公共行政學史 課件全套 何艷玲 第1-11章 導論：走進公共行政學世界-總結：公共行政學的認識論分野 

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公共行政學史第1章導論：走進公共行政學世界

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

學科史呈現(xiàn)的是學科的歷史變遷，在這一歷史變遷中，我們得以明晰此學科如何產(chǎn)生又為何存在，如何變遷又為何變遷。解讀公共行政學史，關鍵是提供一條進入公共行政矛盾世界的可能路徑——探求這個領域的決定性因素、進入這一領域的明智路徑，以及那些需要思考的“必要事實”。

本章的任務是在界定公共行政、公共行政學、公共行政學史三個基本概念的基礎上，從歷史脈絡與理論范式兩個方面粗略展現(xiàn)公共行政學史全貌。

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作為一門學科的公共行政學要想證明自身，關鍵不在于它對某個研究領域的壟斷，而在于其在特定領域能夠發(fā)展出獨特的知識。有鑒于此，本書的直接目的是梳理學科的內(nèi)在脈絡，隱含的目的則是引導讀者進入復雜的公共行政世界，在此過程中，進一步分析和理解公共行政學已經(jīng)建構出來的可甄別的知識體系和方法論立場。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政、公共行政學與公共行政學史1公共行政學的學科脈絡2不同公共行政學的傳統(tǒng)3

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.1公共行政1.1公共行政、公共行政學與公共行政學史

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公共行政學（PublicAdministration）是以公共行政實踐（publicadministration）為研究對象的學科。行政過程在公共部門和私人部門中都存在，在公共部門發(fā)生的行政我們稱之為公共行政，在私人部門發(fā)生的行政稱之為企業(yè)行政或企業(yè)管理。作為人類社會的管理方式，公共行政在人類過上群體生活以來就存在。但當我們談論公共行政時，更多的是指現(xiàn)代公共行政，它代表著現(xiàn)代社會的管理方式，是在公民主權和民族國家中所發(fā)生的行政過程。作為一門學科，公共行政學成立的前提是，它的研究對象公共行政實踐具有與其他組織行為不同的屬性。換言之，公共部門實踐的存在及其特殊性，是公共行政學產(chǎn)生和存在的前提。因此，要理解公共行政，首先要理解公共部門與私人部門的不同。

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政府行政與企業(yè)管理的不同010203政府有更廣的范圍、更深的影響和更多的關注點政府面臨公共問責政府有政治屬性

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公共行政的“公共特質(zhì)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材是公共行政特殊性產(chǎn)生的重要原因，因為憲法不僅設計了公共行政存在的空間，也對其運作形成限制。公共行政并不僅僅意味著特定的工作技能，更是回應公民訴求的一種道德實踐。由于與競爭市場相疏離，政府會以不考慮利潤的方式運作；同樣，因為遠離市場機制，政府運作的效率和價值也很難評估。政府管理者的地位不同于一般企業(yè)管理者或經(jīng)營代表，他們是主權的代理人，實施著各種具有法律效力及以政府強制力作為保證的行動。公共特質(zhì)以憲法為基礎公共利益市場機制主權

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.2公共行政學

正因為有上述“公共特質(zhì)”，公共行政才有了迥異于企業(yè)管理的特有表現(xiàn)和運作邏輯。也正因如此，對公共行政的專門研究才有了必要性，這就是公共行政學產(chǎn)生的必要性。一門學科產(chǎn)生，是因為此學科指向的問題達到了必須將其作為一門學科來研究的程度。公共行政學的目的在于探究指導行政行為的規(guī)律，或者說是發(fā)現(xiàn)公共行政實踐的原則，并且在對原則的追尋中達成共識。如果聯(lián)系前文介紹的公共部門的特質(zhì)，則公共行政學作為一門學科，其關注點可歸納為以下幾點：

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公共管理創(chuàng)新系列教材關注點提升公共性1詮釋社會問題4制定公共政策2理解人類行動與互動5構建民主行政3探求公共行政知識6

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.3公共行政學史

公共行政學產(chǎn)生的時間并不長，而在其產(chǎn)生之后，有關“公共行政學是什么”的爭論也未曾停息。由于存在著理論與實踐、政治與管理、有效性（effectiveness）與合法性（legitimacy）之間的張力，很多人也認為公共行政學一直沒能找到自身的恰當定位。但無論如何，經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，“公共行政學已經(jīng)從其基礎學科中解放出來，并形成了自身的知識體系、理論原則和方法論”

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公共行政學產(chǎn)生了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、公共政策、新公共管理、后現(xiàn)代公共行政等諸多學派。這些學派名稱的背后，是公共行政學的不同理論假設。學科的歷史演變反映著學科重點的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移或者是學科聚焦的變化，或者是研究范圍的開拓，或者是研究方法的革命。公共行政學史的任務就在于厘清“學科聚焦、研究范圍和研究方法”的演化邏輯。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.2公共行政學的學科脈絡

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公共管理創(chuàng)新系列教材在傳統(tǒng)政治理念下，政治和國家更多是憲政規(guī)則下的利益博弈及博弈平臺，政府和行政的目標則是維持國家內(nèi)部運轉(zhuǎn)和國家統(tǒng)治，而非干預經(jīng)濟、監(jiān)管市場和提供公共服務。1.2.1起源與產(chǎn)生作為政治、社會系統(tǒng)的一部分逐漸取得了獨立的存在地位，更多公共行政原則逐漸形成。但此后，這些原則與公共行政實踐開始產(chǎn)生沖突，刻板的原則越來越難以應對復雜公共行政實踐所面臨的問題。1.2.2危機與分化隨著公共問題越來越具有跨地域、全球化的特點，公共行政實踐的復雜化使得政府作為單一行動主體越來越無力應對這些公共問題。在對此進行批判的基礎之上，治理理論應運而生。1.2.3整合與批判

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3不同公共行政學的傳統(tǒng)

盡管大部分學者認為公共行政學“在很大程度上是一項美國的發(fā)明”，并且接受了威爾遜的經(jīng)典論文《行政研究》（TheStudyofAdministration）“標志著公共行政成為一個獨立研究領域的開端”但是，美國公共行政也是在吸收其他制度文明成果的基礎上發(fā)展起來的。實際上，根據(jù)馬?。―anielWMartin）的研究，“1937年之前出現(xiàn)在美國公共行政學文獻的那些重要觀念（占據(jù)自威爾遜一文起該領域成果的一半）都已在1859年前的法國面世了”。

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1.3.1公共行政學的歐陸傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203威爾遜《行政研究》法國等級行政系統(tǒng)德國高度集權

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.2公共行政學的英美傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材英國美國拿破侖戰(zhàn)爭后的激進運動、1832年議會改革、憲章運動，到1867年議會改革和文官制度改革后才告一段落。英國的文官制度有著深刻的歷史根源，它不僅是時代的產(chǎn)物，是兩黨斗爭的結果，更是人們反抗傳統(tǒng)的選官制度和要求參與政治的結果。亨利認為，至少有三項早在18世紀就已開始形成，并明確轉(zhuǎn)化為了美國公共行政學傳統(tǒng)：《邦聯(lián)條例》；第一部州憲法；開國元勛的辯論作品，現(xiàn)代公共行政學研究主要集中在美國，現(xiàn)代公共行政學的百年歷史更多的是一部美國公共行政學史。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.3公共行政學的東亞傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材在建立現(xiàn)代民族國家的過程中，由于東亞地區(qū)的國家都具有較強的民族意識和國家秩序基礎，東亞地區(qū)行政的主要作用在于推動國家的現(xiàn)代化（特別是經(jīng)濟現(xiàn)代化）進程。公共行政學的東亞傳統(tǒng)主要表現(xiàn)為：儒家文化倫理政府觀念、一體化政治社會關系與單一制中央集權、擺脫殖民主義與實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史以及相伴隨的威權政體。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

本章介紹了公共行政學作為一門獨立學科的基本概念。從客觀的公共行政實踐出發(fā)，公共部門的特殊性奠定了公共行政作為一種專門知識的現(xiàn)實基礎。更進一步，公共部門特別是政府部門的“公共特質(zhì)”塑造了公共行政特有的視角和關心的議題。由此，產(chǎn)生了公共行政學史乃至公共行政理論史。

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無論如何，在有關公共行政學史的討論過程中，我們應時刻提醒自己，當我們試圖對公共行政學歷史及其觀點進行評判時，應該意識到“其中根本的東西在于心靈的樣式、意識模式和表征人類經(jīng)驗的建構方式”，而如果不能追問這些更為深層的邏輯，任何批判和認識都將是基礎薄弱的或者是自說自話！

歡迎進入公共行政學世界！

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DENHARDTRB，CATLAWTJ.Theoriesofpublicorganization，Cengage，2014.DUBNICKMJ.Demons，spirits，andelephants:reflectionsonthefailureofpublicadministrationtheory.AnnualMeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation，1999.PAINTERM，PETERSBG.Traditionandpublicadministration.Palgravemacmillan，2010.

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公共管理創(chuàng)新系列教材RICCUCCINM.Publicadministration:traditionsofinquiryandphilosophiesofknowledge.GeorgetownUniversityPress，2010.RUTGERSM.BeyondWoodrowWilson:theidentityofthestudyofpublicadministrationinhistoricalperspective.Administration&society,1997(29):276300.STILLMANR.Americanvs.Europeanpublicadministration:doespublicadministrationmakethemodernstate，ordoesthestatemakepublicadministration.Publicadministrationreview，1997(57):332338.

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何艷玲

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公共管理創(chuàng)新系列教材第2章起源：美國進步時代與行政國家的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

公共行政學作為一門獨立學科產(chǎn)生的源頭，其“根”深藏于美國進步時代。進步時代是美國國家建設歷史上至關重要的時期。工業(yè)時代的來臨使得政府無法有效解決經(jīng)濟和社會變遷帶來的各種新問題，且行政本身也成了問題的一部分。在現(xiàn)實與理論需求的推動下，進步時代改革使公共行政獲得了一定程度的超脫于復雜政治纏斗的獨立地位，公共行政學成為獨立的研究領域。進步時代為傳統(tǒng)公共行政學框定了研究話題，設定了思維方向，但也為公共行政學的發(fā)展和分歧埋下了“伏筆”，公共行政學史上的許多爭論都能在此找到根源。

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19世紀中期以來，美國實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會、自由資本主義向壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，初步實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化。工業(yè)革命帶來了資本主義的高速發(fā)展，催生了壟斷資本主義，美國進入了一個新的發(fā)展時期。快速的工業(yè)化、城市化和不斷涌入城市的移民帶來了前所未有的各種社會、經(jīng)濟和政治問題，但國家卻無法有效解決這些問題，國家結構調(diào)整迫在眉睫。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點工業(yè)化與國家面臨的挑戰(zhàn)1進步時代前的亂象2進步時代改革34進步時代改革對現(xiàn)代公共行政的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.1不同公共行政學的傳統(tǒng)

在美國工業(yè)化之前很長一段時間內(nèi)，人們普遍認為，“麻煩幾乎全部集中在政府結構上面，因此結構問題就成了吸引人們思考的焦點。那時政府的職能很簡單，因為生活本身就是很簡單的”。

在此情境下，人們認為大部分問題都是憲政結構問題，而不是能力和執(zhí)行問題，這使得政府行政的專業(yè)化程度并不高。然而，與迅速推進的工業(yè)革命相伴，美國社會相繼出現(xiàn)了一系列的經(jīng)濟和社會問題，這被一些學者統(tǒng)稱為“工業(yè)文明綜合征”。

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復雜問題需要更專業(yè)的行政干預，但在實際中行政專業(yè)化程度并未得到顯著提高。導致這一現(xiàn)象的深層次原因在于美國極強的有限政府傳統(tǒng)。在此基礎上，也就形成了美國的傳統(tǒng)自由主義，其核心是自由放任的資本主義經(jīng)濟和有限政府。在這種理念中，任何政府干預都被視為有悖自由，“他們不信任政府的力量，并且認為沒有政府干預的經(jīng)濟生活對所有人都有好處”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.2進步時代前的亂象

快速工業(yè)化、城市化及因此不斷涌入的城市移民帶來了前所未有的社會、經(jīng)濟和政治問題。然而，在行政專業(yè)化程度有限的背景之下，尚未調(diào)整過來的國家結構無法有效地解決這些問題。這些紛繁復雜的問題影響了人們的日常生活，并進一步阻礙了美國的國家建設與發(fā)展，甚至危及自由、民主等立國之本。與此同時，市場失靈，司法訴訟制度失效，社會因依從“適者生存”的社會達爾文主義而變得冷漠消極。顯然，原有的被人們信奉和依賴的機制已無法帶領美國走出困境。

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公共管理創(chuàng)新系列教材經(jīng)濟壟斷憑借其控制的巨大財富，大企業(yè)和大商業(yè)集團在政治中發(fā)揮著與其經(jīng)濟實力不相上下的影響力.腐敗問題20世紀初,一批記者在美國掀起了一場專門揭露政治腐敗和商業(yè)腐敗的運動，后被稱為“扒糞運動”食品藥品安全問題食品藥品安全是進步時代人們最關注的社會問題之一，因為其直接關系著人們的切身利益。城市管理問題城市擴張是美國發(fā)展的主要表現(xiàn)之一，而城市也是問題最集中的地方。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3進步時代改革

當社會問題嚴重到足以威脅個人的生產(chǎn)與生活之時，拋棄舊理論、改革舊模式的呼聲勢必更高。不少立足于行政層面的改革措施開始進行，如市政體制改革、文官制度改革、公務員制度改革等。概而言之，進步時代改革發(fā)端于城市，而后推進到州一級，最后到聯(lián)邦，是典型的自下而上的改革。

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公共管理創(chuàng)新系列教材從時間上看，進步時代改革包括四大階段:（1）19世紀90年代至1900年，早期或啟動期，主要集中在地方層面；（2）1900—1912年，上升期，開始進入聯(lián)邦層面，成為全國性改革；（3）1913—1916年，高潮期；（4）1917—1928年，尾聲期，改革開始出現(xiàn)分歧，出現(xiàn)了反對甚至“抹黑”改革的言論與行動。

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公共管理創(chuàng)新系列教材宣布鐵路運輸回扣、對農(nóng)產(chǎn)品的短途運輸進行價格歧視和運費協(xié)定同盟為非法。只有八條內(nèi)容；授予美國地區(qū)法院司法管轄權，規(guī)定各區(qū)的檢察官可依司法部部長的指示提起衡平訴訟；但執(zhí)行。情況不樂觀授權1887年成立的州際商業(yè)委員會對投訴進行仲裁，規(guī)定合理的鐵路運價，調(diào)查鐵路公司的賬目，并制定了統(tǒng)一的簿記方法根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》（FederalTradeCommissionAct）授權，建立聯(lián)邦貿(mào)易委員會反壟斷《州際商務法》《謝爾曼反托拉斯法》《赫伯恩鐵路價位法》《克萊頓法》2.3.1反壟斷

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.2反腐敗

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203加強對競選經(jīng)費的管理，防止金錢對政治的控制改變候選人選舉方式財政制度改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.3食品安全監(jiān)管改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材法案機構1906年，國會在短時間內(nèi)通過了《肉類檢查法》和《食品藥品衛(wèi)生法》兩部重要法律；1909年，販賣和吸食鴉片被明令禁止；1914年，《哈里森麻醉劑法》（HarrisonNarcoticsControlAct）通過1906年，美國食品藥品和殺蟲劑監(jiān)督管理局成立，1930年更名為“美國食品藥品監(jiān)督管理局”，食品和藥品監(jiān)管有了專門機構，并建立了食品的質(zhì)量檢查制度。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.4市政體制改革

一般認為，進步主義改革在兩個層面同時展開：一是社會改革，主要由新聞記者和一些社會工作者承擔，開展“扒糞運動”，關注社會底層，積極影響和促使政府執(zhí)行進步主義的政策主張；二是結構改革，關注城市政府結構，使政府更加廉潔和高效。當時的市政改革者相信，“結構與法律的改革，比如改變政府形式，重組政府部門并使之職業(yè)化，建設地方自治，是其他改革的前提條件”可以說，市政體制的改革，在整個進步運動中占據(jù)了核心地位。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4進步時代改革對現(xiàn)代公共行政的影響

進步時代改革雖然發(fā)生在美國，但其展現(xiàn)的卻是現(xiàn)代國家面臨的主要挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。從美國進步時代來看，19世紀后期經(jīng)濟與社會的變化及其帶來的各種問題，要求政府承擔各種經(jīng)濟和社會責任，以確保所有民眾的福利。經(jīng)過進步時代的一系列改革，政府開始承擔越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務提供的角色。

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公共管理創(chuàng)新系列教材在此過程中，行政從政治中獨立出來，行政的組織和效率受到重視。正是在這個意義上，美國進步時代改革被視為現(xiàn)代公共行政的典型代表，其內(nèi)在邏輯和氣質(zhì)也已嵌入美國公共行政研究中，同時，又隨著美國社會科學在世界范圍內(nèi)的主導地位而得到廣泛傳播，極大地影響了包括中國在內(nèi)的其他國家的公共行政實踐和研究。

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2.4.1有限政府遇到的挑戰(zhàn)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203進步主義改革對傳統(tǒng)上被奉為美國立國之本的自由主義觀念進行了重新認識隨著工業(yè)化和城市化進程的到來，不斷涌現(xiàn)的社會問題需要強有力的政府來處理和協(xié)調(diào)，這就要求重新界定政府角色在公共對話和政策制定中，往往需要用社會責任來平衡個人主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4.2公共行政過程與政治過程相對分離

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203經(jīng)濟發(fā)展催生了專業(yè)化需求政黨政治使得行政與政治分離有了合理基礎效率成為社會渴求的目標

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

工業(yè)時代的來臨為整個美國的經(jīng)濟和社會帶來巨大變遷，在經(jīng)濟增長的同時，各種利益沖突越演越烈，而政治系統(tǒng)卻沒有做好準備來應付由工業(yè)化、城市化興起所帶來的挑戰(zhàn)，這使得國家治理結構亟須轉(zhuǎn)型。

在解決這些問題的過程中，政府開始承擔越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務提供的職能。同時，在進步時代改革運動中，專業(yè)的公共行政的重要性日益凸顯。進步時代開啟了美國公共行政新時代，它不僅是美國200多年歷史中具有轉(zhuǎn)折意義的關鍵時期，也是公共行政學史上具有重要意義的階段，其對公共行政學的話題、方法及發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DESANTISVP.TheshapingofmodernAmerica，1877—1920.HarlanDavidson，2000.DINERSJ

Averydifferentage:Americansoftheprogressiveera.HillandWang,1998.DUNLEAVYP，HOODC.Fromoldpublicadministrationtonewpublicmanagement.Publicmoney&management，1994，14（3）:916.HAYSSP.Thepoliticsofreforminmunicipalgovernmentintheprogressiveera.Thepacificnorthwestquarterly，1964，55（4）.HOODC.Contemporarypublicmanagement:anewglobalparadigm.Publicpolicyandadministration，1995，10（2）:104117.

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公共管理創(chuàng)新系列教材LARRYW,WILSONW.Progressivereform，andpublicadministration.Politicalsciencequarterly，1989,104(3):509525.FLANAGANMA.Americareformed:progressivesandprogressivisms,1890s—1920s.OxfordUniversityPress,2007.PIERSONP.Politicsintime:history，institutions，andsocialanalysis.PrincetonUniversityPress，2004.STIVERSCM.Bureaumen，settlementwomen:constructingpublicadministrationintheprogressiveera.UniversityPressofKansas，2002.

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公共行政學史第3章基石：政治行政二分、科層制與科學管理

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

要理解公共行政學特別是美國公共行政學的發(fā)展邏輯，必須準確理解政黨分肥制。在政黨分肥制下，公務員任用確實打破了以往精英和上流階級壟斷的局面，但公務員任免和選舉政治的捆綁卻又使公務員陷入了選舉政治的惡斗之中。在進步主義運動的推動下，探索能夠高效整合社會和經(jīng)濟活動的政府管理結構成為公共行政學的重要議題，由此逐漸形成了傳統(tǒng)公共行政理論的基本范式，包括：將行政從政治領域中分離出來，構建科層制組織和采納“科學效率”管理方式，改革文官制度，等等。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政的倡導者希望通過專業(yè)化手段提高公務員的素質(zhì)和行政能力，并通過與政治分離，使公共行政擺脫政治惡斗，成為執(zhí)行公民意志的專門部門。

準確理解政黨分肥制（spoilsystem）是深刻理解公共行政學特別是美國公共行政學發(fā)展不可缺少的一步。對政黨分肥制的理解不能超脫于其所處時代，只有認識到其產(chǎn)生的緣由、針對的問題以及背后的理論依據(jù)，才能真正認識到從建立政黨分肥制到取消政黨分肥制的系列改革背后所蘊含的公共行政范式變化，在此基礎上，才可能理解傳統(tǒng)公共行政學的指向和基本精神。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點政黨分肥制1政治行政二分2韋伯的科層制34泰勒的科學管理思想

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.1政黨分肥制

在美國建國之初，尤其是在華盛頓時代，公務員的工作被視為只屬于出身好并受過良好教育的上流階級所有。在這一觀點的影響下，美國公共行政特別是公務員任免出現(xiàn)了強烈的貴族化傾向，公務員崗位被特定階級和小團體壟斷。

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安德魯·杰克遜（AndrewJackson）總統(tǒng)嚴厲批評了公務員貴族化模式和小圈子壟斷公務員崗位的情況，認為這樣的公務員任免制度在根本上違反了民主精神。在這樣的觀念的影響下，政黨贊助制（patronsystem），也就是后來所謂的政黨分肥制，在杰克遜總統(tǒng)任期內(nèi)被廣泛采納，并被后續(xù)的共和黨政府固化下來。在某種程度上，杰克遜的改革打破了上流社會壟斷政府崗位的情況，并為公務員崗位帶來了高度流動性。

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體制出現(xiàn)的問題

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公務員變成了沒有安全感的工作公務員任命與選舉掛鉤并沒有如預期中那樣改善公務員道德水平原本設想中捍衛(wèi)民主價值的贊助制變成了實際上的政黨分肥制

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2政治行政二分

政治與行政的區(qū)分，確實是公共行政學成為獨立學科的開始。因為，這意味著大家開始意識到選舉出身的政務官和執(zhí)行日常行政事務的事務官之間的不同，政黨分肥制初期樸素的選舉至上觀念也得以改變。研究者們開始真正從公務員工作的實際和特殊性的角度去思考和分析公共行政，而不再囿于那種認為只要把官員任免和選舉結合起來就能保證政府良好運作的傳統(tǒng)想法。這成為日后公共行政學確立和發(fā)展的重要基礎。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.1威爾遜對行政獨立的強調(diào)

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公共管理創(chuàng)新系列教材任何一門實踐科學，只有在人們有需要的時候才會去研究它，而公共行政學產(chǎn)生的背景正在于此，即“在現(xiàn)今的政治實踐中，與憲法的制定相比，憲法的實施越來越困難”。

行政及行政研究的重要性公共行政是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行、政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷政治行政分離由于害怕我的研究結果會導致出現(xiàn)一個盛氣凌人、狹隘的官僚主義，我最想堅持的原則是，美國政府的政府行政者必須時刻保持對民意的靈敏性獨立行政研究的開展

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.2古德諾的政治行政關系觀

古德諾的主要著作有《比較行政法》《政治與行政:對政府的研究》《合眾國的行政法原則》《社會改革與憲法》《憲法政府的原則》。政治的任務體現(xiàn)在對國家意志的表達……而行政，在另一方面，是執(zhí)行國家意志；

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公共管理創(chuàng)新系列教材政治與行政如何協(xié)調(diào)也是古德諾有關政治行政關系的研究重點。古德諾將政治與行政進行劃分，表明他認同在政府部門內(nèi)部的確存在這兩種功能的區(qū)別，但更重要的是，他試圖為政府的運作提供新的思路，以改善傳統(tǒng)的按照“立法、行政、司法”進行的部門劃分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.3政治行政二分思想的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材歷史影響政治行政二分之所以成為公共行政學基石，并不完全取決于其在美國行政改革史上策略性的選擇與角色，更在于其所建立的基于功能主義的系統(tǒng)分析方法為此后的公共行政研究者所繼承。在威爾遜、古德諾之后，細分政府內(nèi)部不同的功能和公務員扮演的不同角色成為非常重要的公共行政研究路徑。不管是威爾遜還是古德諾，都強調(diào)政治與行政的劃分是功能劃分，并不是要依據(jù)這個標準進行部門區(qū)分，更不是要據(jù)此進行部門設置?！白鳛橐粋€理論問題，政治行政二分不久便壽終正寢（盡管或許更準確地說應該是從未存活過）……（但其）作為一個實用性問題繼續(xù)存在于公共行政的建制性定義之中”

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出3.3韋伯的科層制

馬克斯·韋伯（1864—1920），德國政治經(jīng)濟學家、社會學家，被公認為現(xiàn)代社會學和公共行政學最重要的創(chuàng)始人之一。韋伯最初在柏林洪堡大學開始教職生涯，并陸續(xù)于維也納大學、慕尼黑大學等任教。韋伯將國家定義為一個“擁有合法使用暴力的壟斷地位”的實體。

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韋伯對科層制的關注源于其對社會理性化進程的理解，科層制的設計所隱含的是韋伯對現(xiàn)代社會理性化趨勢的覺察，科層制的擴張過程其實也是現(xiàn)代化理性思維擴張的過程。正如法國思想家阿?。≧aymondAron）所說，在西方社會理性文化歷史進程中，科層制體現(xiàn)了超越以前所有文明的重大技術進步，是一切現(xiàn)代社會的特征，也是所有制度的一個重要組成部分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出

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公共管理創(chuàng)新系列教材科層制的合法性基礎科層制的實踐在韋伯給它一個名稱以前就已存在，韋伯所做的是對其賦予完整的邏輯解釋。在韋伯看來，資本主義企業(yè)遵守的是合理的經(jīng)濟行為，現(xiàn)代國家機關遵守的是合理的管理行為，總之二者遵守的都是有目的的理性行為科層制的理性化特征從前面的論述可以看出，科層制與早期模式主要的差別在于，運用以規(guī)則為基礎的非人格化行政取代人格化的行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.2文官制度

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公共管理創(chuàng)新系列教材制度法案現(xiàn)代文官制度，是在反對官吏恩賜制的過程中逐步形成的，是新興資產(chǎn)階級與貴族爭奪統(tǒng)治權的勝利，是吸取政黨分肥制教訓，為了穩(wěn)定政局和保持政策執(zhí)行連續(xù)性，在政治實踐中逐漸摸索而形成和發(fā)展起來的?！杜淼聽栴D文官改革法案》主要包括：第一，文官必須通過競爭考試，擇優(yōu)錄用；第二，文官不得因為政黨關系等政治原因被免職，也不得強迫文官參加政治活動或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。

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如果說政治行政二分、科層制提供了應對政黨分肥制的制度安排及組織架構，那么科學管理則提供了這一制度和組織得以有效運作的必要技術。泰勒被稱為“科學管理之父”，他的著作《科學管理原理》揚起了科學管理的旗幟。3.4泰勒的科學管理思想

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公共管理創(chuàng)新系列教材中心

最優(yōu)法第一是標準化的工作，也就是探尋“一種最佳工作方式”；第二是“實行廣泛而嚴密的控制，為維持所有這些標準提供保證”。效率至上泰勒認為，提高生產(chǎn)效率，不但會降低成本和增加利潤，也能增加工人收入。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

毫無疑問，政治行政二分、科層制、文官制度、科學管理等思想至少在歷史上曾經(jīng)成為公共行政的強心劑。這些理論第一次指出了一條新路徑，使公務員不再處于貴族化或政黨分肥制的兩難之中。專門的管理知識讓公務員以行政專家的姿態(tài)超然于政治惡斗之外，又讓普通人有了通過學習考試獲得公務員職務的可能。

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公共管理創(chuàng)新系列教材產(chǎn)生于美國的公共行政學從一開始就帶著極強的問題指向，除了韋伯的科層制更多是理論推演外，不論是政治行政、科學管理，抑或是各種行政原則的提出，都得益于美國政治實踐的推動。作為一種政治回應，泰勒等人的管理思想是順應行政地位的凸顯和獨立而出現(xiàn)的，他們的目的，是為具體的行政事務尋求到一種最佳的方法，去實現(xiàn)組織目標。對于龐大復雜的公共行政領域來說，傳統(tǒng)公共行政學是不完整的，其實用主義也讓它難以面對迅速變動的公共行政事務，它對公共行政世界的解釋也越發(fā)乏力。很快，赫伯特·西蒙、羅伯特·達爾、德懷特·沃爾多等人展開了對傳統(tǒng)公共行政學的批判。公共行政學的發(fā)展進入了一個新階段。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀GOODNOWFJ.Politicsandadministration:astudyingovernment，TransactionPublishers，1967.HOOGENBOOMA.Thependletonactandthecivilservice.Americanhistoricalreview，1959，64(2):301318.LYNNJrLE.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001，61(2).

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公共管理創(chuàng)新系列教材NORTHCOTESH，TREVELYANTE.Reportontheorganisationofthepermanentcivilservice，1854.WILSONW.Thestudyofadministration.Politicalsciencequarterly，1887，2(2).WOODRUFFCR.Anewmunicipalprogram.DAppletonandCompany，1919.古德諾.政治與行政.北京：華夏出版社，1987.馬克斯·韋伯．經(jīng)濟與社會：上卷．北京：商務印書館，1997．馬克斯·韋伯．經(jīng)濟與社會：下卷．北京：商務印書館，1997．泰勒.科學管理原理.北京：中國社會科學出版社，1984.

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何艷玲

著

公共行政學史第4章初創(chuàng)：公共行政學的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

基于學科專門化的需要，公共行政學開始了對提高行政效率的研究，在此過程中大量借鑒了管理學的研究方法和思想傳統(tǒng)。公共部門被視為一種人、財、物的組織模式，因此適用于組織的研究方法和研究路徑也被認為可以適用于提高政府行政效率與效能。在此背景下，懷特、威洛比、古立克、福萊特、巴納德等人的公共行政理論構成了公共行政學發(fā)展的正統(tǒng)時期，公共行政學發(fā)展進入鼎盛時期。

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公共管理創(chuàng)新系列教材可以說在這一階段，傳統(tǒng)公共行政學完成了建構學科的研究范圍、研究體系、研究目標和研究方法的任務。從公共行政實踐來看，公共行政學在變動的社會經(jīng)濟環(huán)境中也施展出了巨大能量。要理解初創(chuàng)時期的公共行政學，也就是傳統(tǒng)公共行政理論，必須理解傳統(tǒng)公共行政理論的成因，以及它所面對的社會問題和社會環(huán)境。由此，我們才能理解為何沃爾多認為傳統(tǒng)公共行政理論是一場政治運動的結果，而非對科學的奠基。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政理論的產(chǎn)生1傳統(tǒng)公共行政理論的整體思路2傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向34被質(zhì)疑的傳統(tǒng)公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.1公共行政理論的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材從教材來看1926年出版的懷特的《公共行政學導論》；1927年出版的威洛比的《公共行政學原理》從專著來看1937年出版的古利克和厄威克所編的《行政科學論文集》學會的成立1939年12月，美國公共行政學會在美國政治學會年會上成立學科的建立1970年，全美公共行政與公共事務學院聯(lián)合會

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2

傳統(tǒng)公共行政理論的整體思路

傳統(tǒng)公共行政理論者一方面希望將政府部門從選舉政治中解放出來，讓政府承擔更多職能，另一方面又強調(diào)用企業(yè)式的方式來進行管理，以高效行政挽救民主體制。在傳統(tǒng)公共行政理論所處時代，企業(yè)式的管理模式并不象征著反對科層制、扁平化管理和企業(yè)家精神，反而象征著理性科層制、集權和內(nèi)部管理紀律，與之相對的是打著民主旗號的碎片化、官員獨斷與行政混亂。這是傳統(tǒng)時期公共行政學與后續(xù)管理主義的顯著區(qū)別。

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要提高政府效率就必須達成三個條件：第一，行政要脫離政治的不確定性，尤其是必須應對杰弗遜式的分權民主；第二，效率至上，其中包括采用企業(yè)管理技術，并總結出高效率的原則，作為公共行政學知識；第三，拓展政府部門，形成一個系統(tǒng)性的整體管理系統(tǒng)，打破美國傳統(tǒng)的碎片化政府結構。而對于這些條件的強調(diào)，則進一步衍生出了傳統(tǒng)公共行政理論的理論路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.1行政對政治不確定性的規(guī)避

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203基于與美國改革政黨分肥制度、建立文官制度等一系列改革的歷史聯(lián)系，傳統(tǒng)公共行政理論對杰弗遜式民主主義與現(xiàn)實中的政府行政低效持有先天警惕傳統(tǒng)公共行政理論也對公民參與乃至公民政治運動對政府行政的影響保持高度警惕，因為這有悖于穩(wěn)定的科層制能達到高效的觀念傳統(tǒng)公共行政理論致力于追求結構化、制度化來消除不確定性，也即通過建立適當?shù)恼浇M織和對行政人員施加合理的限制來提高效率

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不像后來者往往將效率包裝成事實或者客觀中立的指標，傳統(tǒng)公共行政理論大方坦承效率是政府部門的最高價值。正如懷特認為的那樣，“公共行政的目標是最高效地利用公務員和政府雇員所掌握的資源”。

4.2.2效率至上的價值觀

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公共管理創(chuàng)新系列教材觀點

傳統(tǒng)公共行政理論者相信效率是可以通過總結經(jīng)驗、提煉原則而得到的。只有高效行政才是挽救民主價值的根本條件，而低效行政則會在現(xiàn)實中葬送看似美好的民主價值。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.3擴大政府部門

傳統(tǒng)公共行政理論提出，政府部門應該擴大。如古利克所說，“在變化的時代，政府必須強化那些進行政府行政的部門，也就是進行協(xié)調(diào)、計劃、人事管理、財務控制和調(diào)研的部門。這些部門是組織的大腦和意志。

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這其中的邏輯是，既然在私人部門中，企業(yè)老板不可能僅靠自己的決策和生產(chǎn)就能運轉(zhuǎn)一個企業(yè)，而是需要一系列的協(xié)調(diào)、計劃、人事、財務等行政部門來維系企業(yè)的運作，那么，政府作為一個組織，也就不可能僅憑政治程序，不需要相應的行政部門就能進行有效的政府行政。因此，政府也需要像企業(yè)那樣擴展自己的行政部門。這種企業(yè)有諸多行政部門則政府也應該有相應行政部門的觀點，在傳統(tǒng)公共行政理論者中并不少見，威洛比就把立法者比作企業(yè)中的理事會。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向

作為公共行政學最為如日中天的一段時期，傳統(tǒng)公共行政時期并不是僅關注組織結構這一單一面向。在嘗試提高組織效率和認識組織內(nèi)人際互動的過程中，傳統(tǒng)公共行政學也關注其他面向。特別是，從總結日常管理實踐出發(fā)，傳統(tǒng)公共行政理論意識到許多對工人進行管理的社會因素。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3.14.3.2政府行政過程中的人及其對環(huán)境的動態(tài)適應作為傳統(tǒng)時期的公共行政學者，美國社會心理學家瑪麗·福萊特也關注到了如何改進組織才能提高效率，但她還關注到另一個面向，即如何理解組織中的個人和群體的行為動機和欲望，以及組織該如何控制成員。行政組織理論傳統(tǒng)公共行政時期的另一位管理學家切斯特·巴納德也非常重視組織理性。與福萊特類似，巴納德認為組織作為合作體系有賴于個體的積極參與，因此，理解個人動機和滿足組織中的個體欲望對于提高效率非常重要。

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正如林恩所描述的，傳統(tǒng)公共行政理論一度如日中天，但在下午就死了.這其中的一個重要原因就是傳統(tǒng)公共行政理論雖然一直強調(diào)科學，但實際上并不科學，也就是，是不科學的“科學管理”。泰勒在國會聽證會上對科學進行了解釋，認為科學是“某種有分類或有組織的知識”，或者說是“收集存在于工人腦中但沒有分類條件的知識，然后將這些知識抽象為規(guī)律、規(guī)則和公式”。4.4被質(zhì)疑的傳統(tǒng)公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.1

“不科學”的公共行政學傳統(tǒng)公共行政理論經(jīng)常會告訴你要做什么，例如要統(tǒng)一指揮、要集權、要權責一致、要專業(yè)化、要重視下屬的意見、要重視非正式組織等，但如何才能真正可重復地、有保證地做到這些，傳統(tǒng)公共行政理論往往只能依賴非科學的策略。“不科學”的公共行政學真正探究在什么情況下用什么方式能真正解決問題，或者發(fā)現(xiàn)真正的根本性問題，傳統(tǒng)公共行政理論只能訴諸因時因地的管理藝術，或者情境下的權衡。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.2傳統(tǒng)公共行政理論的重要影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公共行政學需要與政治分離并以效率為基礎而自立的觀點影響了后世的管理主義公共行政學的發(fā)展傳統(tǒng)公共行政理論被后續(xù)的不同學派賦予了不同解讀，既為后來理論提供了古典依據(jù)，也重塑了對傳統(tǒng)公共行政理論的理解因為傳統(tǒng)公共行政理論并不符合今天對學術嚴謹性的要求，這反而使得其思想具有彈性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

從傳統(tǒng)公共行政理論的產(chǎn)生到傳統(tǒng)公共行政理論的原則化的演變，這一時期的公共行政理論不再是強調(diào)公共行政學的宏觀理論，而是將注意力放在具體事務上。作為一種管理思想，公共行政是隨著現(xiàn)代工業(yè)的擴張而出現(xiàn)的，以效率為導向的社會運行必然要求重新設計原有的運作模式。作為一種回應，泰勒、法約爾、古利克和厄威克等人的管理思想是順應公共行政地位的凸顯和獨立而出現(xiàn)的，他們的目的是為具體行政事務尋求一種最佳的方法，去實現(xiàn)組織目標。

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或許傳統(tǒng)公共行政理論是粗糙的或不完整的，在某些方面其結論也許是錯誤的，但這些在今天看來理所應當?shù)氖虑樵诋斈隉o疑都是革命性的變化。正是在此意義上可以說，傳統(tǒng)公共行政理論有效回應了公共行政學初創(chuàng)時期所面臨的問題。也正是經(jīng)過這個階段，公共行政研究得以制度化，公共行政學作為一門學科也逐漸走向成熟。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀CLEVELANDFA.Organizeddemocracy:anintroductiontothestudyofAmericanpolitics.Longmans，Green，andCompany,1913.FOLLETTMP.Thenewstate:grouporganizationthesolutionofpopulargovernment.PennsylvaniaStatePress,1918.GRAHAMP.MaryParkerFollettprophetofmanagement.HarvardBusinessSchoolPress,1995.GULICKL，URWICKL.Papersonthescienceofadministration.Routledge，2004.

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公共管理創(chuàng)新系列教材GULICKL.Politics，administration，andthe“newdeal”.TheannalsoftheAmericanacademyofpoliticalandsocialscience，1933,169(1):5566.LYNNLEJr.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001,61(2):144160.SAYREWS.Trendsofadecadeinadministrativevalues.Publicadministrationreview,1951(11):19.

切斯特·巴納德.管理人員的職能.北京：中國社會科學出版社，1997.斯蒂爾曼二世.公共行政學:概念與案例.北京：中國人民大學出版社，2004.

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著

公共行政學史第5章危機：學科科學化及其爭論

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

發(fā)軔于19世紀末的美國，公共行政學在進步主義、政府改革和科學管理運動的推動下于20世紀30年代進入了發(fā)展黃金時代，形成了所謂的“正統(tǒng)論”公共行政學。此時，傳統(tǒng)公共行政理論占據(jù)主流話語體系，在學科發(fā)展和實踐回應上都得到了美譽。隨著學術共同體、學術期刊、人才培養(yǎng)體系的不斷完善，作為一門學科的公共行政學得以建立，公共行政學的基本共識也不斷達成，包括政治行政二分、科層制、科學管理原理以及越來越多有關政府改革的原則。

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然而，在經(jīng)歷了短暫繁榮后，從40年代開始，傳統(tǒng)公共行政理論在處理新的實踐問題時日益捉襟見肘。此時，曾經(jīng)推動“正統(tǒng)論”公共行政學興起、成長與繁榮的行政原則在一群年輕學者的批評下，被認為是“可有可無、成對出現(xiàn)的格言”。公共行政學的傳統(tǒng)“共識”被嚴重削弱。在舊傳統(tǒng)瓦解、新共識尚未達成的背景下，一場關于公共行政學科定位與研究方法的持續(xù)爭論也開始上演。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點西蒙對公共行政原則的質(zhì)疑1達爾與西蒙的討論2“西沃之爭”34公共行政學的“身份危機”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1西蒙對公共行政原則的質(zhì)疑

為了創(chuàng)建一門獨立學科，公共行政學者努力歸納出了許多原則。這些原則的探究基于這樣一種假設：在公共行政學中，總結歸納出普適性的原則是可能的.20世紀40年代，發(fā)展出諸多原則的傳統(tǒng)公共行政理論受到了嚴峻挑戰(zhàn)。以赫伯特·西蒙為代表的行為主義學派首先否定了行政原則的存在。

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1946年，西蒙在《公共行政評論》上發(fā)表《行政諺語》（TheProverbsofAdministration）一文，認為傳統(tǒng)公共行政學者所提出的每一條行政原則都可以找到另一條看來同樣有道理、同樣可接受的對立原則。他指出，這些原則在進行說服、政治辯論及各種形式的修辭中很受歡迎，因為它們總是像諺語那樣成對出現(xiàn)，例如“三思而行”與“當斷不斷，反受其亂”。但這些行政原則并非真正的科學原則，只能被稱為“行政諺語”?？茖W的理論應明確辨別出什么是對的、什么是錯的，然而“行政諺語”卻指向不明。

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西蒙所著《行政行為：行政組織決策過程研究》（AdministrativeBehavior：AStudyofDecision

MakingProcessesinAdministrativeOrganizations），該書在國內(nèi)被譯為《管理行為》出版，是西蒙獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的主要著作，瑞典皇家科學院稱它為劃時代的作品。

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公共管理創(chuàng)新系列教材貢獻

2.提出了決策過程理論1.以有限理性和行政人假設作為決策的基本命題

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書中的原則分析

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公共管理創(chuàng)新系列教材集體業(yè)務工作的專業(yè)化，會使管理效率得到提高在西蒙看來，上述原則明顯相互矛盾，而這類相悖的原則在傳統(tǒng)公共行政論著中俯拾即是。傳統(tǒng)公共行政學錯誤地尋求一種永遠都完全適用于一切組織的、絕對的和一成不變的組織原則。將集體成員納入一個明確的職權等級當中，保證統(tǒng)一指揮，就能使管理效率得到提高。限制組織層級系統(tǒng)的控制幅度（spanofcontrol），使之較窄，管理效率就會提高。按照目標、過程、用戶和地點來組織工作者并實施控制，就能提高管理效率。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1.1有限理性與行政人

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公共管理創(chuàng)新系列教材有限理性行政人西蒙更強調(diào)決策過程的復雜性。盡管行政決策者都想要做出理性抉擇（比如說最好的選擇），但在進行理性決策的過程中，人們信息加工的能力是有限的。有限理性的形成主要源于三點。在有限理性假設的基礎上，西蒙設計了行政人的概念。他認為行政人追求的是“滿意”而非“最優(yōu)”?！靶姓酥越邮堋畡倓倝蚝谩慕?，并不是因為他寧少勿多，而是因為他根本沒有選擇余地”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1.2基于有限理性和行政人假設的決策理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材決策的事實前提與價值前提西蒙將決策前提視為組織向其成員施加影響的關鍵。他將決策前提分為兩大類組織行為對個人決策的影響西蒙認為，權威是上下級雙方的一種行為關系模式，既包括了上級下達的命令，也包括了下級是否接受命令的選擇。決策程序西蒙認為：“決策不僅僅是從幾個備選方案中選定一個方案的行動，而是一個過程?！睕Q策類型西蒙將決策劃分為程序性決策和非程序性決策兩種類型。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2達爾與西蒙的討論：公共行政學如何成為科學

公共行政學是一門科學嗎？1947年，美國政治學家羅伯特·達爾與西蒙首先就這一問題進行了爭論。兩人的爭論圍繞三個問題展開，即公共行政和規(guī)范價值、公共行政和人的行為以及公共行政和社會環(huán)境。這些問題的本質(zhì)其實可以總結為科學是否應該（或能夠）考慮價值和人性（humanelement）。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2.15.2.2西蒙：公共行政研究需要科學化西蒙從“行政諺語”的觀點出發(fā)，認為經(jīng)典理論中的專業(yè)化、命令單位、控制幅度，以及對于目的、過程、地點等的組織管理均不符合嚴謹?shù)目茖W規(guī)范，其不過是對公共行政系統(tǒng)的簡單描述。達爾：建立一門公共行政科學非常難與之相對，達爾在與西蒙的辯論中也指出兩大問題：首先，達爾相信在公共行政學中排除規(guī)范價值是不可能的，科學也無法跨越實然與應然之間的鴻溝。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2.3西蒙的再回應西蒙進一步闡述：首先，規(guī)范價值的影響對于科學研究來說并不總是一樣。即使在公共行政科學中，也會存在理論科學和應用科學；其次，只有科學化才能使公共行政學保持學科的獨立性，并為其他學科貢獻特有知識?？傮w而言，西蒙和達爾都是實證主義支持者，他們均認為科學化的實證研究是獲得知識的重要手段，并可以通過對科學原則的總結推進公共行政學的發(fā)展。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.3.15.3.2“西沃之爭”的開始公共行政學之所以得以產(chǎn)生，一方面是基于現(xiàn)代社會所獨有的以技術理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性，另一方面則基于傳統(tǒng)人文學科的價值關懷和探討。這兩大思想傳統(tǒng)決定了公共行政學自產(chǎn)生伊始就在技術理性與價值判斷兩極中徘徊。學科定位及方法論之爭“西沃之爭”主要圍繞三個問題展開：第一，學科定位之爭：公共行政學是一門科學嗎？第二，方法論之爭：是實證的還是規(guī)范的？第三，價值取向之爭：是效率還是民主？5.3“西沃之爭”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.3.3“西沃之爭”的影響：共識瓦解與反思熱潮興起

公共行政學發(fā)展的歷史也證明，在學科的后續(xù)發(fā)展中，西蒙和沃爾多都各自留下了思想烙印。公共行政學出現(xiàn)了兩條主要的研究路徑。西蒙路徑的發(fā)展從兩個方面展開：其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社會科學的學科標準，從而重新確立了公共行政學的學科地位、學術身份與學理規(guī)范；其二是在公共行政研究中成功地引入各種社會科學甚至自然科學的新理論，從而使公共行政學走向了行為科學的公共行政學。

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沃爾多路徑的發(fā)展則是從多個層面展開的，既包括重建規(guī)范理論的整體性運動，也包括單個學者的努力。沃爾多路徑發(fā)展的意義體現(xiàn)在它極大地喚醒了人們的規(guī)范意識，激發(fā)更多的人致力于探究憲政民主對于公共行政的意義，從而為公共行政學設定了規(guī)范研究的路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.4公共行政學的“身份危機”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.4.1公共行政學是科學嗎？5.4.2公共行政學能否成為一門學科？5.4.3公共行政學能夠解決公共實踐問題嗎？5.4.4公共行政學的核心價值是什么？

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

發(fā)生于20世紀40年代的爭論瓦解了傳統(tǒng)公共行政理論的合法性基礎，其以經(jīng)驗和總結為代表的行政原則及歸納法被拋棄，“西沃之爭”由此而來。西蒙和沃爾多的爭論集中在三個方面：學科定位之爭：公共行政學是一門科學嗎？方法論之爭：是實證的還是規(guī)范的？價值取向之爭：是效率還是民主？在爭論之中，公共行政學形成了兩種研究途徑，

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公共管理創(chuàng)新系列教材一是以西蒙為代表的科學化途徑，二是以沃爾多為代表的規(guī)范化途徑，二者分別走向行為科學的公共行政和新公共行政。然而這兩條路徑都沒能為公共行政學提供一套完整的分析路徑。在舊共識瓦解、新共識尚未形成的情況下，公共行政學陷入了“身份危機”。作為一門學科的公共行政學與作為一種實踐的公共行政之間存在廣泛張力，學者們?yōu)橄膺@種張力所做的努力似乎又在不同程度上加劇了公共行政學的學科分裂?！吧矸菸C”成為伴隨公共行政學發(fā)展的一個陰影。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀KUHNTS.Thestructureofscientificrevolutions.UniversityofChicagoPress，2012.LOWITJ.Legitimizingpublicadministration:adisturbeddissent.Publicadministrationreview，1993，53(3).OVEREEMP.Beyondheterodoxy:DwightWaldoandthepolitics

administrationdichotomy.Publicadministrationreview，2008，68(1).SAYREWS.Premisesofpublicadministration:pastandemerging.PublicadministrationReview，1958，18(2).

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公共管理創(chuàng)新系列教材WALDOD.Theadministrativestate:astudyofthepoliticaltheoryofAmericanpublicadministration.TransactionPublishers，2006.WHITEJD.Onthegrowthofknowledgeinpublicadministration.Publicadministrationreview，1986，46(1).YANOWD.Conductinginterpretivepolicyanalysis.SagePublications，2000.赫伯特·西蒙.管理行為：管理組織決策過程的研究.北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1988.

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何艷玲

著

公共行政學史第6章

分異：

實現(xiàn)民主行政的不同理解

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

傳統(tǒng)公共行政提出政治行政二分，重新構建了公共行政學和民主政治的關系，并使公共行政從貴族制與政黨分肥制的悖論中解放出來。從20世紀40年代開始，傳統(tǒng)公共行政理論受到了激烈批判，公共行政學的學科合法性受到嚴重質(zhì)疑。公共行政學危機的關鍵在于其天生存在的民主責任與效率行政的關系。如何重新建構公共行政與民主政治的關系成為公共行政學不可回避的問題，因此也產(chǎn)生了不同的理論主張，其中最具代表性的是公共選擇理論與新公共行政理論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政學建立之初，傳統(tǒng)公共行政理論者的思想中往往暗含一個前提：民主建設業(yè)已完成，需要的僅僅是使民主的行政制度更有效率地運轉(zhuǎn)。然而，20世紀五六十年代之后，公共行政在實踐和學科上遭遇的身份合法性危機卻越來越多地使人們開始懷疑，民主本身仍然還是個問題。什么樣的行政體制才能滿足人們的期望，成為對美國公共行政既有體制的巨大挑戰(zhàn)，以及公共行政學界需要回答的重要課題。圍繞這一問題的回答，公共行政學自身給出了不同的答案。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政實踐的民主困境1公共選擇理論與官僚行為分析2新公共行政理論與行政過程的民主性34“黑堡宣言”對新公共行政理論的發(fā)展與延續(xù)

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公共管理創(chuàng)新系列教材6.1公共行政實踐的民主困境

在傳統(tǒng)公共行政理論那里，民主建設已經(jīng)完成了，要討論的問題就是如何讓民主的行政制度更有效率地運轉(zhuǎn)。這似乎是有一定道理的。問題在于，事實真的如此嗎？一方面，資本主義國家的社會問題急劇增加，傳統(tǒng)公共行政理論的無效性開始顯現(xiàn)；另一方面，越來越多的學者認為，隨著政府部門的專業(yè)化與細分化，行政分支不斷擴張，在公民日常生活的實際觀感中，民主已經(jīng)不再那么理所當然，反而與提高效率一樣也需要細心分析和認真建設。在此背景下，傳統(tǒng)公共行政理論的民主性自然就受到了巨大挑戰(zhàn)。

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公共部門與私人部門有很大不同。私人部門只需要考慮市場效益與商業(yè)績效，企業(yè)管理本身是否民主并不會對社會產(chǎn)生直接的損害和影響，因此企業(yè)管理理論并不需要去特別考慮社會對于民主的要求。政府部門一旦按照同樣的理論進行設計，政府權力將高度集中，這種高度集中將可能對社會產(chǎn)生難以估量的損害。如果承認民主建設并非一個已完成的任務，那么什么樣的行政模式可以更有效地保障公民權利以及體現(xiàn)民主本質(zhì)，就成為公共行政學必須面對的問題。面對這一問題，不同理論、學派都給出了解釋和方案。接下來，我們將重點介紹其中具有代表性的公共選擇理論和新公共行政理論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材6.2公共選擇理論與官僚行為分析

公共選擇理論的出現(xiàn)不僅是由于政治生活中出現(xiàn)了越來越多