數(shù)據(jù)。相關(guān)學(xué)者的測算結(jié)果見下表14-1，無論何種結(jié)果均表明農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重。14/60表14-1農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)量測算

估算者年份金額王夢奎1952—19865823.74億元，年平均為200—300億元。仲大軍1952—1986“剪刀差”抽走5823.74億元，加上農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，共計(jì)

6868.12億元，約占農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的18.5%。陳錫文1953—1985國家通過剪刀差無償從農(nóng)民手里拿走了6000—8000億元資金。15/60

剪刀差機(jī)制違背了價(jià)值規(guī)律并帶來了嚴(yán)重后果。就農(nóng)業(yè)而言，剪刀差過大，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格很低，使得農(nóng)業(yè)喪失了自我積累和發(fā)展能力，也使得農(nóng)民生活水平得不到提高，造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長長期停滯，剩余產(chǎn)品率下降。就工業(yè)而言，剪刀差機(jī)制下的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，不僅造成輕工業(yè)原材料國內(nèi)供應(yīng)短缺，也使得農(nóng)民對農(nóng)用工業(yè)品有支付能力的需求不旺，從而限制了重工業(yè)產(chǎn)品的市場擴(kuò)大。農(nóng)村改革后，中國農(nóng)村有所發(fā)展，但由于宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整滯后，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日漸突出和城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。雖然近年來糧食直補(bǔ)、新農(nóng)合、新農(nóng)保等惠農(nóng)政策的出臺改善了農(nóng)民的處境，城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，但仍然巨大。根據(jù)2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年全國居民人均可支配收入20167元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，農(nóng)村居民人均可支配收入10489元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.750。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.382。對過大的城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)行調(diào)解，也是農(nóng)業(yè)政策的重要職能。《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，16/6014.1.4政府失靈與農(nóng)業(yè)政策的科學(xué)性所謂政府失靈，是指個(gè)人對公共產(chǎn)品的需求不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經(jīng)濟(jì)效率的決策或不能實(shí)施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策。政府失靈的原因主要有決策信息的有限性、政府機(jī)構(gòu)具有壟斷性、利益矛盾導(dǎo)致的尋租活動(dòng)、政策決策和執(zhí)行的滯后性以及政策決策實(shí)施過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。1.決策信息的有限性現(xiàn)實(shí)的決策判斷取決于有限理性，這種條件下人們尋求的是滿意解，而非最優(yōu)解。就農(nóng)業(yè)政策而言，決策信息有限導(dǎo)致的市場失靈和資源浪費(fèi)可謂比比皆是。近年來全國各地多次出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品滯銷現(xiàn)象，是市場供求失衡的結(jié)果，也與賴以決策的關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)信息發(fā)布獲取不及時(shí)所致。很顯然，這與決策信息數(shù)量不足、質(zhì)量不高有關(guān)。17/602.政府機(jī)構(gòu)的壟斷性農(nóng)村改革后，政府提出要發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，上世紀(jì)90年代初把建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系明確為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)。1998年和2008年，中共中央又兩次對構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系做出部署。但時(shí)至今日，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)仍然滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給“部門化”是這一政策未能起到應(yīng)有效果的根本原因。要健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，就必須超越“部門化”。中國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系運(yùn)行涉及到中央、部門、地方政府、中小農(nóng)戶或規(guī)模經(jīng)營主體四個(gè)群體?！安块T化”運(yùn)行的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系制約其功能的發(fā)揮。首先，部門化的服務(wù)組織間的不合理不規(guī)范競爭，導(dǎo)致服務(wù)效率低下。其次，部門化的多主體造成多種服務(wù)間不能有效銜接，農(nóng)戶獲取服務(wù)成本上升。再次，部門化的多主體服務(wù)體系競相進(jìn)入利潤高、缺乏有效監(jiān)管的服務(wù)領(lǐng)域，使公益性服務(wù)領(lǐng)域形成空白。18/603.利益矛盾導(dǎo)致的尋租活動(dòng)農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施會在一定程度上帶來利益分配格局的改變。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為例，中國產(chǎn)糧大縣縣級財(cái)力普遍不足，制約了拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度，也影響了糧食安全。財(cái)政部于2015年加大對產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥和玉米三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。中央財(cái)政于2015年進(jìn)一步提高對產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例。2015年價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)擴(kuò)展到26個(gè)省份，承保農(nóng)作物增加到18種。自2007年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來，2007~2015年期間中央財(cái)政共撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金780多億元，年均增長27%，累計(jì)為14億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障超過7萬億元。全國農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入從2006年的8.46億元上升至2015年的374.7億元，參保農(nóng)戶約2.3億戶次，提供風(fēng)險(xiǎn)保障接近2萬億元。隨著農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼逐年提升，盈利逐漸好轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由“雞肋”變成“香餑餑”。19/604.政策決策和執(zhí)行的滯后性政策從形成、實(shí)施到發(fā)揮作用，均需要一定時(shí)間。2015年下半年，中國包括玉米、小麥和水稻等在內(nèi)的糧食價(jià)格均大幅下跌，主要是因?yàn)榧Z食庫存太多。從上世紀(jì)80年代中期開始，中國經(jīng)歷了多次周期性糧食過剩現(xiàn)象。每次糧食過剩情況都是，農(nóng)民糧食賣不動(dòng)，裝不下，政府收不起。周期性現(xiàn)象催生周期性政策，導(dǎo)致糧食庫存增加。政策調(diào)整又給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，甚至宏觀經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。20/605.政策決策實(shí)施過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及與農(nóng)業(yè)相關(guān)的決策均需要面對風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。如2008年1月中國發(fā)生的大范圍雪災(zāi)。中國的上海、江蘇、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等20個(gè)?。▍^(qū)、市）均不同程度受到低溫、雨雪、冰凍災(zāi)害影響，農(nóng)作物受災(zāi)面積1.78億畝，成災(zāi)8764萬畝，絕收2536萬畝，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元人民幣，受災(zāi)人口已超過1億。這樣的自然災(zāi)害以及由此伴隨而來的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性很難預(yù)先被估計(jì)到，而只能通過相關(guān)政策的實(shí)施加以克服21/6014.2農(nóng)業(yè)具體政策14.2.1農(nóng)業(yè)政策手段1.價(jià)格保護(hù)和價(jià)格限制價(jià)格與收入政策手段集中體現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)和限價(jià)政策。糧食作為人的生活必須品，是需求價(jià)格彈性較低。價(jià)格降低，需求并不會隨之增加。因此價(jià)格過低，由于糧食生產(chǎn)在時(shí)間上的特殊性，供給又不能馬上增加，農(nóng)民的收入就會減少。辦法之一就是實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)。絕大多數(shù)國家重視本國糧食生產(chǎn)，尤其是具有一定人口規(guī)模的國家，采取了各種保證糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益的支農(nóng)政策。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)也是對農(nóng)民利益的保護(hù)。22/602.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。其目的是保證本國農(nóng)業(yè)安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。以糧食直補(bǔ)政策為例，它是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入目的，國家財(cái)政按一定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和糧食實(shí)際種植面積，對農(nóng)戶直接給予的補(bǔ)貼。這一政策對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)與供求，緩解農(nóng)民“賣糧難”發(fā)揮了積極作用。23/603.轉(zhuǎn)移支付制度如為改善和增強(qiáng)產(chǎn)糧大縣財(cái)力狀況，調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，2005年中央財(cái)政出臺了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。2010年產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模約210億元，獎(jiǎng)勵(lì)縣數(shù)達(dá)到1000多個(gè)。為鼓勵(lì)地方多產(chǎn)糧、多調(diào)糧，中央財(cái)政依據(jù)糧食商品量、產(chǎn)量、播種面積各占50%、25%、25%的權(quán)重，結(jié)合地區(qū)財(cái)力因素，將獎(jiǎng)勵(lì)資金直接“測算到縣、撥付到縣”。對糧食產(chǎn)量或商品量分別位于全國前100位的超級大縣，中央財(cái)政予以重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。對于超級產(chǎn)糧大縣實(shí)行糧食生產(chǎn)“滑坡、誰退出，誰增產(chǎn)、誰進(jìn)入”的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為500-8000萬元，獎(jiǎng)勵(lì)資金作為一般性轉(zhuǎn)移支付，由縣級人民政府統(tǒng)籌使用，超級產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金用于扶持糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)糧大縣的同時(shí)，中央財(cái)政對13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的前5位超級產(chǎn)糧大省給予重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，其余給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金由省級財(cái)政用于支持本省糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。24/604.政府收購制度這一制度最典型的代表是蘇俄和新中國建國初期。1922年春，蘇俄為掌握必要數(shù)量的谷物、油料等農(nóng)產(chǎn)品，除征收農(nóng)業(yè)稅，以及后來通過設(shè)立拖拉機(jī)站為集體農(nóng)莊提供服務(wù)收取實(shí)物報(bào)酬外，還通過買賣關(guān)系向集體和私人收購農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品收購制度數(shù)量固定，價(jià)格偏低。1953年11月，中國政府對糧食實(shí)行有計(jì)劃的統(tǒng)一收購，以后又把統(tǒng)購的范圍擴(kuò)大到油料、棉花、生豬等。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不發(fā)達(dá)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張的情況下，該政策對保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和社會主義工業(yè)化資金的積累曾起過重要作用，但其限制了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。25/605.生產(chǎn)者賦稅制度2006年前，國家對一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的經(jīng)營者征收農(nóng)業(yè)稅。2006年1月1日起，國家正式廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。但對于煙草仍征收農(nóng)業(yè)稅。在2006年，國家取消農(nóng)業(yè)稅之后，煙葉農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改稱為“煙葉稅”，稅率仍為20%，主要針對收購企業(yè)而非農(nóng)戶征收。煙葉稅成為煙葉種植地區(qū)重要的地方財(cái)政收入來源。26/6014.2.2農(nóng)業(yè)土地政策農(nóng)業(yè)土地政策涉及到土地所有政策、土地使用政策、土地流轉(zhuǎn)政策、土地保護(hù)政策以及穩(wěn)定農(nóng)地承包政策。就農(nóng)地所有政策而言，主要涉及到土地私有制或者公有制等相關(guān)制度的選擇。就農(nóng)地使用政策而言，各國不盡一致，中國主要是家庭承包經(jīng)營制度。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，主要涉及的是人們通過何種市場化手段獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)業(yè)土地政策相關(guān)表述如下：27/601.健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度相關(guān)政策規(guī)定了，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護(hù)，為開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，方便群眾查詢，利于服務(wù)管理。文件強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。28/602.推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作文件指出，按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。文件也指出，有關(guān)部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，有針對性地提出操作性政策建議和具體工作指導(dǎo)意見。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。29/603.鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案。抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。30/604.扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)政策規(guī)定了相關(guān)補(bǔ)貼的新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。在有條件的地方開展按照實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)。對從事糧食規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，符合申報(bào)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼條件的，要優(yōu)先安排。探索選擇運(yùn)行規(guī)范的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體開展目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。抓緊開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點(diǎn)，允許用糧食作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施進(jìn)行抵押融資。糧食品種保險(xiǎn)要逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體愿保盡保，并適當(dāng)提高對產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。31/605.強(qiáng)化土地用途管制中國堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。并且采取相關(guān)措施保證流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。32/6014.2.3農(nóng)業(yè)科技政策科技是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的第一生產(chǎn)力。2015年我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過56%，在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、穩(wěn)糧增收等方面發(fā)揮了重要作用。一方面，農(nóng)業(yè)科技為糧食持續(xù)增產(chǎn)提供有力支撐。2015年因單產(chǎn)提高增產(chǎn)糧食約221億斤，對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為76.9%。農(nóng)作物良種覆蓋率已穩(wěn)定在96%以上，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種已全部實(shí)現(xiàn)了更新?lián)Q代。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已從主要依靠增加資源要素投入進(jìn)入主要依靠科技進(jìn)步的新時(shí)期。另一方面，農(nóng)業(yè)科技為農(nóng)業(yè)面源污染防治做出突出貢獻(xiàn)。2015年三大主糧作物化肥、農(nóng)藥利用率分別比2013年提高2.2和1.6個(gè)百分點(diǎn)。全面普及測土配方施肥技術(shù)，推廣面積達(dá)到14億畝。深入實(shí)施綠色防控，設(shè)立國家級綠色防控示范區(qū)150個(gè)，陸續(xù)淘汰高毒農(nóng)藥33種。推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染防治，安排中央財(cái)政資金1.8億元在9省市實(shí)施畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目；因地制宜發(fā)展農(nóng)村沼氣工程，提升農(nóng)村養(yǎng)殖糞便污水處理能力。此外，還積極開展秸稈綜合利用和農(nóng)田殘膜污染治理等試點(diǎn)。33/6014.2.4農(nóng)業(yè)對外政策農(nóng)業(yè)對外政策主要包括進(jìn)口關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘、利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場以及農(nóng)業(yè)走出去等方面，現(xiàn)分述如下：1.進(jìn)口關(guān)稅?出于保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民利益的需要，一些國家對農(nóng)業(yè)實(shí)行高額進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)政策。據(jù)WTO公布的數(shù)據(jù)，日本對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼甚至超過了農(nóng)業(yè)收入，補(bǔ)貼強(qiáng)度高居世界第一。據(jù)《日本經(jīng)濟(jì)新聞》2013年11月15日報(bào)道，針對日本進(jìn)口大米1公斤征收341日元關(guān)稅額，日本農(nóng)林水產(chǎn)省將其原換算成778%的關(guān)稅率，經(jīng)調(diào)整后為280%。34/602.非關(guān)稅壁壘非關(guān)稅壁壘是指一國政府采取除關(guān)稅以外的各種辦法，試圖在一定程度上限制進(jìn)口，以保護(hù)國內(nèi)市場和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。非關(guān)稅壁壘可以分為直接壁壘和間接壁壘。前者是由海關(guān)通過括進(jìn)口限額制、進(jìn)口許可證制等手段直接對進(jìn)口商品的數(shù)量、品種加以限制。后者是指進(jìn)口國通過進(jìn)口押金制、苛刻的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)規(guī)定等嚴(yán)格的條例和標(biāo)準(zhǔn)，間接限制商品進(jìn)口。如歐盟甚至設(shè)定了動(dòng)物福利等社會壁壘，2002年烏克蘭曾有一批生豬經(jīng)過60多個(gè)小時(shí)的長途跋涉運(yùn)抵法國卻被拒收，其理由是運(yùn)輸中沒有考慮豬福利，中途未按規(guī)定時(shí)間休息。35/603.利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場合理利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場，可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)布局，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)資源配置效率。中國2015年進(jìn)口大豆8169萬噸，如按照大豆畝產(chǎn)150公斤計(jì)算，要生產(chǎn)8160萬噸大豆大致需要36.31萬平方公里的耕地。如何在合理利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場的同時(shí)，維護(hù)好農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的重要難題。36/604.農(nóng)業(yè)走出去中國農(nóng)業(yè)實(shí)施走出去戰(zhàn)略有其必然性。首先，“走出去”是緩解經(jīng)濟(jì)增長與資源緊缺矛盾的重要手段。隨著工業(yè)化和城市化步伐發(fā)展，中國耕地、水資源、人口與糧食安全的矛盾更加突出。一方面，人均耕地資源和耕地質(zhì)量不斷下降，水資源緊缺；另一方面，人口增長和城市化導(dǎo)致對農(nóng)產(chǎn)品的需求急劇增加。海外農(nóng)業(yè)資源開發(fā)是解決食安全有效途徑，是緩解我國經(jīng)濟(jì)增長與資源緊缺的長期矛盾的重要手段。其次，走出去是打破外資企業(yè)壟斷，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要保障。少數(shù)跨國公司操縱國際市場，導(dǎo)致糧食市場行情異常波動(dòng)，使進(jìn)口國蒙受損失。37/60中國曾通過農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，有效幫助一些發(fā)展中國家解決了糧食不足問題，維護(hù)了全球糧食安全。2006年后，一些企業(yè)憑借其資金、技術(shù)，甚至管理的經(jīng)驗(yàn)，開始“走出去”，通過租地或者購買土地等形式經(jīng)營農(nóng)業(yè)，有的甚至成為我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口和供給的有效渠道。通過“走出去”協(xié)調(diào)全球糧食安全，可以更好保障糧食安全，并贏得國際聲譽(yù)。38/6014.3國外農(nóng)業(yè)政策農(nóng)業(yè)政策要更好地發(fā)揮作用，必須順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合工業(yè)化所處的階段進(jìn)行調(diào)整。在工業(yè)成長階段，農(nóng)業(yè)政策主要體現(xiàn)為為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，為城市和工業(yè)提供食品與資金的。在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以后，農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)主要表現(xiàn)為農(nóng)村發(fā)展政策，目的是提高農(nóng)民收入和改善農(nóng)村環(huán)境，為解決工業(yè)和城市發(fā)展所產(chǎn)生的問題提供空間。本節(jié)主要結(jié)合美國、歐盟、日本等以及俄羅斯、印度的實(shí)踐，討論經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整問題。39/6040/6014.3.1發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)政策1.美國的農(nóng)業(yè)政策美國的耕地面積188.17平方公里，2012年美國的務(wù)農(nóng)人口約占總?cè)丝诘?%。美國自然資源豐富，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的條件。美國大部分地區(qū)雨量充沛且分布比較均勻，土質(zhì)肥沃，有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作和規(guī)模經(jīng)營。2012年，美國的谷物總產(chǎn)量為3.63億噸，人均占有量1160公斤。在世界上具有強(qiáng)大競爭力?；凇稗r(nóng)業(yè)曾經(jīng)是并將繼續(xù)是美國經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉”的認(rèn)識，美國農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)如下：（1）提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；（2）增加農(nóng)場主收入；（3）增進(jìn)社會福利和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。基于這一目標(biāo)，美國農(nóng)業(yè)政策主要是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和收入政策。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策主要包括休耕補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品差額補(bǔ)貼等，其目的是抑制國外農(nóng)產(chǎn)品對于本國市場沖擊的同時(shí)，積極擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外需求。收入政策則是指政府通過對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研與教育、信息服務(wù)等方面的投入，扶植農(nóng)民合作組織發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)民收入增長。不同時(shí)期，美國各利益集團(tuán)在農(nóng)業(yè)政策上的爭論主要體現(xiàn)為對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和收入政策的取舍。41/602.歐盟的農(nóng)業(yè)政策歐盟是世界上最大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，但由于資源稟賦狀況相對美國、澳大利亞較差，在國際市場上無法與大農(nóng)場競爭。歐盟在其長期發(fā)展進(jìn)程中，因應(yīng)不同發(fā)展解勸階段需要，對于農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，其具體內(nèi)容如下：表14-2不同時(shí)期的歐盟農(nóng)業(yè)政策措施

42/60時(shí)間問題目標(biāo)措施和內(nèi)容1962年生產(chǎn)能力較弱，自給水平不高提高各自的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品自給率1962年簽訂《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場的折衷協(xié)議》，改變完全依靠市場機(jī)制發(fā)展農(nóng)業(yè)的思路，加強(qiáng)政府對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的干預(yù)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施補(bǔ)貼制度，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格以刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。20世紀(jì)70年代后期價(jià)格支持和補(bǔ)貼制度引起農(nóng)產(chǎn)品積壓，農(nóng)民收入下降抑制生產(chǎn)過剩，并開始強(qiáng)調(diào)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)對共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了改革，降低價(jià)格支持力度，采用收入補(bǔ)貼的形式對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)實(shí)施農(nóng)田休耕計(jì)劃，對牛奶實(shí)行配額生產(chǎn)制度。1991年12月

歐盟正式成立后農(nóng)業(yè)預(yù)算過重進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)預(yù)算負(fù)擔(dān)，履行WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“降低農(nóng)產(chǎn)品支持水平”的承諾，應(yīng)對多哈回合農(nóng)業(yè)談判引入農(nóng)業(yè)多功能性概念，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，并進(jìn)一步削減價(jià)格支持，增加對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。補(bǔ)貼不再與產(chǎn)量掛鉤，而是以作物平均種植面積和牲畜飼養(yǎng)頭數(shù)為基數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)開始實(shí)施休耕補(bǔ)貼和環(huán)保補(bǔ)貼2003年至今農(nóng)業(yè)競爭力不高使歐盟農(nóng)業(yè)更具競爭力和可持續(xù)發(fā)展的方向改革將市場價(jià)格支持力度降到最低，全面實(shí)施與產(chǎn)量脫鉤的單一支付補(bǔ)貼制度，從對農(nóng)產(chǎn)品支持政策轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持政策，重點(diǎn)在提高農(nóng)民收入、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境歐盟的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)主要是：（1）促進(jìn)資源合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平；（2）維持和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的收入和生活水平；（3）穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場供給；（4）保證食品安全；（5）為消費(fèi)者提供價(jià)格合理的農(nóng)產(chǎn)品。隨著歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施（詳見表14-3），農(nóng)業(yè)人口減少，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎刂饾u下降。與其同時(shí)，歐盟農(nóng)業(yè)資金投入大幅增長，農(nóng)業(yè)投入占?xì)W盟總財(cái)政支出的比重，由2005年的24.1%上升到2013年的48.1%，幾乎翻了一番（詳見表14—4）

表14-3歐盟共同農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容與效果43/60類別目標(biāo)內(nèi)容效果價(jià)格政策穩(wěn)定市場秩序保護(hù)農(nóng)民利益防止進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對歐盟農(nóng)產(chǎn)品造成沖擊目標(biāo)價(jià)格門檻價(jià)格干預(yù)價(jià)格降低了市場風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入及保護(hù)消費(fèi)者利益的目標(biāo)結(jié)構(gòu)政策改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和外部環(huán)境調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供技術(shù)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)大力扶持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展有效改善了農(nóng)業(yè)環(huán)境和生產(chǎn)條件

表14-4歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施效果

年份200520062007200820092010201120122013農(nóng)業(yè)投入占總財(cái)政支出比例（%）24.126.325.427.830.232.634.539.748.1農(nóng)業(yè)人口比重（%）25.825.024.323.722.218.516.415.313.944/603.日本的農(nóng)業(yè)政策日本耕地面積4.55萬平方公里，2015年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口209萬人，就業(yè)人員平均年齡66.3歲，其中65歲以上達(dá)63.5%，老齡化現(xiàn)象十分嚴(yán)峻。在不同的歷史階段，日本及時(shí)對于農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，并取得了較好的效果（具體狀況見表14—5）。45/60

表14-5日本農(nóng)業(yè)政策的階段性調(diào)整46/60時(shí)間現(xiàn)實(shí)問題目標(biāo)措施效果1868-1910破除舊制度，推動(dòng)工業(yè)化減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)，以農(nóng)業(yè)發(fā)展支持工業(yè)化1872年發(fā)放地契，承認(rèn)地主和自耕農(nóng)的土地所有權(quán)從歐美大量引進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械，1897年建立“日本土地抵押銀行”。1900年，建立“日本農(nóng)協(xié)”。農(nóng)業(yè)走出停滯狀態(tài)，為工業(yè)化提供資金農(nóng)業(yè)出口從歐美換回了大量工業(yè)技術(shù)和設(shè)備農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的狀態(tài)1910—1946工業(yè)產(chǎn)值超過農(nóng)業(yè)，農(nóng)村資本流向工商業(yè)糧價(jià)下跌農(nóng)業(yè)衰退和農(nóng)村困難1918年8月“米糧暴動(dòng)”緩解農(nóng)村貧困問題1925年4月成立農(nóng)林省支持稻米價(jià)格租佃調(diào)解政府資助農(nóng)民修路、修渠和開荒提供生產(chǎn)貸款由于財(cái)政支持和農(nóng)業(yè)稅負(fù)減免，農(nóng)業(yè)保持了增長態(tài)勢1946—1975地主所有制城鄉(xiāng)收入差距大廢除土地地主所有制增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)糧食自給促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展1946年，民主化改革和農(nóng)地改革1947年，頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，重建“日本農(nóng)協(xié)”在農(nóng)村建立自耕農(nóng)體制60年代后，稻米生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)自給1975年后農(nóng)村家庭人均收入超過城市1965—農(nóng)民不愿退出土地農(nóng)業(yè)失去競爭力人口老齡化保證食品安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興農(nóng)村1969年建立稻米雙價(jià)機(jī)制和自愿限產(chǎn)機(jī)制1970年，日本農(nóng)林省制定農(nóng)村綜合發(fā)展政策1999年，日本國會通過《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》2013年推出農(nóng)業(yè)收入倍增計(jì)劃2015年推出農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)倍增方案較好維護(hù)了日本農(nóng)民的利益，保障了日本社會穩(wěn)定

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王德祥：《明治維新以來日本的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策》，載自《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2008（2）。日本現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策主要包括：（1）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策；（2）稻作經(jīng)營安定支持政策；（3）農(nóng)協(xié)發(fā)展支持政策；（4）一般性支持政策；（5）農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易支持政策。其具體內(nèi)容和效果見表14-6。

表14-6日本現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策框架與效果47/60類別內(nèi)容作用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策價(jià)格管理制度最低價(jià)格保證制度穩(wěn)定價(jià)格補(bǔ)助金制度穩(wěn)定基金制度較好穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格稻作經(jīng)營安定支持政策政府和農(nóng)戶兩方面共同出資建立基金，對稻米價(jià)格下降而帶給農(nóng)民的損失進(jìn)行補(bǔ)嘗，支持稻米產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本稻米產(chǎn)品價(jià)格始終高于市場價(jià)格，有效保護(hù)了稻米產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶的利益農(nóng)協(xié)發(fā)展支持政策免除營業(yè)收益稅和營業(yè)稅、農(nóng)協(xié)所得稅3種稅目，對農(nóng)協(xié)建設(shè)倉庫、增加固定設(shè)施投資等提供80%的補(bǔ)貼對農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)起到了非常重要的作用。一般性支持政策設(shè)立了農(nóng)田改造、水利設(shè)施建設(shè)等多種財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼項(xiàng)目。有效維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易支持政策進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征收高額關(guān)稅通過立法禁止或限制進(jìn)口建立進(jìn)口數(shù)量價(jià)格限制機(jī)制農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易技術(shù)壁壘限制進(jìn)口有效維護(hù)了生產(chǎn)者利益保護(hù)了國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

14.3.2發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策1.俄羅斯的農(nóng)業(yè)政策俄羅斯耕地面積約為1.34億公頃，糧食、小麥、葵花子、馬鈴薯、雞蛋、牛奶、羊毛等產(chǎn)量位居世界前列。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品人均消費(fèi)量而言，與發(fā)達(dá)國家差距較大。俄羅斯農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)。但俄羅斯農(nóng)業(yè)資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮?，如果政府能夠?qū)l(fā)展農(nóng)業(yè)作為未來優(yōu)先發(fā)展方向，并在政策和資金等方面予以扶持，成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國并非沒有可能。2.印度的農(nóng)業(yè)政策印度耕地面積170萬平方公里，位居亞洲第一。作為世界第二人口大國以及世界貧困人口最多的國家，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅可以實(shí)現(xiàn)包容性增長，且有助于減貧。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)安全、增加農(nóng)民收入和削減貧困。自1947年獨(dú)立以來，印度政府制定了一系列強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策。但在不同的歷史時(shí)期，農(nóng)業(yè)政策的取向和側(cè)重點(diǎn)有所不同。印度農(nóng)業(yè)政策演變可以大致劃分為四個(gè)階段，具體措施和效果見下表48/60

表14-7印度農(nóng)業(yè)政策的演變49/60年份問題代表性領(lǐng)導(dǎo)人目標(biāo)措施效果生產(chǎn)關(guān)系變革階段（1947-1965）糧食安全壓力大土地分布不均尼赫魯鼓勵(lì)農(nóng)民增加生產(chǎn)按合理價(jià)格向消費(fèi)者提供糧食廢除柴明達(dá)爾土地所有制，頒布土地持有最高限額法1950年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格委員會，出臺農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)，建立糧食收購儲存和公共流通管理系統(tǒng)部分實(shí)現(xiàn)耕者有其田糧食增產(chǎn)有限1966-1967年印度陷入糧食危機(jī)綠色革命階段（1966-1990）糧食安全壓力大貧困問題英迪拉?甘地拉吉夫?甘地提高糧食產(chǎn)量緩解糧食供給壓力實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物特別是糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)推廣高產(chǎn)優(yōu)良品種、擴(kuò)大灌溉面積以及發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅收減免政策支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大規(guī)模利用外援進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資等糧食大幅增產(chǎn)，糧食危機(jī)初步解決，實(shí)現(xiàn)自給并有余糧出口農(nóng)機(jī)、化肥和農(nóng)藥工業(yè)均得到長足發(fā)展減少了貧困人口，使經(jīng)濟(jì)逐步走上良性循環(huán)道路農(nóng)業(yè)市場化改革階段（1991-2005）80年代中后期農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，一些地方甚至有所下降拉奧利用價(jià)格機(jī)制刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸削減對農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠貸款逐步削減對農(nóng)業(yè)投入的補(bǔ)貼改進(jìn)農(nóng)村信貸體制由于大規(guī)模種植單一高產(chǎn)作物和化肥、殺蟲劑的濫用，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)失衡、土壤鹽堿化、水源污染等弊端日益凸現(xiàn)支持二次綠色革命農(nóng)業(yè)政策階段（2006年以后）農(nóng)民增收困難曼莫漢?辛格納倫德拉?莫迪確保國民食品和營養(yǎng)安全增加農(nóng)民的收入和就業(yè)機(jī)會讓農(nóng)民過上好日子增加對農(nóng)業(yè)科研、基礎(chǔ)設(shè)施的投入提高土壤肥力和用水效率、廣低息信貸、減輕農(nóng)民的債務(wù)負(fù)擔(dān)改善市場環(huán)境，鼓勵(lì)種植面向出口的水果、蔬菜等2007年出臺國家農(nóng)民政策莫迪上臺后壓制了農(nóng)產(chǎn)品最低支持價(jià)格進(jìn)一步上漲，縮減了農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃推動(dòng)技術(shù)驅(qū)動(dòng)型農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過“數(shù)字印度”建設(shè)將寬帶覆蓋至農(nóng)村所有地區(qū)辛格的政策促進(jìn)了農(nóng)民的消費(fèi)能力，緩解了金融危機(jī)的沖擊，但也引發(fā)了通貨膨脹莫迪的農(nóng)業(yè)政策有待觀察

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王立新：《農(nóng)業(yè)資本主義的理論與現(xiàn)實(shí):綠色革命期間印度旁遮普邦的農(nóng)業(yè)發(fā)展》，載自《中國社會科學(xué)》，2009（5）。14.4中國農(nóng)業(yè)政策14.4.1中國農(nóng)業(yè)政策的歷史演變新中國成立至今，農(nóng)業(yè)政策變遷大體可區(qū)分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是重工業(yè)化與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成時(shí)期（1949-1978）。新中國成立后實(shí)施重工業(yè)化戰(zhàn)略，建立了以“工農(nóng)產(chǎn)品交換剪刀差”為核心的經(jīng)濟(jì)制度。首先是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，在保證國家掌握必需的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的同時(shí)把一部分農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門。第二個(gè)階段為農(nóng)村改革時(shí)期（1978-2002）。第三階段為2002年至今的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。2001年12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織。50/6014.3.2當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策成效與問題1.當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策取得的成效就中國農(nóng)業(yè)所取得的成績而言，主要體現(xiàn)在以下六方面：（1）糧食連年增產(chǎn)。（2）農(nóng)田水利設(shè)施條件大為改善。（3）農(nóng)業(yè)科技化、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化得到了較大發(fā)展。（4）農(nóng)民收入快速增加。51/6052/602.中國農(nóng)業(yè)政策存在的問題（1）國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格嚴(yán)重倒掛。（2）農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了波動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)性矛盾。（3）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境趨于惡化。（4）財(cái)政支農(nóng)效率低下。政策著力點(diǎn)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。大，給未來相關(guān)政策出臺增加了難度。（5）農(nóng)業(yè)政策法治化管理有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在依法治國的大背景下，農(nóng)業(yè)政策亟待建立在法治的基礎(chǔ)上。14.3.3中國農(nóng)業(yè)政策的改革目標(biāo)1.深化改革，完善市場經(jīng)濟(jì)體制就當(dāng)前而言，農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制仍然很不完善，農(nóng)村土地制度仍相對滯后，農(nóng)村改革仍有待于進(jìn)一步深化。因此，深化農(nóng)地制度改革改革，繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，仍然是中國農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。53/602.支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，保證主要農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡2015年中國糧食總產(chǎn)量為62143.5萬噸。但就糧食生產(chǎn)而言，除1993~1996以及2010年以來，絕大多數(shù)年份中國人均糧食產(chǎn)量并未達(dá)到人均400公斤這一聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)。表14—8表明，個(gè)別年份糧食安全壓力較大。即便可以進(jìn)口部分糧食，由于大國效應(yīng)，也會給廣大第三世界國家通過國際市場獲取糧食帶來嚴(yán)重困難。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的世界大國，糧食安全問題必須也只能靠自己來解決。支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，保證糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡仍是中國農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。54/60

14-8中國糧食產(chǎn)量與人均產(chǎn)量狀況55/60年份總產(chǎn)量（萬噸）人均產(chǎn)量（公斤）200046217.52364.92200343067.00333.27201460702.61444.203.增加投入，提供農(nóng)業(yè)所需的公共產(chǎn)品4.保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，改善生態(tài)環(huán)境5.實(shí)施向農(nóng)業(yè)傾斜政策，增加農(nóng)民收入6.進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境案例一：美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策變遷1933年羅斯福開啟了美國政府對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的時(shí)代。農(nóng)業(yè)高補(bǔ)貼造就了美國全球農(nóng)業(yè)霸主地位。占全國人口1%的美國農(nóng)民，不僅養(yǎng)活了3億多美國人，而且還使美國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，2015年美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易順差僅為95億美元，但其競爭力十分強(qiáng)大。美國政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼90%以上集中在小麥、大豆、玉米、大麥和棉花五種農(nóng)作物上。國內(nèi)補(bǔ)貼是為了扶持本國的農(nóng)民，出口補(bǔ)貼則是幫助農(nóng)民出口農(nóng)產(chǎn)品，使他們的價(jià)格通常都低于其他國家的相應(yīng)產(chǎn)品。美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要分為貸款差額補(bǔ)貼、直接收入補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、資源保育補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼五大類。1996年前，美國政府主要采取貸款差額補(bǔ)貼政策。具體實(shí)施方式為，農(nóng)業(yè)部提前確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，如果商業(yè)貸款利率高于目標(biāo)價(jià)格或收獲后全國市場均價(jià)低于目標(biāo)價(jià)格，差額將支付給農(nóng)民。差額補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是政府提供保護(hù)價(jià)格，確保農(nóng)民的基本利益。1996年后，差額補(bǔ)貼政策逐漸退出，直接支付登場。其特點(diǎn)是，與農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、價(jià)格脫鉤，而補(bǔ)貼數(shù)量由政府按照基期的補(bǔ)貼產(chǎn)量和補(bǔ)貼面積直接確定。這種政策的實(shí)施導(dǎo)致農(nóng)民自主性增強(qiáng)，可以自由選擇種植種類和種植面積。因?yàn)樽杂啥忍撸赖嘛L(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最終結(jié)果演變?yōu)椋贺?cái)政支付壓力大，農(nóng)場主撂荒面積增加，最終直接支付政策退出歷史舞臺。56/602002年反周期補(bǔ)貼大行其道。具體實(shí)施流程為：農(nóng)業(yè)部事先確定目標(biāo)價(jià)格，如果市場價(jià)格加上直接支付高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)反周期補(bǔ)貼;如果市場價(jià)格加上直接支付低于目標(biāo)價(jià)格，則政府就啟動(dòng)反周期補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額為兩者間的差額。資源保育補(bǔ)貼主要用于自然災(zāi)害發(fā)生后的土地資源保護(hù)。美國政策對資源和環(huán)境的保護(hù)，有助于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃的主要內(nèi)容包括土地休耕計(jì)劃、農(nóng)田與牧場環(huán)境鼓勵(lì)項(xiàng)目、農(nóng)田水土保持、濕地保護(hù)等。2002年和2008年頒布的兩大農(nóng)業(yè)法都大量增加了對環(huán)境保護(hù)的投入。2008年新法案預(yù)算分配中，自然保護(hù)占補(bǔ)貼總量的19%，僅次于農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃。2005年，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額達(dá)250億美元，比2001年增加了68%。近年來美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度有所變化。2011年10月21日，美國參議院決定停止向年收入超過100萬美元的農(nóng)場主發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，減少以直接支付的方式提供補(bǔ)貼。2014年1月29日，美國國會眾議院通過了新的5年農(nóng)業(yè)法案。根據(jù)該法案2014-2018年，美國政府將安排總額度為9564億美元的財(cái)政預(yù)算，用于支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)研究、可再生能源和糧食援助等項(xiàng)目。該法案還取消了農(nóng)民直接支付、反周期補(bǔ)貼和平均作物收入選擇補(bǔ)貼等項(xiàng)目，并決定以優(yōu)惠價(jià)格為農(nóng)民提