10.2第十章-中華民國時期的秘書工作

第十章中華民國時期的秘書工作

（1911—1947）主要內(nèi)容:南京臨時政府的秘書工作北洋政府的秘書工作國民政府的秘書工作中華民國★中華民國時期秘書工作通過學(xué)習(xí)這部分，了解我國近代秘書工作的概況，理解與古代秘書工作相比近代秘書工作呈現(xiàn)的特點。一、南京臨時政府的秘書工作南京臨時政府存在時間很短，但首開我國近代國家秘書工作之先河。各項制度對后世都有開拓創(chuàng)新的作用。（1911年10月10日——1912年4月）南京臨時政府是資產(chǎn)階級性質(zhì)的政權(quán)，體現(xiàn)了新的近代資產(chǎn)階級民主共和制度。就近代資產(chǎn)階級政治制度的一般情況而言，其政治機構(gòu)大體是分為立法、行政、司法三個主要系統(tǒng)。但因其存在的時間較短，且又處于軍事時期，所以只有行政系統(tǒng)的組織建設(shè)已具規(guī)模，而立法系統(tǒng)的組織機構(gòu)則很不健全，司法系統(tǒng)就更無暇顧及。因此，側(cè)重介紹行政系統(tǒng)的秘書機構(gòu)與官職。1.臨時大總統(tǒng)府秘書處

《中華民國臨時政府組織大綱》對秘書處的定位。

《總統(tǒng)府秘書處暫行章程》規(guī)定，秘書處設(shè)秘書長一人，承總統(tǒng)之命，負責(zé)整個秘書處的工作。秘書若干人，辦理具體事務(wù)

秘書處的工作大致分為四個方面：一是撰擬及收發(fā)公牘文件；二是保存命令、法規(guī)及公牘文件；三是編錄各部會議事項；四是接待總統(tǒng)來賓。秘書處是唯一的直接為總統(tǒng)工作服務(wù)的辦事機構(gòu)。（一）臨時政府的秘書機構(gòu)與官職2、行政九部的秘書機構(gòu)與官職

各部內(nèi)的秘書機構(gòu)，還沒有統(tǒng)一的名稱，有的叫“承政廳”，有的改稱“秘書處”。秘書長1員，承總長之命，總理廳務(wù)，掌管機要文書。秘書4～6人，協(xié)助秘書長處理要務(wù)。文牘員、書記員、監(jiān)印員、收發(fā)員、繕寫員、應(yīng)接員等秘書，都是以工作性質(zhì)命名。職責(zé)：掌管印信，組織會議，收集。信息，掌管機要。承政廳——南京臨時政府各部的辦事機構(gòu)，相當(dāng)于后來的總務(wù)廳和現(xiàn)在的辦公廳，以負責(zé)秘書工作為主，同時負責(zé)會計等類似于現(xiàn)在的行政處的職責(zé)和不屬各司、局的事項。九部三局——南京臨時政府重要的中央行政機關(guān)總稱為“九部三局”。九部指的是陸軍、海軍、外交、司法、財政、內(nèi)務(wù)、教育、實業(yè)、交通。三局指的是法制局、印鑄局、公報局。3、參議院秘書廳參議院是最高立法機關(guān)，成立初期即設(shè)有秘書機構(gòu)?！皡⒆h院設(shè)秘書廳”，其職責(zé)范圍是“掌本院文牘、會計、編制各種記錄，并辦理一切事務(wù)?！泵貢鴱d設(shè)秘書長一人，“承議長之命，管理本廳一切事宜”；設(shè)秘書員若干人，“承秘書長之命，分掌各科事務(wù)”。此外，如有必要設(shè)置其他職員，“由議長酌定”。4、其他秘書機構(gòu)南京臨時政府成立后，一些宣布脫離清政府而獨立的省區(qū)均尊奉其為中央政府。但臨時政府在實際上并不能控制各省，故各省的機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。各省光復(fù)后，一般公推“都督”統(tǒng)領(lǐng)軍政，成立都督府或軍政府為地方政府。下面介紹有代表性的兩省。（1）湖北軍政府的秘書機構(gòu)湖北是首義省區(qū)，湖北軍政府（都督府）的組織是首創(chuàng)的。武昌起義的第二天，公推黎元洪為湖北都督，但他不肯就職，強迫其就任后，也只是一個“菩薩都督”，一言不發(fā)，觀望時局，都督府有名無實。革命黨人遂先行組織謀略處，處理軍機大事。謀略處分置秘書、參議兩廳，凡大事均由謀略處決定，只有這時實權(quán)才完全掌握在革命黨人手中。1911年10月17日，軍政府會議通過《軍政府暫行條例》六章二十四條，規(guī)定軍政府分設(shè)軍令、參謀、軍備、政事四部，政事部下置文書局等七局。秘書處設(shè)秘書25人，秘書長1人。秘書由都督自行任用，其職責(zé)是：“一、分清各部文書事件；二、保管文書關(guān)防事件?！倍级礁€設(shè)顧問員和稽查員，均是帶有秘書性質(zhì)的高級職員。（2）浙江和其他各省的秘書機構(gòu)在光復(fù)各省中，各種地方制定的法規(guī)，以浙江省比較完備。據(jù)考證，浙江省的秘書機構(gòu)和官職情況如下：都督府內(nèi)設(shè)秘書長、秘書員、譯員、錄事，秘書長掌理府內(nèi)事務(wù)，都督召集各司長商議政務(wù)時，以秘書長為書記長。另附設(shè)法制局（后改為法制處）和印鑄局（后改為公報處），其職掌類似南京臨時政府的三局。各司置有秘書、錄事等專職秘書人員。綜上所述，南京臨時政府刊載原秘書機構(gòu)名目眾多，其原因是當(dāng)時處于動蕩時期，有的承襲前清舊制，有的是自已草創(chuàng)，而時間又短，來不及統(tǒng)一。但有兩點比較一致：一是名實相符；二是以文書處理為其主要職責(zé)。（二）秘書的職責(zé)及其來源1、秘書的類別與地位一是顧問和參事，是總統(tǒng)和部長、局（總統(tǒng)直轄局）長、都督的高級參謀、輔佐人員，屬于高級秘書。二是秘書長、秘書，是各機關(guān)長官的助手，且多兼任部門負責(zé)人，屬于高級秘書。

三是其他秘書人員，負責(zé)某一個方面的具體事務(wù)，他們是各機關(guān)中的一般秘書人員，人數(shù)也最多，屬于普通秘書。

2、秘書人員的來源

（1）從同盟會員等革命黨人中聘任胡漢民吳玉章一般做高級秘書

（2）從舊政權(quán)的秘書人員中選用

選用方法有兩種：考試；訪察一般做普通秘書訪察——湖北軍政府對原有書吏進行選用的辦法，即通過調(diào)查了解，對以前各房科書吏中素有聲譽的人，經(jīng)訪查核實是品行端正，辦事諳練，且兼通新政者，可以免于考試，按其所長酌量派充各課課員。（三）文書工作1、創(chuàng)建新的公文文體臨時政府成立后，立即發(fā)布了《公文程式令》，臨時政府的公文文體共計有九種，計有下行文六種，上行文一種，平行文一種，對外文體一種，其用法分別為：上行文：呈——下級公署職員行用于上級公署職員，及人民行用于公署時用。下行文：令——上級公署職員行用于下級公署職員，及公署職員行用于人民所用。諭——公署職員行用于人民所用。批——凡上級公署受有呈詞而予以裁決判斷，答復(fù)下級公署用此文體。示——公署職員公告一般人民所用。公布——經(jīng)參議員議決之法規(guī)，由大總統(tǒng)宣布者曰公布。狀——委任職員及授賞徽章之證書曰狀。平行文：咨——同級公署職員，互相行用者曰咨。對外文體：照會——“凡各公署行用于外國之公文”。對比前朝公文文體，中華民國摒棄了哪些文體？2、規(guī)定新的公文格式

臨時政府對舊式公文格式作了改革。文式：勿論何項公文，不限頁數(shù)，隨文而止。行式：“除首尾職名、人名及敘事中應(yīng)另提勿論外”，即緊接“此諭”、“此資”等字樣。字式：凡在咨、諭、照會、令等，呈文則一律相等。

這些規(guī)定，革除了公文格式上的封建色彩，使公文形式服從于內(nèi)容，反映出資產(chǎn)階級民主政權(quán)的共和精神。3、建立新的文書工作制度臨時政府堅決奉行務(wù)實、高效的辦文宗旨，如財政部制定的文書處理程序為：掛號、呈閱、辦稿、繕校、發(fā)送、歸檔。前五項辦理時間不得超過5日。嚴(yán)格收文制度。4、創(chuàng)設(shè)新的公文下達方法

臨時政府的公文除了運用投送、郵發(fā)的下達方法外，還創(chuàng)設(shè)了兩種新辦法。第一種，總統(tǒng)府秘書處于1912年2月在總統(tǒng)府東西柵門外設(shè)立了揭事處。第二種，利用公報發(fā)布通行文書。二、北洋政府的秘書工作北洋政府時期，中央政府首腦更換頻繁，對政府的秘書工作影響很大。短暫的帝制復(fù)辟，也曾使秘書工作一度倒退。（1912——1928）這一時期秘書工作發(fā)展表現(xiàn)在：秘書機構(gòu)在名稱和職掌上逐步一致，并且從政務(wù)部門中獨立出來；秘書機構(gòu)的設(shè)置和秘書的選拔、任用初步納入法制的軌道，與封建王朝相比具有一定的穩(wěn)定性；文書檔案工作在繼承歷代傳統(tǒng)和吸收西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有所擴展和開創(chuàng)。（一）中央秘書機構(gòu)北洋政府時期的國家機構(gòu)設(shè)置，主要是依據(jù)孫中山先生制定的《中華民國臨時約法》規(guī)定：“中華民國以參議院、臨時大總統(tǒng)、國務(wù)員、法院行使其統(tǒng)治權(quán)?！?、總統(tǒng)府的秘書機構(gòu)

總統(tǒng)府秘書機構(gòu)是重要的中央秘書機構(gòu)?？偨y(tǒng)府內(nèi)一般設(shè)秘書廳，置秘書長1人，掌管秘書廳事務(wù)，其中參與機要者又稱機要秘書，例如袁世凱時設(shè)秘書6人，3人為機要秘書，后又專門設(shè)有英文秘書、日文秘書，以應(yīng)付外事方面的機要聯(lián)絡(luò)工作?？偨y(tǒng)府秘書廳事務(wù)的繁簡，視各任任總統(tǒng)的實際權(quán)力而定，若總統(tǒng)是由軍閥的傀儡擔(dān)任時，其事務(wù)就較少；而總統(tǒng)是最大的軍閥頭子時，則事務(wù)繁忙。2、國務(wù)院的秘書機構(gòu)只有擁有實力的大軍閥任國務(wù)院總理時，國務(wù)院才具有相應(yīng)的權(quán)力，其秘書機構(gòu)才是中央秘書機構(gòu)。

秘書長1人，秘書6-10人，僉事12-14人，主事24-72人，參議8人，必要時可以設(shè)置雇員等額外職員。秘書廳分科（課、處）辦事，民國初年為三課，一課辦理機要，二課主要辦理一般文書，三課辦理出納、庶務(wù)、交際等項。3、國會的秘書機構(gòu)國會是立法機關(guān)、制憲機關(guān)、民意機關(guān)，它是民主共和制度的標(biāo)志。參議院、眾議院、憲法會議均設(shè)院秘書廳，各設(shè)秘書長1名、秘書數(shù)名。上述中央秘書機構(gòu)中，在不同時期所起的作用差異較大，大致分三種情況：一是總統(tǒng)為最大的軍閥頭目時，總統(tǒng)府秘書廳不但事務(wù)繁忙，并參與機要，輔助決策，國務(wù)院秘書廳只能處理各地往來的例行公文而已，不能預(yù)聞機要；二是總統(tǒng)為各派軍閥妥協(xié)支持的傀儡時，國務(wù)總理往往是由實力較強的軍閥出任，這時正好與上述情況相反，總統(tǒng)府秘書欹是處理需呈請總統(tǒng)的例行公務(wù)，而各項實務(wù)均集中在國務(wù)院秘書廳；三是由各路軍閥頭目分掌權(quán)力時，居總統(tǒng)之位的軍閥頭目不得不授予另一派軍閥頭目組內(nèi)閣之權(quán)，這時難免發(fā)生“府院之爭”，總統(tǒng)、總理常為事權(quán)爭吵。4、中央政府各部的秘書機構(gòu)北洋政府設(shè)置外交、內(nèi)務(wù)、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)商、交通等九個部。九部均設(shè)總務(wù)廳，一般不設(shè)秘書長，設(shè)參事2-4人；秘書2-4人；僉事1-8人；主事若干?？倓?wù)處類似于現(xiàn)代各機關(guān)的辦公廳。

北洋政府秘書機構(gòu)特點：第一，從中央到地方的各級各類機關(guān)，均設(shè)置有秘書機構(gòu)或秘書人員。著力加強秘書機構(gòu)的建設(shè)。第二，秘書機構(gòu)的名稱及其職掌趨向一致。各級各類秘書機構(gòu)的名稱主要為三種，即秘書廳（處）、總務(wù)廳（處、科）、書記廳（處、室）。第三，各機關(guān)大多只設(shè)一個機構(gòu)負責(zé)全部秘書事務(wù)，只有少數(shù)機關(guān)才分置幾個秘書機構(gòu)，主要是將起輔助決策作用的高級參謀、顧問人員和負責(zé)機密或重要文書的高級文書工作人員分開。第四，秘書機構(gòu)的職權(quán)范圍明確。第五，秘書機構(gòu)的級別名稱比較混亂。同為中央機關(guān)的秘書機構(gòu)，有的叫書記廳，有的又叫書記處。（二）秘書的職級與任用1、秘書人員的名目和職級地位北洋政府時期秘書人員的名稱簡單，主要有秘書長、秘書、僉事、科長、主事、科員為行政職務(wù)名稱，是辦理具體事務(wù)的人員，各職能機構(gòu)和秘書機構(gòu)均設(shè)置。行政官員的等級為特任、簡任、薦任、委任四種。前三種屬高等文職，后一種屬普通文職。地位：

冠以“秘書”者，均屬高級文官，地位是高。如夏壽田、徐樹錚等高級秘書。分類：一類是高級秘書官員，包括秘書長、秘書和僉事、科長等；二類是普通秘書官員，包括秘書機構(gòu)的主事、科員，及省、道署中的掾?qū)俚?；三類是秘書吏員，包括中央機關(guān)中的錄事，及縣署中的掾?qū)俚葲]有官員身份的秘書人員。2、普通秘書官員的任用考試每三年在首都舉行一次，于高等考試之后舉行。應(yīng)試者為年滿20歲以上的中國男子，且須具有教育部指定或認(rèn)可的相當(dāng)于中等以上專門學(xué)校畢業(yè)文憑，或經(jīng)國務(wù)院甄錄試或省地方考試合格，或曾任委任以上文職及格，或曾任委任以上文職，方可參加考試。普通考試分為三試：筆試國文一道；筆試專業(yè)科目；口試。三試平均及格，才能錄取。

對一般秘書官的選用，在任用形式、程序及手續(xù)上吸收了西方文官制度的一些做法，而主要還是繼承了我國歷代秘書官吏選拔的經(jīng)驗。注重三方面：一是要求具有較高的文體水平和專門知識；二是通過考試進行選拔，任用或升用一般均需進行考試；三是注重實際能力。

意義：這些措施使所選用的人員能迅速勝任工作，有助于提高秘書隊伍的文化素質(zhì)和實際工作能力。同時也表明，此時期一般秘書官員的選用制度是比較成熟的。當(dāng)然，這些措施有時并未嚴(yán)格施行，但總的來說，這些措施對秘書隊伍的建設(shè)和秘書工作的發(fā)展是有一定積極作用的。3、高級秘書官員的任用

長官的意志決定，沒有實習(xí)期，工資高。特殊的原因主要有二：一是因為長官要用其親信，若按同級文官的資格要求，不少所信任之人往往不具備這樣的條件，故不在資格上予以限制；二是便于長官可以隨時更換秘書，不受文官任用規(guī)定的約束。（三）文書工作

1、公文文體袁世凱竊取臨時大總統(tǒng)職位后，于1912年11月6日，用“教令”第一號公布了《公文書程式》，規(guī)定了大總統(tǒng)公布或簽署的公文的各類和條件，并規(guī)定公文各類如下：大總統(tǒng)對官吏、上級對下級官有所差委，用“委任令”；有所指揮，用“訓(xùn)令”；因官吏或下級的呈請而作指示的，用“指令”。各行政官署對于特定人民，就特定事項命其行為或不行為的，用“處分命令”。1914年5月26晶，袁世凱又公布了《大總統(tǒng)政府政事堂公文程式令》、《官署公文程式令》等，規(guī)定大總統(tǒng)命令分為四種，政事堂的往來公文為三種，官署公文則分為八種。這次公布的公文名目，充滿了封建帝制思想。1916年，袁世凱被迫取消帝制后，于5月4日不得已公布《修改大總統(tǒng)公文程式》和《政府公文程式令》，進行了一些修改。不久袁世凱死亡，北洋政府又重新公布《公文程式令》。1916年7月9日公布的《公文程式令》，使用時間較長。它規(guī)定“凡處理公事的文件”通稱公文，其各類如下：大總統(tǒng)令——大總統(tǒng)指揮全國時用。主要用于公布法律、教令、預(yù)算，公布應(yīng)宣布的國務(wù)院條約，公布特任、簡任、薦任各官的任免等。國務(wù)院令——國務(wù)院有所指揮時用。各部院令——各部院有所指揮時用。任命狀——任命官員時用。委任令——大總統(tǒng)對于官員、上級官對于所屬官吏有所差委時用。訓(xùn)令——大總統(tǒng)對于官員、上級官對于所屬官吏所告誡時用。指令——凡上級因下級的呈請而有所指示時用。布告——宣示事實時用。咨——國會對大總統(tǒng)或國務(wù)員，國務(wù)院或各特任官署對各部院，及平行官署間的公文往來時用。咨呈——各特任官署對國務(wù)院行文時用；但國務(wù)院對各特任官署行文時仍用“咨”。呈——人民對大總統(tǒng)或各官署、官署或官吏對大總統(tǒng)、下級官署對上級官署等有所陳報時用。公函——不相隸屬的各官署間的公文往來時用。批——官署對于人民的陳請事項，分別準(zhǔn)駁時用。凡大總統(tǒng)令、國務(wù)院令、各部院令等，仍均必須在《政府公報》上公布。2、文書工作制度

北洋政府在文書工作制度方面，沿用南京臨時政府的做法，并對其中一些規(guī)定得更為詳細。例如蓋印署名制度，凡屬于各官署的下行文，由各官署長官署名蓋印；凡屬于大總統(tǒng)的，蓋用大總統(tǒng)印，但署名則有區(qū)分，有的只蓋印不署名，有的則須既蓋印又署名。另外，北洋政府時期還實行了一些新的制度，主要有：公文用紙制度發(fā)文編號制度副署制度（四）檔案工作1、機關(guān)檔案機構(gòu)的普遍建立和健全北洋政府時期，各機關(guān)中普遍設(shè)置了比較健全的專職檔案機構(gòu)，統(tǒng)一由各機關(guān)的總務(wù)廳（處、科）或秘書廳（處）等總秘書機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其名稱有檔案房、文件保管室、保存文件股（處）等。北洋政府的各秘書機構(gòu)曾分別對應(yīng)接管了清代的舊有檔案，如國務(wù)院秘書廳接管了清內(nèi)閣承宣廳的檔案；外交、內(nèi)務(wù)、財政、陸軍、海軍、教育、司法、交通等部的總務(wù)廳，分別接管了清外務(wù)、內(nèi)政、度支、陸軍、海軍、學(xué)部、法部、郵傳等部承政廳的檔案；蒙藏事務(wù)局接管了理藩院的檔案等等。接管工作散亂而無計劃，使清代一些官衙（如翰林院、都察院）的檔案無人接管，后竟不知去向。地方檔案則散失更為嚴(yán)重。可見北洋政府僅僅是為了當(dāng)時統(tǒng)治的需要而進行接管工作，并不重視整個檔案的保管，忽視了檔案工作的長期建設(shè)。這是造成現(xiàn)在明、清歷史檔案不完整的重要原因之一。此外，北洋政府還設(shè)置了下列檔案機構(gòu)：國史館——1912年10月28日，公布了《國史館制》，規(guī)定其任務(wù)是儲藏有關(guān)歷史材料和編輯民國史以及歷代通史。該館1914年2月才正式成立，成立后，主要將與統(tǒng)治者上臺直接有關(guān)的機要檔案移送來國史館，除此之外便沒有再做什么工作。清史館——1913年成立，其任務(wù)是纂修清代史，曾保存了相當(dāng)數(shù)量的清代檔案。1917年《清史稿》。修成后即撤銷，所存檔案后由故宮博物院文獻部接管。故宮博物院文獻部——1925年10月，以原清宮舊址成立了故宮博物院，內(nèi)設(shè)文獻部。文獻部成立當(dāng)年接管了宮中各處的檔案、內(nèi)閣大庫的余存檔案和清宗人府的檔案，次年（1926年）又接管了清內(nèi)務(wù)府和軍機處的檔案。故宮博物院文獻部的成立，對以后檔案工作的發(fā)展有著積極的作用。2、檔案工作制度中央機關(guān)和地方機關(guān)都先后制定了辦事細則，其中包括檔案工作制度。比較突出的有外交部和司法部等，尤其是外交部，于1912年制定了《外交部編檔辦法》，1913年又制定了《保存文件規(guī)則》，在1914年還重新制定了《編檔辦法》（附編檔編纂規(guī)則）。北洋政府檔案工作的進步：第一，已有類似區(qū)分全宗整理檔案的具體做法。第二，規(guī)定了文書處理部門立卷、移交的原則；第三，明確地提出了檔案的編目工作；第四，創(chuàng)制了卷套；第五，規(guī)定了檔案的保管期限；第六，規(guī)定了銷毀檔案的原則、方法和手續(xù)；第七，改善了查閱檔案的方法。北洋政府檔案工作的缺點：

水平不高，規(guī)則與方法還比較簡陋，不夠完備，有的要領(lǐng)不準(zhǔn)確等。

.3、檔案工作的腐敗現(xiàn)象袁世凱大量銷毀復(fù)辟帝制檔案八千麻袋事件三、國民黨政府的秘書工作國民黨政府的秘書工作則承襲南京臨時政府及北洋政府，有所發(fā)展。其秘書機構(gòu)的設(shè)置較為健全，人員的選拔比較嚴(yán)格，業(yè)務(wù)工作也有一定發(fā)展，并開始進行對秘書工作的學(xué)術(shù)研究和吸取外國的經(jīng)驗。（一）秘書機構(gòu)和人員1、中央政府的秘書機構(gòu)自1928年8月起，政府實行五院制，即由立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院組成。國民政府中初設(shè)秘書處，置秘書長1人、秘書8名、科員8-12名，此外，還另設(shè)書記官若干名。國民政府改為五院制后，將秘書處改名為文官處，設(shè)文官長1人，秘書8-12名，負責(zé)秘書工作。五院中以行政院最重要，下屬各部中也各設(shè)有秘書處，負責(zé)部長交辦的機密函電，另設(shè)有總務(wù)處書科，負責(zé)處理一般的日常公文。2、侍從室時間：1932—1945職責(zé)：駐留時與辦公廳密切聯(lián)系，掌機要之承啟傳達，委員長行動時隨侍行動。屬于蔣介石的機要秘書處。3、其他秘書機構(gòu)國民黨政府的地方行政建制分?。ㄊ校Ｊ?、縣。?。ㄊ校┱畠?nèi)都設(shè)有秘書廳，置秘書長1人，秘書若干名，有的還配備有若干科、室，負責(zé)各項秘書事務(wù)。省政府下屬的各廳、局中也設(shè)有秘書機構(gòu)和人員。專署中設(shè)有秘書室，負責(zé)各項秘書工作?？h政府中也設(shè)有秘書室。國民黨軍隊內(nèi)，各級都設(shè)有秘書人員。如連隊中配備有文書上士，負責(zé)文書事宜。在許多社會團體中也設(shè)置了秘書機構(gòu)和人