公共管理學原理 課件 第一章 導論

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共管理學原理

（修訂版）

陳振明等著第1章導論本章重點·公共管理的概念·公共管理學的范式變化·公共管理的學科定位與學科發(fā)展公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.1“公共管理”與“公共行政”公共行政公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向，關心機構和人員以及辦公室的管理。公共管理公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共部門公共部門是公共事務的管理者和公共服務的提供者，廣義上的公共部門包括政府機構、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機構以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構和部門，是最純粹的公共部門。第三部門第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，第三部門市場化程度較低或非市場化，第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準”公共物品，投資主體或提供資源的主體也主要是政府。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”將政府的基本職能概括為提供公共物品（publicgoods），這幾乎成為當代西方經(jīng)濟學家的共識。公共物品的界定：1.“任何由集體或社會集團決定，為了任何原因，通過集體組織提供的物品或服務?！薄伎材?.“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費效果。相比之下，如果一種物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動，而私有物品則可以通過市場被有效率地提供出來?！薄督?jīng)濟學》（薩繆爾森）公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”3.“公共物品是指非競爭性的和排他性的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！薄?997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》

由此可見，公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共物品可以從不同的角度來加以劃分。1.分為純公共物品和準公共物品。凡是能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品都是純公共物品。凡是不能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品都是準公共物品。2.分為有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，無形的或“軟”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務。3.分為全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務，地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關概念1.1.3“公共管理”與“私人管理”公共管理在許多重要的方面是與私人管理存在著差別的。按照西方學者的概括，這些差別主要表現(xiàn)在如下幾個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，公共管理的效率意識不強。第三，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責任。第四，公共部門的人事管理系統(tǒng)更復雜和嚴格。第五，公共部門具有明顯的政治性或公共性。1.1公共管理及其相關概念1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。有最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡等六種不同的用法。20世紀90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權力的主要標準。1.2西方公共管理學的范式變化在百余年的發(fā)展歷程中，西方公共部門尤其是政府管理研究領域經(jīng)歷了多次“范式”的變化——從傳統(tǒng)的公共行政學到“新公共行政學”與政策科學再到“新公共管理”以及公共治理的轉換。1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學西方公共行政學的思想基礎則是由伍德羅·威爾遜和馬克斯·韋伯(MaxWeber)等人所奠定的。威爾遜的行政學思想是建立在政治與行政劃分的基礎上的。馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論構成西方公共行政學的另一個思想基礎。此外，公共行政學的形成也受到了（工商）管理學的強烈影響，即受到20世紀一二十年代的科學管理學派的示范性影響。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學的范式變化1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學傳統(tǒng)的公共行政學主要以狹義政府（行政機關）及其行政管理活動作為研究對象。公共行政學的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共行政學研究對象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財務行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領域。第三，就其理論基礎來說，傳統(tǒng)行政學堅持政治—行政二分法觀點，國家或政府的職能及過程被一分為二。第四，公共行政學強調(diào)以效率原則作為最高標準。1.2西方公共管理學的范式變化1.2.2“新公共行政學”與政策科學范式

20世紀60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學的嘗試：一種是以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學”(NewPublicAdministration)，它強調(diào)一種民主取向的公共行政學。另一種是政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學（PublicSciences)。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學的范式變化1.2.3“新公共管理”范式

自20世紀70年代開始，西方公共管理的理論與實踐發(fā)生了深刻的變化，特別是出現(xiàn)了聲勢浩大的公共部門改革或政府改革浪潮（“新公共管理”“管理主義”“重塑政府”或“企業(yè)化政府”運動）。在過去的一二十年，公共管理的實踐進入了所謂“后新公共管理”的時代。在這種背景下，發(fā)端于20世紀末的“公共治理”“新治理”“網(wǎng)絡治理”和“新公共服務”一類的理論及研究視角或途徑流行起來，以至于可以說出現(xiàn)了“公共治理”及“公共服務”的新范式。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材學科發(fā)展的機遇巨大的現(xiàn)實與理論需求促進了我國公共管理學科的迅速發(fā)展。學術研究的進展學科社會建制的成熟近10年來，本領域發(fā)表的論文和其他研究成果數(shù)量有了顯著增加。學科社會建制即學科的制度化建設。成果應用的加強目前，我國公共管理研究機構以及學者活躍在黨和政府決策的各個領域，1.3中國公共管理學的研究現(xiàn)狀公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.3中國公共管理學的研究現(xiàn)狀目前我國公共管理學科的教學與研究較為突出的問題包括：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，理論建構及學術創(chuàng)新不足。第一，學科研究范式的不成熟。第二，嚴謹研究方法的缺乏。第四，學科的本土化有待加強。問題1.4為公共管理學的學科劃界1.4.1對作為一個學科的公共管理學的三種不同理解公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將“公共管理學”等同于“公共行政學”，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學者們。二是把公共管理學當作公共行政學的一個分支學科。三是將公共管理學看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。1.4為公共管理學的學科劃界1.4.2公共管理學的對象與性質(zhì)公共管理學可以被界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共事務管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。公共管理的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共服務。公共管理學的學科性質(zhì)可以歸納為：第一，就研究對象與范圍來說，公共管理學把研究對象擴大到其他政府機關(立法機關和司法機關)和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學更具跨學科、綜合性的特點。第三，公共管理學將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學的“內(nèi)部取向”轉變?yōu)椤巴獠咳∠颉?。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學的學科劃界第四，公共管理學也涉及大量的公共行政學沒有涉及的其他主題。第五，公共管理學既是實證的(重視經(jīng)驗研究，從經(jīng)驗中汲取知識)，又是規(guī)范的(提倡研究“應該不應該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為)。第六，公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是國家或政府治理變革的實踐基礎上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導這種實踐的模式。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學的學科劃界1.4.3公共管理學的主題范圍從二級學科或專業(yè)設置的角度，1996年公布的我國公共管理一級學科下設行政管理、社會保障、教育經(jīng)濟與管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理五個二級學科或專業(yè)。筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財政預算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績效管理、公共部門管理倫理、非營利（第三部門）管理、領導科學、危機管理（應急管理）、社會管理（社會政策）、公共服務管理、公共管理與法律、比較和國際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關系、政府工具、司法行政、政治管理等相對獨立的主題領域或分支。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學的學科劃界1.4.4公共管理學的研究途徑公共行政學在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。公共管理學是一個跨學科、綜合性的研究領域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。美國學者戴維·Ｈ.羅森布魯姆認為，公共行政學的研究有三種主要的研究途徑：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材管理途徑法律途徑政治途徑1.5公共管理學科發(fā)展前瞻1.5.1為公共管理學“劃界”公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材為公共管理學“劃界”就是要弄清公共管理的學科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領域和提煉重要主題。公共管理學或公共行政學是一個跨學科而又分散的知識領域，許多學科為其發(fā)展做出貢獻。有學者認為，有兩個核心議題貫穿公共行政學發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點；二是政治—行政的分界。1.5公共管理學科發(fā)展前瞻1.5.2引入多樣化的研究方法公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材針對缺乏嚴謹研究方法的問題，學界應該加強公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗和發(fā)展的整個研究過程所使用的基本方法及技術。當前，要特別關注大數(shù)據(jù)和智能化時代來臨及其所引起的思維方式與認知方式的革命性變