“一攬子化債方案”有序推進(jìn)增量財(cái)政政策效應(yīng)將持續(xù)釋放 -2024年地方政府債券市場回顧及展望 -聯(lián)合資信

2年新高，重點(diǎn)省份發(fā)行仍以再融資債券為主，化債持續(xù)推進(jìn)；同期，地方債平均發(fā)行利率波動(dòng)下降。隨著新一輪大規(guī)模隱債置換開啟，四季度地方債保持較大發(fā)行規(guī)模，存量隱性債務(wù)規(guī)模較大省份或?qū)⒓哟蟀l(fā)行力度，地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢仍將持續(xù)；一攬子增量財(cái)政政策力度大，對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)正在顯現(xiàn)，不少政策效應(yīng)將于明年持續(xù)釋放，政策加快落地有助于緩解地方政府資金壓力、2024年以來，我國宏觀調(diào)控力度加大，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效經(jīng)濟(jì)工作要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，地方政府債券相關(guān)政策主要體現(xiàn)在財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度逐步加大、一攬子化債方案持續(xù)調(diào)整及完善、地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域優(yōu)化等方面。相關(guān)政策的推行向市場釋放明確積極信號(hào)，鞏固支持市場信心，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長發(fā)揮了積一是一攬子化債方案推進(jìn)落實(shí)并持續(xù)調(diào)整及完善，近年來最大力度化債政策推出，地方政府化債壓力減輕，化債工作思路轉(zhuǎn)變有助于更好地防范和化解會(huì)通過關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的決議，并舉行新聞發(fā)布會(huì)。新聞發(fā)布會(huì)介紹本次化債政策的核心3內(nèi)容包括1）增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)分三年實(shí)施安排，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模按照全國統(tǒng)一比例分配2）從府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元3）2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。在稅收、土地出讓收入不及預(yù)期的情況下，各地隱性債務(wù)化解難度加大，相關(guān)政策出臺(tái)恰如及時(shí)雨，減輕地方政府化債壓力。財(cái)政部部長藍(lán)佛安介紹，上述三項(xiàng)政策協(xié)6000億元左右。藍(lán)部長還表示，本次實(shí)施大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路根本轉(zhuǎn)變：一是從過去的應(yīng)急處置向主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。上述工作思路轉(zhuǎn)變有二是逐步加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、提質(zhì)增效，地方債新增限額創(chuàng)歷年新高。2024年《政府工作報(bào)告》提出，積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，用好財(cái)政政策空間，組合使用赤字、專項(xiàng)債、超長期特別國債、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助等多種政策工具，保持適當(dāng)支出規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好；同時(shí)積極擴(kuò)大有效投資，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。2024年兩會(huì)確定今年地方政府新增債務(wù)限額為4.62萬億元，規(guī)模創(chuàng)歷年新高；其中新增一般債限額室舉行新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部表示后續(xù)將加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度，發(fā)揮政府債券牽引作用，帶動(dòng)有效投資，研究擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，合理降低融資配上述6萬億元地方政府債務(wù)限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期，預(yù)4三是健全風(fēng)險(xiǎn)防控長效機(jī)制，完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，推進(jìn)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。在以“遏制增量、化解存量”為主線出臺(tái)一系列防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制措施的基礎(chǔ)上，中央多次提出建立地方債務(wù)監(jiān)管長效機(jī)制。發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，在高質(zhì)量發(fā)展中逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2024年《政府工作報(bào)告》提出，要健全風(fēng)險(xiǎn)防控長效機(jī)制，完善全口徑地方債要完善專項(xiàng)債券管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目穿透式管理，強(qiáng)化項(xiàng)目收入歸集，確保按時(shí)償還、不出風(fēng)險(xiǎn)；要統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債；要健全防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，完善監(jiān)管制度；嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)舉債行為，加大問責(zé)結(jié)果公開力度，堅(jiān)決防止一邊化債、一邊新增。這意味著中央將持續(xù)制度化、體系化防范及化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)類型涵蓋地方政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，完善全口徑監(jiān)管。此外，未來化債機(jī)制或?qū)⑼ㄟ^推進(jìn)地方融資平臺(tái)市場化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作視頻會(huì)議指出，要加快壓降融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，30日，中共中央政治局會(huì)議指出，要深入實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方案，確至今，已有超過100家城投企業(yè)聲明轉(zhuǎn)型為市場化經(jīng)營主體。隨著“等化債文件及配套補(bǔ)丁文件陸續(xù)出臺(tái)，多家城投企業(yè)宣布退出地方融資平臺(tái)名議要更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用。要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券用作資本金范圍；統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)籌好地方債務(wù)5進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見效；要強(qiáng)化源頭治理，選報(bào)轄區(qū)內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)重、化債難度高的地區(qū)，以地級(jí)市為告積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效；合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜；進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；健全風(fēng)險(xiǎn)防控長效機(jī)制，完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體和地方預(yù)算執(zhí)行情地方預(yù)算草案的報(bào)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，完善專項(xiàng)債券管理制度；堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債，層層壓實(shí)責(zé)任，進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案；健全防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，完善監(jiān)管制度，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)；嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)舉債行為；完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進(jìn)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型；帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，保障在建項(xiàng)目后續(xù)融資，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜，強(qiáng)化投向領(lǐng)域負(fù)面清單管理，嚴(yán)格把好項(xiàng)目融資收益平衡關(guān)，推動(dòng)做好項(xiàng)目儲(chǔ)備和妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；要持續(xù)深入化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加快化債方案推進(jìn)實(shí)施；要下更大力氣化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化配套政策支持，加快壓降融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，分類推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型；要加大清理拖欠企業(yè)賬款力度，加力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“連環(huán)清”；建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，完善地方政府投融資體制，健全防范拖欠賬款長效機(jī)制；要議要深入實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方案，確保債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)中央財(cái)政給予必要政策支持，在地方政府債務(wù)限額空間內(nèi)，安排一定規(guī)模再融資政府債券，支持地方特別是高風(fēng)民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)年中央決算草案審堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理確定政府債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。新增地方政府專項(xiàng)債券額度分配要向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)傾斜。建立健全專項(xiàng)債券“借用管還”全生命周期管理機(jī)制，切實(shí)提高專項(xiàng)債券資金使用效益。指導(dǎo)地方動(dòng)態(tài)監(jiān)測專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資收益平衡變化情況，對收益不達(dá)預(yù)期的及時(shí)制定應(yīng)對預(yù)案。進(jìn)一步抓好一攬子化債方案落實(shí)，確保債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份和市縣既真正壓降債務(wù)、又能穩(wěn)文債務(wù)，非重點(diǎn)省份的非標(biāo)和非持牌金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，也可以進(jìn)行債務(wù)置換和重組，但是不包括民間借貸，企業(yè)拆借和向不特定社會(huì)公眾籌集的資金；不許新增1分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司改革轉(zhuǎn)型，加快壓降平臺(tái)數(shù)量和隱發(fā)行使用好超長期特別國債和地方政府專項(xiàng)債，更好發(fā)揮室加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生；發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本，提升其抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力；疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工批準(zhǔn)增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案，在限額置換存量隱性債務(wù)，新增債務(wù)限額全部安排為專項(xiàng)債務(wù)限額，一次報(bào)批，分三年實(shí)施，2024年末地方政府專項(xiàng)6億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換議會(huì)議指出，明年要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)規(guī)模創(chuàng)近五年新高。2024年1－11月，地方債累計(jì)發(fā)行1900支，金額合計(jì)續(xù)了2019年以來以專項(xiàng)債券為主的融資結(jié)構(gòu)。從發(fā)行券種看，新增債券發(fā)行創(chuàng)近五年同期最高水平，部分特殊新增專項(xiàng)債未披露募投項(xiàng)目具體投向、亦未披露“一案兩書”，該類債券或用于涉及地方隱性債務(wù)的存量政府投資項(xiàng)目。-11月-11月7 02021年2022年2023年2024年1－11月2021年2022年2023年2024年1－11月上半年受重點(diǎn)省份嚴(yán)控投資及前期特別國債落地等影響，發(fā)行節(jié)奏整體偏緩，伴隨著第二批地方債新增額度下達(dá)及7月政治局會(huì)議“加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)2024年1－11月發(fā)行規(guī)模最大的月份，且單月發(fā)行規(guī)模占2024年1－11月發(fā)行1224.99%24.81%22.62%38429.11%46.57%24.22%56728.93%8924.95%24.23%為主，化債持續(xù)推進(jìn)。2024年1－11月，全國各省級(jí)行政區(qū)和5個(gè)計(jì)劃單列市均有地方政府債券發(fā)行，但各省市發(fā)行規(guī)模仍保持明顯分化。整體看，地方政府債券發(fā)行規(guī)模前三名的地區(qū)為山東、江蘇和廣東，其發(fā)行規(guī)模均超6500億元，分別相當(dāng)于2023年全年的116.09%、157.3貴州、遼寧、天津、江蘇、云南、寧夏及內(nèi)蒙古再融資債券發(fā)行占比均超過60.00%，以上7省份，除江蘇外，其余均為重點(diǎn)化債區(qū)域；受用于存量政府投資項(xiàng)目的特殊新增專項(xiàng)債發(fā)行帶動(dòng)，12個(gè)重點(diǎn)省份新增專項(xiàng)債券占比較2024年上半年度普遍有所提升，但仍以再融資債券為主；12個(gè)重點(diǎn)省份中除重慶和廣西當(dāng)期新增專項(xiàng)債券占比超過45.00%，其余省份當(dāng)期新增專項(xiàng)債券占比均低于全國平均值（45.85%）。整體看，化債持續(xù)推進(jìn)。從凈融資額來看，2024年1－11月，江蘇、廣東和山東凈融資額超5000億元，浙江、四川、湖南、貴州、河南和河北凈融資額超2000億元，西藏、內(nèi)蒙古、上海、青海和9寧夏凈融資額不足五百億，其余省份凈融資額在500~2000億之間，重點(diǎn)省份凈融資規(guī)模整體處于中下游水平。特殊再融資債券集中于四季度發(fā)行，重點(diǎn)省份發(fā)行規(guī)模超50%，存量隱性債務(wù)規(guī)模較大省份發(fā)行規(guī)模較高。特殊再融資債券方面，2023年10月重點(diǎn)省份啟動(dòng)特殊再融資置換以來，截至2024年11月底，全國特殊再融資債券發(fā)行總額累計(jì)2.88萬億元。從發(fā)行時(shí)間來看，2再融資債券集中于四季度發(fā)行。從重點(diǎn)省份看，12個(gè)重點(diǎn)省份累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券規(guī)模達(dá)到1.44萬億元，占比超過5大省市分別為貴州?。?110.00億元）、江蘇?。?397.00億元）、湖南省市特殊再融資發(fā)行規(guī)模為1.37萬億元，存量隱性債務(wù)規(guī)模較大的江蘇省、湖南省、貴州省等地發(fā)行規(guī)模較高。2023年2024年1－11月2024年1－11月，地方債平均發(fā)行利率波動(dòng)下降。2023年11月至2024年9月底前，中樞整體下行影響，地方政府債券平均發(fā)行利率持續(xù)下降至歷史低位。2024年10月，受資金面偏緊、多項(xiàng)穩(wěn)增長政策集中出臺(tái)拉動(dòng)國債收益率反彈及宏觀逆周期調(diào)節(jié)政策力度加大影響，地方債利率普遍小幅回升，地方政府債券平均發(fā)行利率2.24%，環(huán)比上升9bp，同比下降68bp；11月，地方政府債券平均發(fā)行利率保持下行。32顯。2024年前三季度地方債平均利差持續(xù)收窄，分別為11.76bp、10.76bp和6.26bp，三季度同比及環(huán)比收窄明顯，利差處于歷史低位，2024年第四季度，受宏觀政策影響，地方債平均利差環(huán)比走闊。各省份發(fā)行利差方面，以發(fā)行量發(fā)行利差最高的省份為天津市（17.73bp）、云南省、海南省、貴州省、湖南省、江西省及河南省利差處于10bp~15bp，浙江省、福建省、安徽省、陜西省、重慶市、廣東省季度平均利差環(huán)比有所下降，省份之間35.0030.0025.0020.0015.0010.005.003年5年7年10年15年20年30年2022年1季度2022年2季度2022年3季度2022年4季度2023年1季度2023年2季度2023年3季度2024年2季度2023年4季度2024年1季度2024年3季度2024年4季度2024年第一季度2024年第二季度2024年第三季度2024年第四季度發(fā)行情況----2024年1－11月，專項(xiàng)債募集資金投向基建領(lǐng)域仍是主要發(fā)力點(diǎn)，前三大投向分別為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展及城市基礎(chǔ)設(shè)施。其中，用于支持中小銀行的專項(xiàng)債發(fā)行金額明顯下降，截至12月5日，全國僅廣西發(fā)行一支中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債，發(fā)行額度為60.20億元，相當(dāng)于2023年發(fā)行規(guī)模的0.31%；用于交通基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的專項(xiàng)債券發(fā)行金額占比大幅提升至25.00%以上。20.79%21.70%27.35%0注：表中合計(jì)數(shù)與當(dāng)年新增專項(xiàng)債發(fā)行總額間的差異主要系部分專項(xiàng)債募投資金涉新一輪大規(guī)模隱債置換開啟，四季度地方債保持較大發(fā)行規(guī)模，隱性債務(wù)殊再融資置換。本次新一輪財(cái)政化債政策將于未來三年每年增加2萬億元專項(xiàng)寧、湖北、福建、廣西等地陸續(xù)發(fā)行特殊再融資債券，累計(jì)發(fā)行額達(dá)到21654季度特殊再融資債券及新增限額內(nèi)專項(xiàng)債集中發(fā)行，地方債保持較大發(fā)行規(guī)模。此外，本年度2萬億用于置換存量隱性債務(wù)的專項(xiàng)債全部公告完畢，其中江蘇廈門和北京均不足百億。對于未來2年各區(qū)域的額度分配，預(yù)計(jì)與本年度額度分配一致，隱性債務(wù)規(guī)模較大的省份可相應(yīng)獲得的新增專項(xiàng)債限額分配越多，部長在新聞發(fā)布會(huì)中強(qiáng)調(diào)，中央財(cái)政仍有較大的舉債空間和赤字提升空間，目布會(huì)高度聚焦地方化債，本輪財(cái)政化債政策新增額度大、債務(wù)置換范圍廣，標(biāo)志著一攬子化債政策的實(shí)施力度達(dá)到了歷史新高。后續(xù)籌劃中的其他增量政策還包括：一是重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行、支持專項(xiàng)債券回收閑置存量土地以及收購存量商品房用作保障性住房，當(dāng)前財(cái)政部正配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則；二是發(fā)行特別國債補(bǔ)充國有大行資本，預(yù)計(jì)有望在明年初落地，規(guī)?；蛴每商嵘某嘧挚臻g，預(yù)計(jì)明年赤字率或提升至3.5%以上；四是繼續(xù)發(fā)期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)；五是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模；六是加大中央對地方轉(zhuǎn)央政治局會(huì)議釋放多重積極信號(hào)，會(huì)議提到明年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，意味著在已出臺(tái)“增量財(cái)政政策”的基礎(chǔ)上，2025年的財(cái)政政策力度仍然值得期待，赤字規(guī)模、赤字率或?qū)⑼黄魄案摺?/p>