公共管理學(xué)：理論、實踐與方法 課件 第3、4章 公共管理的主體；公共管理者的角色、能力與策略

公共管理學(xué)：理論、實踐與方法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理學(xué)：理論、實踐與方法第2篇公共管理的多元主體第3章

公共管理的主體公共管理主體的多元化特征政府的結(jié)構(gòu)與職能社會自治組織概述123重點問題事業(yè)單位概述公共管理主體的結(jié)構(gòu)453.1公共管理主體的多元化特征3.1.1公共管理主體的內(nèi)涵政策過程階段論視角試驗區(qū)：側(cè)重空間維度本書觀點一種觀點是制度和組織視角，即把公共管理主體限定為公共組織，包括政府組織與非政府組織兩大類。組織視角的定義也存在從狹義到廣義的范圍差異。另一種觀點是個體視角，即將公共管理主體理解為甚至等同于公共組織的組成人員。公共管理主體的內(nèi)涵應(yīng)該包括組織和個體兩個層面。所謂公共管理主體，就是指在公共事務(wù)管理的過程中，以實現(xiàn)公共利益為目的，按照一定程序，運用公共權(quán)力，提供公共物品與公共服務(wù)的公共組織和個人。學(xué)界觀點公共管理主體的含義公共管理主體的特征公共性開放性合作性層次性合法性主要特征3.1.2公共管理主體的多元化公共管理主體構(gòu)成的多元化在我國，從組織層面而言，公共管理主體主要包括政府、社會自治組織和事業(yè)單位。社會自治組織具體包括各種職業(yè)自治組織、行業(yè)自治組織、學(xué)術(shù)自治組織、社區(qū)自治組織、綜合自治組織。社會自治組織的含義試驗區(qū)：側(cè)重空間維度核心概念：公共能量場社會自治組織是指一定范圍內(nèi)的社會成員為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會公共利益，自主自愿組成，實行自治自律，并對其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù)，不以營利、政治及宗教為目的的社會組織。獨立性普遍性開放性公共性公共管理主體行為的多元化公共管理主體的多元化不僅體現(xiàn)在主體構(gòu)成的多元化，還體現(xiàn)在多重主體參與社會公共事務(wù)管理的過程。公共管理主體的多元化是公共管理的價值理念、公共管理的途徑、公共管理的工具及技術(shù)與方法等方面的多元化，正是公共管理行為本身的多元化不斷重塑與完善公共管理的主體結(jié)構(gòu)。

1公共管理價值理念的多元化2公共管理途徑的多元化3公共管理工具的多元化4公共管理技術(shù)與方法的多元化3.2政府3.2.1政府的結(jié)構(gòu)政府一詞，歷來有廣義和狹義兩種理解。從廣義上講，政府包括掌握立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)、掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和掌握司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)。從狹義上講，政府主要指國家行政機(jī)關(guān)，一般設(shè)有外交、國防、公安、司法、財政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運輸、科技、文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等機(jī)構(gòu)。宏觀上對政府系統(tǒng)進(jìn)行縱向分析，我國政府從中央到地方設(shè)有若干層級，結(jié)構(gòu)呈金字塔型，一般可分為中央人民政府與地方人民政府。我國地方政府除特別行政區(qū)以外主要為三級，即省級、縣級、鄉(xiāng)級。我國政府的縱向結(jié)構(gòu)（1）按照行政管理的職能和目標(biāo)劃分部門。（2）按照管理的環(huán)節(jié)劃分部門。（3）按照服務(wù)的對象劃分部門。（4）按照地區(qū)劃分部門。我國政府的橫向結(jié)構(gòu)3.2.2政府的職能

1政府與市場的關(guān)系公平與效率的關(guān)系政府與社會的關(guān)系（1）強(qiáng)市場弱政府模式。（2）強(qiáng)市場強(qiáng)政府模式。（3）弱市場強(qiáng)政府模式。（4）弱市場弱政府模式。（1）效率優(yōu)先論。（2）公平優(yōu)先論。（3）效率與公平平衡論。（1）無政府主義。（2）國家主義。（3）自由主義。（4）馬克思主義。1．提供政治秩序，促進(jìn)民主發(fā)展。2．提供公共物品。3．進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。4．保護(hù)共有資源和自然資源。5．保障和促進(jìn)社會公共利益的公平分配。6．維護(hù)穩(wěn)定的市場秩序。7．調(diào)節(jié)和解決社會沖突。政府的基本職能政府失靈（governmentfailure），是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。（1）公共管理職能不斷得到強(qiáng)化。（2）公共管理職能的地方化，即地方政府在公共管理中發(fā)揮更大的作用。（3）政府職能的公共政策化與公共管理的社會化。（4）法制化、規(guī)范化與程序化。（5）科技化和信息化。新中國成立至今，我國政府經(jīng)歷了大大小小多次改革。隨著改革開放的深入，經(jīng)過九輪行政體制改革，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成就。服務(wù)型政府既是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向，也是政府改革現(xiàn)實的目標(biāo)選擇。3.2.3政府失靈與職能轉(zhuǎn)變政府失靈政府職能轉(zhuǎn)變的特點

我國政府職能的轉(zhuǎn)變3.3社會自治組織3.3.1職業(yè)自治組織政策過程階段論視角試驗區(qū)：側(cè)重空間維度我國職業(yè)自治組織的發(fā)展現(xiàn)狀職業(yè)自治自律。協(xié)調(diào)組織成員之間及與其他組織或個人之間的關(guān)系。提供執(zhí)業(yè)指導(dǎo)。維護(hù)成員合法權(quán)益。一方面，政府應(yīng)進(jìn)一步健全法律法規(guī)體系，規(guī)范對職業(yè)自治組織的管理體制。另一方面，職業(yè)自治組織應(yīng)繼續(xù)規(guī)范其內(nèi)部管理體制，建立科學(xué)有效的自律性運行機(jī)制。職業(yè)自治組織的主要功能職業(yè)自治組織的含義職業(yè)自治組織，是指由從事相同職業(yè)的社會成員組成的，實現(xiàn)職業(yè)自治自律、協(xié)調(diào)組織成員內(nèi)部關(guān)系以及組織成員與外部個人或組織之關(guān)系的社會自治組織。3.3.2行業(yè)自治組織行業(yè)自治組織的含義行業(yè)自治組織，是指由從事同類生產(chǎn)、經(jīng)營及服務(wù)的企業(yè)（包括個體工商戶），或由從事同類公益活動的事業(yè)單位以及符合一定條件的個人組成的，以保護(hù)和增進(jìn)全體成員之共同利益的社會自治組織。行業(yè)自治組織的主要功能試驗區(qū)：側(cè)重空間維度我國行業(yè)自治組織的發(fā)展現(xiàn)狀（1）制定行規(guī)行約。（2）監(jiān)督管理本組織成員。（3）服務(wù)組織成員。（4）承接政府轉(zhuǎn)移職能，服務(wù)于政府。改革開放后，我國的行業(yè)自治組織逐漸興起。改革開放以來尤其是黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院不斷出臺各種政策，積極推動以行業(yè)協(xié)會商會為主體的行業(yè)自治組織改革工作。3.3.3學(xué)術(shù)自治組織學(xué)術(shù)自治組織的含義學(xué)術(shù)自治組織，簡稱學(xué)術(shù)組織，是指由從事同類專業(yè)的具有一定學(xué)術(shù)水平的專家學(xué)者等專業(yè)人員以及有關(guān)團(tuán)體組成的社會自治組織。（1）學(xué)術(shù)自治組織實行自治自律，主要體現(xiàn)在學(xué)術(shù)上的自治。（2）學(xué)術(shù)自治組織的服務(wù)功能。（3）協(xié)助政府參與社會公共事務(wù)的管理。學(xué)術(shù)自治組織的主要功能新中國成立后，1962年和1963年成立的12家全國性社團(tuán)中，有8家屬于學(xué)術(shù)性社團(tuán)。十一屆三中全會后，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活逐漸走上正軌，各種社團(tuán)紛紛成立，學(xué)術(shù)自治組織也得到了迅速發(fā)展。我國學(xué)術(shù)自治組織的發(fā)展現(xiàn)狀含義主要功能發(fā)展現(xiàn)狀社區(qū)自治組織社區(qū)自治組織，簡稱社區(qū)組織，是指由一定區(qū)域（即社區(qū)）內(nèi)的居民組成的社會自治組織。在我國，法定的社區(qū)自治組織僅包括城鎮(zhèn)居民委員會和農(nóng)村村民委員會。（1）自治職能。（2）協(xié)助職能。（3）監(jiān)督職能。新中國成立初期，為了加強(qiáng)城市中街道居民的組織和工作，增進(jìn)居民的公共福利，群眾自治性的居民組織——居民委員會成立。改革開放40多年來，我國政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變化，社區(qū)自治組織建設(shè)取得了令人矚目的成績，在基層民主建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)治安等方面發(fā)揮了重要作用。3.3.4社區(qū)自治組織3.3.5綜合自治組織政策過程階段論視角試驗區(qū)：側(cè)重空間維度我國綜合自治組織的發(fā)展現(xiàn)狀自治自律服務(wù)承接政府職能的轉(zhuǎn)移新中國成立后，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國綜合自治組織取得了快速發(fā)展。隨著改革開放的深入，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與不斷完善，綜合自治組織在社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的建設(shè)中作出了重要貢獻(xiàn)，組織自身也得到了快速健康的發(fā)展。綜合自治組織的主要功能綜合自治組織的含義綜合自治組織，是指由不同職業(yè)、行業(yè)或事業(yè)的組織和個人基于共同的需要、愛好、價值追求或信仰，為發(fā)展某一特定事業(yè)而自愿聯(lián)合組成的社會自治組織。3.4.1事業(yè)單位概述

1事業(yè)單位的含義事業(yè)單位的分類事業(yè)單位的特征事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以對事業(yè)單位進(jìn)行不同的分類。傳統(tǒng)的事業(yè)單位分類的方式主要有：按行業(yè)劃分、按資金來源劃分、按職能劃分、按經(jīng)濟(jì)成分劃分、按級別劃分、按隸屬關(guān)系劃分等。（1）公益性。（2）服務(wù)性。（3）國有性。（4）獨立性。3.4事業(yè)單位3.4.2事業(yè)單位的公共管理職能（1）規(guī)章制定職能，即經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，制定本事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)章和其他規(guī)范性文件。（2）依職權(quán)的具體執(zhí)法職能，即事業(yè)單位經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)委托，處理一些本事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的具體行政行為。（3）依申請的處理行為。這類職能主要有許可、認(rèn)證認(rèn)可、辦理登記、給付、糾紛調(diào)解或仲裁、確認(rèn)等。3.4.3事業(yè)單位改革事業(yè)單位存在的問題：（1）政事不分，事業(yè)單位行政化；（2）管辦一體，事業(yè)單位擴(kuò)大化；（3）投資主體單一，事業(yè)單位非社會化；（4）財政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，事業(yè)消費福利化；（5）多頭管理，事業(yè)單位條塊化。第一階段（1979—1992年）是改革的初步探索階段。

第二階段（1992—2002年）是改革的逐步深入階段。第三階段（2002—2010年）是改革的重點推進(jìn)階段。第四階段（2011年至今）是改革的全面深化階段。事業(yè)單位改革的階段3.5公共管理主體的結(jié)構(gòu)3.5.1從線型結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

2社會治理主體結(jié)構(gòu)由封閉走向開放。3社會治理主體結(jié)構(gòu)從單一中心走向無中心化。4社會自治組織從依附走向平等與獨立。5社會治理主體之間從消極的協(xié)作走向積極的信任與合作。6社會治理中的倫理關(guān)系結(jié)構(gòu)化和制度化，形成一種權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三位一體的立體結(jié)構(gòu)。社會治理主體由一元走向多元，線型結(jié)構(gòu)被揚棄和超越。1開放性3.5.2公共管理主體結(jié)構(gòu)的特征靈活性合作性互動性互補(bǔ)性1．簡述公共管理主體的含義及范圍。2．如何理解社會自治組織？3．社會自治組織的范圍如何界定，具體包括哪些組織？4．請談?wù)剬φъ`的認(rèn)識。5．政府的基本職能有哪些？復(fù)習(xí)思考題6．試舉例分析行業(yè)自治組織發(fā)展存在的問題。7．綜合自治組織的職能有哪些？8．事業(yè)單位的公共管理職能有哪些？9．試論述公共管理主體結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的具體表現(xiàn)。10．請談?wù)剬补芾碇黧w結(jié)構(gòu)的特征的認(rèn)識。復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題11.案例分析題：請認(rèn)真閱讀案例材料，然后按照要求分析并回答問題。沈陽夯實基層治理根基閱讀材料（1）城市社區(qū)治理中的主體有哪些？（2）城市社區(qū)治理有哪些困境，如何打通社區(qū)治理的“最后一公里”？感謝聆聽！

公共管理學(xué)：理論、實踐與方法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理學(xué)：理論、實踐與方法第2篇公共管理的多元主體第4章

公共管理者的角色、能力與策略

黨的二十大報告提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。在公共管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政府官僚制正在轉(zhuǎn)變?yōu)楦挥袕椥缘?、開放的、扁平化的、公民參與的新型治理模式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細(xì)微變化，而是在政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的嘗試性改革，意味著政府及公共管理者角色的轉(zhuǎn)變。公共管理者角色的變化必然帶來管理內(nèi)容、方式的變化，給公共管理者的能力帶來前所未有的挑戰(zhàn)，更加需要公共管理者能立足長遠(yuǎn)、總攬全局。這種能力的構(gòu)成要素非常廣泛。圍繞著公共政策的制定和執(zhí)行或者亟待解決的問題困境，公民和公民組織的利益可能一致，也可能存在沖突。為此，公共管理者必須善于協(xié)調(diào)、斡旋各種關(guān)系，從而最大限度地動員和調(diào)集各種可利用的資源。本章導(dǎo)讀公共管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些角色公共管理者應(yīng)該具備哪些能力公共管理者應(yīng)當(dāng)運用哪些策略123重點問題4.1.1一般的組織管理者羅伯特·奎因認(rèn)為，組織管理者要充當(dāng)四種主要競爭角色，即謀略家、宣傳鼓動家、分析家和工頭。這些角色是一種更大的模式的組成部分，這種更大的模式包括四個領(lǐng)域：機(jī)構(gòu)、未來、運行機(jī)制和市場。以這四種領(lǐng)域為基礎(chǔ)的模式表明了所有上層管理人員都必須關(guān)注的四種需求：對人的需求、對創(chuàng)新的需求、對效率的需求和對業(yè)績的需求。變革型角色試驗區(qū)：側(cè)重空間維度務(wù)實型角色作為謀略家，組織管理者關(guān)注未來，了解最新的發(fā)展趨勢，強(qiáng)調(diào)目的和方向，描繪組織發(fā)展愿景的藍(lán)圖；作為宣傳鼓動家，組織管理者關(guān)注成員的奉獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)組織的價值，以新的目標(biāo)和抱負(fù)激勵組織成員，創(chuàng)造振奮人心的氛圍。作為分析家，組織管理者關(guān)注組織的運作效率，評估擬議中的計劃和項目，協(xié)調(diào)相互抵觸的看法和需求；作為工頭，組織管理者關(guān)注業(yè)績，強(qiáng)調(diào)結(jié)果，解決問題，影響下層決策。4.1公共管理者的角色謀略家宣傳鼓動家工頭分析家一般組織管理者的角色4.1.2企業(yè)家“公共企業(yè)家”是指具備創(chuàng)新精神，并致力于大幅度改變公共部門對稀缺公共資源傳統(tǒng)配置方式的公共管理者。在公共部門中負(fù)責(zé)生產(chǎn)、設(shè)計及執(zhí)行創(chuàng)新理念的個人，并不一定是最高領(lǐng)導(dǎo)者。只要能夠在思維與行動上摒棄因循守舊的心態(tài)，而且能夠以主動積極的精神回應(yīng)每一個公共問題，那么，參與政策制定過程的每一個人都有可能成為“公共企業(yè)家”。一方面，新公共管理認(rèn)為，行政官員在政策過程中扮演著一種更為積極、主動的角色，即政策企業(yè)家的角色；另一方面，新公共管理又極力主張管理者要關(guān)注“顧客”的需求并且要盡可能地把政策建構(gòu)得使顧客能夠選擇，也就是說，要通過把那些政策備選方案轉(zhuǎn)變成市場選擇，以盡可能地使選擇進(jìn)一步退出政治領(lǐng)域。我們使用“企業(yè)化政府”一詞來指在美國各地出現(xiàn)的新模式。這個詞也許會使許多讀者感到意外，讀者們認(rèn)為企業(yè)家就是生意人。但是，“企業(yè)家”一詞的真正含義要廣泛得多。18世紀(jì)法國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊創(chuàng)造了這個詞。薩伊寫道：“企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。”換言之，企業(yè)家運用新的形式最大限度地創(chuàng)造生產(chǎn)率和實效。薩伊所下的定義，既適用于私營部門，也適用于公營部門和志愿者參加的第三部門。有膽有識的督學(xué)和校長用新的方式來使用資源，創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實效。具有革新精神的機(jī)場管理者也是這么做的。福利事業(yè)的專員們、勞工部長們、商業(yè)部的官員們都能夠把資源注入生產(chǎn)率和產(chǎn)出更高的地方。我們說到公共事業(yè)的企業(yè)家，指的正是那些這般行事的人。我們說到企業(yè)家的模式時，指的是習(xí)慣性這般行事的公營部門的機(jī)構(gòu)，不斷以新的方式運用其資源來提高其效率和效能。知識專欄企業(yè)化政府的含義4.1.3公共事務(wù)治理的參與者傳統(tǒng)意義上的公共管理者是以“民眾之家長”身份，包攬公共事務(wù)的決策與執(zhí)行職能?，F(xiàn)代公共管理者已經(jīng)轉(zhuǎn)向一種社會化分工和合作者的角色。公共管理者不再高高在上并獨占公共權(quán)力，而只是作為民主治理系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)或參與者。4.2.1政治與職業(yè)道德素質(zhì)

1對公共事務(wù)的事業(yè)心、使命感和責(zé)任感。2頑強(qiáng)的進(jìn)取心和堅韌性。3敏銳的警覺性和政治鑒別力。4對公眾及公共管理團(tuán)隊胸懷寬廣，以誠待人。5奉公守法、大公無私。4.2公共管理者的能力4.2.2知識素質(zhì)首先，具有扎實的文化基礎(chǔ)和寬泛的知識面。其次，掌握必要的現(xiàn)代管理知識和科學(xué)技能。最后，具備一定的專業(yè)知識。4.2.3專業(yè)素質(zhì)一是決策能力。二是組織能力。三是協(xié)調(diào)能力。四是應(yīng)變能力。五是依法行政能力。六是抗逆力。七是學(xué)習(xí)能力。八是創(chuàng)新能力。九是博弈能力。十是風(fēng)險管理能力。十一是戰(zhàn)略管理能力。戰(zhàn)略管理自20世紀(jì)70年代以來日益受到關(guān)注，隨著新公共管理運動興起，戰(zhàn)略管理引入公共部門。戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用經(jīng)歷了三大重要的轉(zhuǎn)變，即從僅關(guān)注規(guī)劃的片段式議程到關(guān)注管理活動的持續(xù)性議程；從僅關(guān)注戰(zhàn)略制定到關(guān)注如何更積極主動地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)；從僅關(guān)注績效測量到關(guān)注連接戰(zhàn)略與績效的績效管理。戰(zhàn)略管理能力體系是一個有機(jī)整體，主要體現(xiàn)在三個階段的四種能力上：戰(zhàn)略制定階段的戰(zhàn)略規(guī)劃能力；戰(zhàn)略實施階段的協(xié)同能力和創(chuàng)新能力；戰(zhàn)略評價階段的績效管理能力。這三個階段的四種能力是環(huán)環(huán)相扣、漸次遞進(jìn)的關(guān)系，前一階段的能力有賴于后一階段的能力發(fā)揮，后一階段的能力提高又反過來強(qiáng)化了前一階段的能力實現(xiàn)，缺少任何一環(huán)戰(zhàn)略管理的實施都會受到直接影響。知識專欄戰(zhàn)略管理能力4.3公共管理者的策略策略，指計策、謀略。2022年7月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上強(qiáng)調(diào)：“全黨必須增強(qiáng)憂患意識，堅持底線思維，堅定斗爭意志，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)，以正確的戰(zhàn)略策略應(yīng)變局、育新機(jī)、開新局，依靠頑強(qiáng)斗爭打開事業(yè)發(fā)展新天地，最根本的是要把我們自己的事情做好。”4.3.1堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)4.3.2堅持以人民為中心的行政價值觀4.3.3積極發(fā)展全過程人民民主4.3公共管理者的策略堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家的根本所在、命脈所在，公共管理者堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，透徹領(lǐng)悟黨中央的大政方針和決策部署，才能更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義。行政價值觀是人們在行政實踐中評價特定行政思想、行政制度、行政行為是非、好壞、善惡、美丑、榮辱、得失等的心理標(biāo)尺，是決定行政活動中人的思想取向和行為選擇的精神力量。在公共